欧盟的进一步发展

进入21世纪后，欧盟的成员国继续增加，一体化程度持续加深，在对外政策和安全政策方面的合作则有了新的加强，成为国际舞台上一支极为重要的力量。

1．联盟的扩大与申根协议

20世纪结束的时候，欧盟的成员为15个国家。2002年11月，欧盟外长会议正式作出决定，同时邀请十个国家加入欧盟。除了塞浦路斯和马耳他以外，它们都位于中、东欧，包括匈牙利、波兰、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、捷克、斯洛伐克和斯洛文尼亚。翌年4月16日，在雅典欧盟首脑会议上，上述十个国家签署了入盟协议，这是欧共体／欧盟历史上一次规模最大的扩充。2007年1月，另两个巴尔干国家——罗马尼亚和保加利亚——也加入了欧盟。至此，欧盟拥有了27个成员国，总人口近5亿，总面积达到了430万平方公里，GDP则超出了10万亿美元。

在欧盟得到扩大的同时，21世纪之初，参加《申根协定》的国家大幅增加。1985年 6月，德国、法国、荷兰、比利时和卢森堡等五国在卢森堡边境小镇申根签署了《关于逐步取消共同边界检查协定》，即《申根协定》。其主要内容是：第一，在协定签字国之间不再对公民进行边境检查；第二，外国人一旦获准进入“申根领土”内，即可在协定签字国领土上自由通行；第三，设立警察合作与司法互助的制度，建立申根电脑系统和有关各类非法活动分子情况的共用档案库。^[33]在进入20世纪90年代以后，又有意大利等9个国家加入进来，包括不是欧盟成员国的挪威。要注意的是，直到1999年通过《阿姆斯特丹条约》以前，申根协定与欧盟的结构完全是脱离的。但是，按照这一条约，除了爱尔兰和英国外，其余的欧盟国家均应履行申根协定。所以，申根区的延伸也表明了欧盟一体化程度的加深。在进入21世纪之后，随着欧盟的扩大，申根成员国更是激增了12个国家，包括非欧盟国家冰岛、瑞士和列支敦士顿。到2010年时，申根区包括了26国，其中四个为非欧盟国家。与此同时，同英国和爱尔兰一样，保加利亚、罗马尼亚和塞浦路斯等三个欧盟国家尚未执行申根协定。

2．《里斯本条约》

2004年10月，在罗马首脑会议上，欧盟25国签署了《欧盟宪法条约》。这是欧盟的首部宪法，旨在保证欧盟的有效运作以及欧洲一体化进程的顺利发展。根据有关规定，《欧盟宪法条约》应在获得所有成员国批准后于2006年11月1日生效。然而，在2005年于法国和荷兰举行的全民公决中，该条约却先后遭到否决。这反映了两国相当一部分公众对迅速扩大后的欧盟现状感到不满，对其未来前途怀有担忧。

为推动制宪进程，2007年6月，欧盟布鲁塞尔首脑会议决定以一新条约取代已经失效的欧盟宪法条约。按照会上达成的框架协议，新条约将不是宪法性质的根本大法，而是对1957年创建欧共体的罗马条约和1991年建立欧盟的马斯特里赫特条约进行修改增补的普通法律。这一性质的变化使得它无需通过全民公决加以批准，只要议会审批通过即可。在同年10月的里斯本首脑会议上，欧盟27国领导人经过争论与妥协就新条约的内容取得了一致，并将其命名为《里斯本条约》。12月，他们再次聚会里斯本签署了这一条约，从而暂时结束了困扰欧盟两年之久的制宪危机。2009年12月1日，这一条约正式生效。它是欧盟在一体化道路上的又一个里程碑。

相比欧盟宪法条约，里斯本条约的内容大为简化，包括删去了一切带有宪法意味的内容，如关于让人联想到“超国家”性质的欧盟盟旗、盟歌等规定，但仍保留了其实质性内容。具体地说，第一，里斯本条约对欧盟机构设置进行了调整，以便更好保持政策的连续性和一致性。它规定设立常任欧盟理事会主席职位。第二，里斯本条约对欧盟的决策机制进行了改革，以提高欧盟的决策效率。只有在税收、社会保障、外交和防务等事关成员国主权的领域，仍然维持一致通过原则；而涉及司法、内政等敏感领域的一些政策则被划归“有效多数表决制”的决策范围，成员国不再能“一票否决”。并且，从2014年开始，现行的“有效多数表决制”将为“双重多数表决制”所取代，^[34]即有关决议只要获得55%的成员国支持，且支持国人口达到65%的欧盟人口便可通过。第三，欧洲法院被赋予更大权力，可以就各国涉及司法和内政的法律是否与欧盟的法律相冲突的问题进行裁决。

总之，里斯本条约虽然放弃了使欧盟成为一个“超国家”的象征性内容，但是却保留了推动欧盟沿着这一方向前进的实质性内容。通过对机构的调整和对决策程序的改革，欧盟进一步成为了国际舞台上的一个真正实体，成为了多极化趋势正在深入发展的世界中的一极。

3．“共同欧洲安全和防务政策”的发展

科隆和赫尔辛基首脑会议关于共同欧洲安全和防务政策（CESDP或ESDP）的一些措施迅速得到了落实。在此基础之上，2000年12月上旬，欧盟各国首脑又在法国的尼斯举行会议。它虽然并没有对阿姆斯特丹条约的有关内容作出真正“实质性”的修改，但还是通过了长达60页的文件，即《尼斯条约》。2001年3月20日，各成员国正式签署了这一条约。除了其他方面的意义外，该文件更是欧盟共同外交和安全政策（CFSP）支柱发展过程中的一个新的里程碑，特别涉及共同欧洲安全和防务政策的执行，对欧洲快速反应力量、欧洲军团、欧盟与北约之间的防务合作安排等问题都作了规定。由此看出，制订和执行共同安全和防务政策已经成了欧盟共同外交和安全政策（CFSP）支柱的一项主要内容。同时，尽管该支柱本质上仍然是政府间主义性质的，但在其运转机制方面已经显示出浅淡的一体化色彩，包括有效多数的原则得到了更多的采用，欧盟委员会等机构的作用也有所加强。总之，欧盟在发展欧洲共同安全和防务政策的过程中已经取得了重要的进步，几乎完成了所有直接的目标。在21世纪的头十年，它的任务就是如何具体落实这些目标。

为此，首先要解决的是欧盟共同安全和防务政策与北约的关系问题。美国始终有着一种担心：欧盟的共同安全和防务政策可能导致北约这一跨大西洋组织的重要性的削弱。为了解决这一问题，双方都作出了一定的努力。以2002年12月《欧盟-北约关于欧洲安全与防务政策的宣言》、2003年3月欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳与北约秘书长罗伯逊之间的互换信件作为标志，欧盟与北约达成了统称为“柏林附加”的一揽子协定。宣言提出了六项基本原则，即伙伴关系、有效相互协商、合作、平等、彼此对对方的决策自主和利益的应有尊重，以及两个组织的军事能力的“一致和相互促进的发展”。^[35]根据互换信件，在北约拒绝行动的情况下，欧盟可以使用北约的结构、机制和财产来实施军事行动。这些都是为了在北约和欧洲之间形成一种“可分开但是并不分离”的合作关系。

其次要解决的是欧盟共同安全战略的制订与共同防务机构的建立。关于安全战略的制订，2003年12月，在布鲁塞尔召开的欧盟首脑会议通过了一份政策文件《在一个更为美好的世界中的安全的欧洲：欧洲安全战略》。这实际上是欧盟的首份共同安全战略文件。一方面，它规定了欧盟在当今世界应当发挥的作用：“作为一个拥有25个国家、45　000万人口、世界国民经济生产总值的四分之一的联盟，欧盟不可避免地是一个全球角色”；“它应当准备分担对全球安全的责任，建立一个更加美好的世界”。另一方面，这一文件分析了欧盟的战略目标和应当采取的政策，包括“需要发展一种促进早期、迅速和必要时有力干预的战略文化”。^[36]在共同防务机构的建立方面，2002年1月欧盟安全研究所（EU-ISS）于巴黎落成。它既是欧盟的一个机构，又是一个研究有关欧盟安全问题的思想库。2004年7月，在布鲁塞尔建立了欧洲防务机构（EDA）。其任务一是支持欧盟成员国改善其军事能力，以完成上述欧洲安全战略提出的目标；二是推动它们之间的合作和实行有关合作项目。

2007年12月的《里斯本条约》同样是欧盟外交、安全和防务政策发展过程中的一个重要里程碑。一方面，该条约对欧盟“共同外交和安全政策”（CFSP）的性质和决定过程作出了重要调整，即它不再是一个政府间性质的单独支柱，但是仍然具有自己的特殊的决策规则。总的来说，其决定仍然要得到欧盟理事会的一致通过；但是，如果该理事会一致同意，某些涉及共同安全和防务政策的事务（军事和防务事务除外）也可以采用有效多数表决的方式加以决定，即“加强的合作”。^[37]里斯本条约还将欧盟共同外交和安全政策高级代表与欧盟委员会负责外交的委员这两个职权交叉的职务合并，设立欧盟外交和安全政策高级代表一职，由其全面负责欧盟对外政策。另一方面，里斯本条约进一步发展了共同欧洲安全和防务政策（CESDP，ESDP）。它特别规定：“共同安全和防务政策将是共同外交和安全政策的一个组成部分”，将赋予联盟一种“作战能力”，以便可以履行“在联盟以外的使命，如维和、冲突预防以及按照联合国宪章的原则加强国际安全”。里斯本条约还明确提出，共同安全和防务政策将包括“逐渐形成”“共同的联盟防务政策”，并在欧盟理事会一致同意的情况下“导致共同防务”。此外，里斯本条约采用了西欧联盟关于共同防务的规定：“如果一个成员国在其领土上成为武装侵略的受害者，其他成员国将有义务按照联合国宪章第51款以所有掌握的手段向其提供帮助和援助”。^[38]这样，西欧联盟就成了一个多余的组织，在2011年6月30日正式停止了存在。

从2007年1月1日起，欧盟的作战中心开始在布鲁塞尔工作，它可以率领规模大约达到2　000人的军队（即一个战斗群）。除了这个作战中心外，包括法国、英国、德国、意大利和希腊在内的五个国家的作战总部也可以供欧盟使用。欧盟还可以使用北约的资源。

依据共同欧洲安全和防务政策（CESDP，ESDP），21世纪初，欧盟多次在其领土之外使用军事力量。2003年3月欧盟维和部队接替北约部队进驻马其顿共和国，其主要使命是协助马其顿当局收缴散失在民间的武器、维持局势稳定和监督边界地区的安全。这是欧盟首次在欧洲地区执行维和任务。同年的晚些时候这一维和军队为一支较小规模的警察力量所替代。翌年12月开始欧盟又接替北约在波黑部署维和部队，并负责监督执行《代顿协议》。与此同时，欧盟还在欧洲以外部署军事力量。2003年6月，按照联合国1484号决议，一支欧盟维和紧急部队开始进驻刚果（金）东部发生族群冲突的地区，以帮助平息种族屠杀，稳定当地局势。这是欧盟在欧洲以外的地区进行的首次军事部署。2006年6月，即在刚果（金）举行首次民主选举前夕，欧盟维和部队又回到那里，以支持联合国的使命。2008年2月，欧盟正式向乍得和中非共和国派驻维和部队，以保护因战乱产生的难民和无家可归的百姓。除此之外，欧盟还在格鲁吉亚、印尼、苏丹、巴勒斯坦、乌克兰、摩尔多瓦、伊拉克承担了一些小规模的警察、司法和监督使命。