发展中国家力量的增长和团结合作的加强

进入21世纪后，以“金砖国家”为代表的发展中国家的经济力量得到了迅速增长；与此同时，它们的团结合作也得到了有力加强，建立或发展了各种跨洲性和地区性的组织。这些表明，发展中世界也成了多极化世界中的重要一极。

1．发展中国家经济力量的增长和“金砖国家”

冷战结束以后的最初十年，由于采取了务实适当的经济政策，发展中国家的经济力量以远远高出于发达国家的速度迅速增长，整体实力明显加强。例如，在1991—2000年间，虽然整个世界的GDP平均年增长率为3．22%，但是其中发达经济体的GDP平均年增长率仅为2．82%，而发展中经济体的GDP平均年增长率为3．91%。^[45]在此过程中，一些国家和地区尤为突出。它们延续了20世纪80年代以来的快速发展势头，成为新兴经济体（国家或地区），包括亚洲的所谓“四小龙”（韩国、新加坡、中国的香港和台湾地区），拉丁美洲的巴西和墨西哥等。

进入21世纪后，在整个世界经济处于低速增长期的同时，发展中世界总体上仍然保持了较好的上升势头。从2001—2010年，整个世界的GDP平均年增长率为3．64%，其中发达经济体的GDP平均年增长率为1．63%，发展中经济体的GDP平均年增长率为6．27%。^[46]发展中经济体在世界经济中所占比重明显上升。例如，到2006年时，新兴经济体占全球经济比重由1990年的39．7%上升到了48%，并且占有世界外汇储备的四分之三。特别是中国、印度等亚洲新兴经济体不仅增长率最高，而且对世界经济的稳定和增长作出了重大贡献，首次引领了全球的经济复苏。

在新型工业化经济体中影响最大的又是“金砖国家”。最初这是指巴西、俄罗斯、印度和中国。它们的英文首字母为BRIC，与英语单词的砖（Brick）类似。2010年，在非洲第一大经济体南非加入“金砖国家”的行列后，BRIC变成了BRICS，“金砖四国”也就变成了“金砖五国”。它们的国土面积占世界领土总面积的26%，人口为世界总数的42%。更重要的是，自2001年著名高盛证券公司的顾问吉姆·奥尼尔发表题为《全球需要更好的经济之砖》的报告以来，“金砖国家”经济一直保持高速增长，成为应对国际金融危机的重要力量。2009年时金砖四国国内生产总值占世界总量的14．6%，贸易额占全球的12．8%，按购买力平价计算对世界经济增长的贡献超过50%。^[47]根据2010年世界银行和国际货币基金组织改革方案，“金砖国家”在世界银行的投票权将大幅增加至13．1%，在国际货币基金组织的份额将达到14．81%。

与此同时，“金砖国家”的合作也取得了重要的进展。2006年9月，它们的外长在出席联合国大会期间举行了首次会晤，此后每年依例举行。2008年5月，四国外长又在俄罗斯叶卡捷琳堡举行首次联大场合之外的会晤，并发表联合公报。翌年6月，四国首脑在叶卡捷琳堡举行了首次峰会，就国际形势、国际金融机构改革、粮食安全、能源安全、气候变化、“金砖国家”对话合作以及未来发展方向等问题交换了意见，发表了《联合声明》。它们之间的一种多层次、松而不散的合作机制由此形成。这一机制为其交流发展经验、破解发展难题、开展广泛经济合作提供了宝贵平台。同样重要的是，“金砖国家”合作机制的发展推动了国际经济关系民主化和国际政治关系多极化的进程。

2．跨洲性的发展中国家组织的发展

在21世纪的最初十年，发展中国家不仅在经济力量方面获得了重大的发展，相互之间的团结合作也有了进一步的加强。在此方面的表现之一是，发展中国家原有的跨洲性国际组织，包括不结盟运动、77国集团、15国集团等，在经过了冷战后最初十年的停滞以后，又重新获得了发展的动力。它们体现了发展中国家团结与合作的加强，在推进建立新的国际经济和政治新秩序方面发挥了重要的作用。

在经历了近20年的发展之后，到20世纪70年代末时，不结盟运动成员国之间的矛盾已经开始激化。其中一些虽然表示奉行独立自主的外交政策，但实际上却与大国建立了或明或暗的同盟关系。例如，作为创始国之一的印度一直与苏联关系暧昧，古巴更是苏联忠实的盟友。泰国与沙特阿拉伯等中东国家则明显倒向美国。因此，在1979年于古巴举行的第六次不结盟首脑会议上，柬埔寨（当时被越南占领）的地位问题引起了激烈争执，并最终导致缅甸决定退出不结盟运动。冷战结束之后，随着各国的重心纷纷从政治领域转移到了经济领域，不结盟运动的基础进一步遭到了削弱。但是，在进入21世纪之后，随着发展中国家在世界上作用的增强和面对挑战的增多，参加不结盟运动的国家加强了合作，先后举行了三次峰会。在2003年2月的吉隆坡峰会上，各国首脑着重讨论了伊拉克问题。他们表示，坚决谴责在未经联合国授权的情况下对别国采取单方面军事行动和威胁使用武力。在2006年9月的哈瓦那峰会上，与会领导人就一系列重大国际问题进行了磋商，在反恐、中东冲突和伊朗核危机等问题上都表明了与美欧国家不同的立场。在2009年7月于埃及海滨城市沙姆沙伊赫召开的峰会上，首脑们重点讨论了在全球经济危机中如何保护发展中国家利益的问题，此外还就恐怖主义、全球气候变暖以及巴以冲突等问题进行了磋商。这些会议促进了不结盟国家的相互理解和彼此立场的协调。

2000年4月，来自77国集团的133个成员国在古巴首都哈瓦那举行了首届南方首脑会议，讨论了涉及发展中国家乃至整个世界的重大经济问题，包括如何应对经济全球化给南方国家带来的挑战和风险，如何改变造成南北贫富日益悬殊的现有国际货币金融体制和世界贸易体制，如何通过南方国家的联合行动推动南北平等对话和互利合作等。与会领导人发表了《南方首脑会议宣言》以及为实现此项宣言而制定的《哈瓦那行动纲领》，并且决定筹组一个由南方国家各大区域性组织的主要领导人共同组成的“南方协调委员会”，以组织实施该行动纲领。中国并非77国集团成员，但双方一直保持良好合作关系。2005年6月，第二届南方首脑会议即以“77国集团＋中国”的模式在卡塔尔首都多哈举行。它通过了《多哈宣言》和《多哈行动纲领》。宣言就南方国家的发展权以及全球化等问题陈述了立场，并呼吁加强南南合作，共谋发展，消灭贫困。行动纲领则要求发达国家兑现已作出的援助承诺，帮助南方国家解决在发展过程中遇到的困难，包括减免发展中国家的巨额债务。它还建议77国集团为解决贫困成员的经济、社会和人道灾难等问题设立各种专项基金。此外，77国集团在每年的联大开始以前将举行外交部长会议，还会就共同关心的问题举行其他部门的部长会议或专家论坛，如贸易和投资、科学和技术、能源及气候等。

“15国集团”又称“南南磋商与合作首脑级集团”，1989年9月在贝尔格莱德不结盟国家首脑会议上成立，是一个完全由发展中国家组成的跨洲国际组织，包括亚洲的马来西亚、印度、印度尼西亚等三国，非洲的阿尔及利亚、埃及、尼日利亚等五国，拉丁美洲的阿根廷、巴西等六国和欧洲的南斯拉夫。后来，成员数目虽然有所扩大，但15国集团的名称不变。当初成立15国集团的考虑是，规模庞大的国际组织因为成员国差别悬殊很难采取切实行动；相反，一个规模较小、其成员的国情更加接近且想法更加类似的国家集团，则可以通过更为实际、更为有效的方式推动南南合作和南北对话，促进发展中国家的经济发展和改善人民生活。15国集团的主要活动是轮流在成员国举行首脑会议（2001年以前基本每年一届，以后则不定期）。2004年2月，15国集团加拉加斯（委内瑞拉首都）首脑会议就能源与发展问题达成了共识。会议通过的宣言强调，各成员国将加强在能源领域的合作，并藉此促进公共和私营部门的投资，推动经济的增长。2006年9月，15国集团哈瓦那首脑会议着重讨论了农村和农业的发展以及水资源的管理。除此以外，15国集团还每年举行一次外交部长会议，其任务是为首脑会议进行准备并协调集团的工作。

3．地区合作组织的加强和一体化的发展

发展中国家团结合作加强的另一标志是，主要由它们组成的地区性组织得到了进一步的发展，同时还出现了一些活跃的新组织。

在发展中国家的地区组织中，东盟无疑是最引人注目的。

首先，进入21世纪后，东盟国家之间的合作继续向纵深发展。一方面，它们之间的会晤和磋商变得更加制度化和高层化。从2001年起，东盟各国首脑每年举行一次峰会，讨论和解决地区的紧迫问题，以及处理同地区外其他国家的关系。进入2009年后，东盟峰会更是变成了一年两次。东盟还就专门的问题——如防务、环境——举行部长会议，包括每年的外交部长会议。另一方面，更重要的是，以东盟宪章的缔结和生效作为标志，东盟国家在一体化建设方面迈出了重要的步伐。欧盟及其推行的一体化始终是东盟的一个榜样和目标。2003年10月在印尼巴厘岛举行的第9次东盟首脑会议通过了《巴厘第二协约》。该文件提出了建设类似于欧盟的“东盟共同体”的设想，即东盟要建成经济共同体、安全共同体和社会-文化共同体。就经济领域而言，东盟成员国要在2004年底以前实行统一关税，2005年以前消除关税壁垒，2020年以前建成经济共同体。2007年11月，于新加坡举行的第13次东盟首脑会议批准了《东盟宪章》。作为东盟成立40周年以来通过的第一份具有普遍法律意义的文件，它确立了东盟的目标、原则和地位，在东盟发展历程中具有里程碑式的意义。该宪章规定，东盟将继续坚持不干涉内政的基本原则，尊重各成员国的独立、主权、平等、领土完整和民族特性，不干涉成员国的内政。与此同时，它又提出，东盟将致力于经济一体化建设，构建稳定、繁荣和统一的东盟市场和生产基地，实现商品、服务和投资自由流动，促进商界人士、技术人才和劳动力的自由往来；增强合作互助，在本地区消除贫困，缩小贫富差距；加强开发人力资源，鼓励社会各部门参与，增强东盟大家庭意识。该宪章还特别强调，它对各成员国具有约束力，赋予东盟法人地位。^[48]在此后的一年中，东盟十国先后批准了东盟宪章。2008年12月15日，该宪章的生效仪式在雅加达的东盟秘书处举行。这标志着东盟进一步走向“欧盟式的共同体”这一目标。

其次，东盟积极推动和参与东亚区域的全面合作。一方面，它努力促进与东亚其他国家的经济一体化进程。继2002年和中国签订了自由贸易协议后，2007年起又先后与韩国、日本、澳大利亚、新西兰以及印度签署了自由贸易协议。中国-东盟自由贸易区（CAFTA）已于2010年1月1日正式全面启动。它们拥有19亿人口，每年的GDP达6万亿美元，双方的相互贸易额占世界贸易额的13%。因此这是世界上拥有最多人口的自贸区，也是发展中国家间最大的自贸区。另一方面东盟推动了东亚峰会的建立和运行。2005年12月，首届东亚峰会在马来西亚首都吉隆坡举行，除了参加“10＋3”对话的国家外，与会的还有来自印度、澳大利亚和新西兰三国的首脑。他们就加强合作、相互依存、共谋发展达成广泛共识，签署了本届峰会的《吉隆坡宣言》，初步确定了东亚峰会的原则、目标、合作领域以及主要特征。此外，东盟地区论坛也逐渐发展成为一个真正的多边对话平台，除了参加东亚峰会的16国外，还包括了美国、俄罗斯、欧盟等与东亚有着重要关系的国家和组织，共有27个成员。它促进了亚太地区的信任建设和预防外交。

再次，东盟加强了与更大范围的外部世界的联系，包括和欧盟、俄罗斯以及美国的合作。第一是亚欧会议的举行和欧盟-东盟自由贸易区谈判的展开。自1996年创立以来，两年一次的亚欧首脑会议到2010年时已经举行了八届。出席会议的成员也已由当初的26个发展到目前的45个。其宗旨是加强欧洲国家和亚洲国家的合作，特别是东盟成员国和欧盟成员国的合作。参与者中还包括了分别代表这两个组织的欧盟委员会和东盟秘书处。2007年11月，欧盟与东盟在新加坡举行建立对话关系30周年纪念峰会时决定，要在区域对区域方式的基础上迅速推进欧盟与东盟的自由贸易区谈判。第二是东盟与俄罗斯以及美国的峰会的召开。2005年12月，首届东盟-俄罗斯峰会在吉隆坡举行。东盟各国领导人与俄罗斯总统普京签署了一份关于发展全面伙伴关系的联合宣言和推动双边合作的行动计划。2009年11月，首届东盟-美国峰会在新加坡举行。双方发表共同声明指出，将在解决区域和全球问题上加强合作。奥巴马总统特别强调，美国坚定支持东盟于2015年建成经济共同体，完成经济一体化。第三是东盟加强了与联合国的联系及合作。2006年，东盟在联合国大会上被赋予了观察员的地位。作为回报，东盟也给予了联合国“对话伙伴”的地位。

与东盟的发展相呼应，进入21世纪后，亚洲还出现了另一个亚地区国际组织——上海合作组织（上合组织）。它的前身是由中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦组成的上海五国会晤机制。2001年6月，上述五国举行第六次首脑会晤，乌兹别克斯坦也加入其中；六国元首签署了《上海合作组织成立宣言》和《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。上合组织由此正式成立。这是首次在中国境内成立的国际性组织，并以其城市命名。成员国总面积为3　000多万平方公里，占欧亚大陆总面积的五分之三，人口约16亿，为世界总人口的四分之一。2002年6月，六国首脑在俄罗斯圣彼得堡举行了第二次会晤，签署了《上海合作组织宪章》。在此基础之上，上合组织建立了涵盖不同层次、涉及众多领域的比较完善的机制。其中，国家元首理事会是它的最高领导机构，每年举行一次例行会议；分别设于北京的秘书处以及设于乌兹别克斯坦首都塔什干的地区反恐机构则是两个常设单位。

按照成立宣言，上海合作组织的宗旨是，“加强各成员国之间的相互信任与睦邻友好”，“鼓励”各成员国在政治、经济、科技、文化等各个领域的“有效合作”，“共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定”，以及“建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序”。六国承诺，将继续发扬光大以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求联合发展”为基本内容的“上海精神”，使之成为新世纪上合组织成员国之间相互关系的准则。^[49]

上合组织的重点合作领域是在安全方面。成立当天它即签署的上海公约对恐怖主义、分裂主义和极端主义这“三股势力”作了明确界定，并提出成员国合作打击的具体方向、方式及原则。2002年6月圣彼得堡峰会又签署了关于设立地区反恐怖机构的协定。其主要职能是：收集、分析并向成员国提供有关“三股势力”的信息；建立关于“三股势力”组织、成员、活动等信息的资料库；协助对“三股势力”活动进行侦查并对相关嫌疑人员采取措施；协助培训反恐专家等相关人员以及准备和举行反恐演习。到2010年止，上合组织已经组织了七次多边的或双边的联合反恐演习。

政治合作是上合组织的另一主要活动领域。一方面，它积极推动成员国间边界问题的解决，巩固成员国政治互信和睦邻友好。另一方面，它在成员国关切的问题上以上合组织的名义表示共同立场。例如，针对联合国安理会改革问题，2005年于哈萨克斯坦的阿斯塔纳举行的峰会发表宣言强调，改革应“遵循最广泛协商一致的原则，不应为改革设立时限及强行推动表决尚有重大分歧的方案”。^[50]

上合组织发展了广泛的经济合作，涵盖贸易、投资、海关、金融、税收、交通、能源、农业、科技等领域。此外，它在文化、教育、环保、紧急救灾等领域的合作也进展顺利，取得了丰富成果。

上合组织奉行对外开放的原则，致力于同其他国家和国际组织开展各种形式的对话、交流与合作。2004—2005年间，它分别接纳蒙古、伊朗、巴基斯坦和印度为观察员国，同阿富汗签署关于成立联络组的议定书。与此同时，上合组织还获得联合国大会观察员地位，其秘书处分别与独联体执委会和东盟秘书处签署了谅解备忘录。此外，上合组织与欧盟也建立了良好的工作关系。

早在冷战期间，拉丁美洲国家就为促进经济合作建立了一系列的组织，^[51]包括1962年由哥斯达黎加等五国建立的中美洲共同市场，1969年由玻利维亚五国组成的安第斯共同体，以及1973年由巴巴多斯等四国建立的加勒比共同体。1991年阿根廷、巴西、乌拉圭和巴拉圭四国又组成了南方共同市场。

进入21世纪后，南美国家的一体化建设获得了进一步的发展。2000年9月，在巴西参加首届南美国家首脑会议的各国领导人一致认为，只有通过地区一体化、增强本地区经济实力，南美国家才能有效应对经济全球化带来的挑战，增强与其他经济区域的竞争力量。在此基础之上，2004年12月，在秘鲁举行的第三届南美国家首脑会议通过了《库斯科声明》，宣布成立南美国家共同体。其成员包括参加安第斯共同体和南方共同市场的国家以及智利等共12国。它们拥有1　700万平方公里土地、3．61亿人口和近1万亿美元的GDP。巴拿马和墨西哥的代表也以观察员的身份出席了会议。2005年9月，第一届南美国家共同体首脑会议在巴西首都巴西利亚召开，就地区一体化问题通过了一系列文件。

2007年4月，南美国家共同体改名为南美洲国家联盟。这既标志着它们的一体化进程取得了一个里程碑式的胜利，也反映了它们的团结合作的扩大和加强。2008年5月，12个成员国的领导人在巴西利亚举行了南美洲国家联盟特别会议，签署了酝酿已久的《南美洲国家联盟宪章》。它指出，南美洲国家将加强成员国之间的政治对话，重点在经济、金融、社会发展和文化交流等领域开展区域一体化建设。宪章并规定了南美洲国家联盟的专门机构的组成，包括首脑委员会和外长委员会。2009年，该联盟还先后成立了南美洲国家防务理事会和反毒委员会，以推动南美洲地区国家的防务合作和禁毒合作。

在发展团结合作乃至促进经济一体化方面，非洲同样取得了重要的进展。冷战期间，尼日利亚等15个国家建立了西非国家经济共同体（1975年），北非的摩洛哥等5个国家组成了马格里布联盟（1989年）。冷战结束后，东部和南部非洲共同市场（东南非共同市场，1993年）、东非合作组织（1996年）、中部非洲经济和货币共同体（1999年）等亚地区组织也相继诞生。进入21世纪后，非洲联盟更是在促进非洲的团结合作方面发挥了独特的作用。

非盟的前身是成立于1963年的非洲统一组织（非统组织）。2000年7月，第36届非统首脑会议在多哥首都洛美举行。与会各国首脑一致同意成立非洲联盟以取代非统组织，并通过了《非洲联盟章程草案》。他们相信，非洲联盟的建立和非洲一体化的发展，将使非洲能够更好地应对新世纪的困难和挑战，为非洲带来和平与发展的新机遇。2002年7月，非盟成立暨第一届首脑会议在南非德班举行，与会的有52个成员国。它是集政治、经济、军事、社会、文化等多方面于一体的全洲性组织。非盟对于未来有着一个很雄伟的目标，包括使用统一货币、联合防御力量以及成立跨国家的机构，以便最终建立一个阿非利加合众国。但是，就近期来说，非盟主要有三项任务：第一，减少非洲内部的武装战乱，促进非洲的和平、安全和稳定；第二，发展非洲经济，并逐步建立一个有效的共同市场；第三，推动各成员国在重大国际事务中用一个声音说话。非洲联盟每半年举行一次首脑会议，到2010年一共召开了15次。

自成立以来，非盟已经在维护地区安全、调解地区战乱和冲突方面作出了积极的努力，包括参与调解布隆迪、刚果（金）、利比里亚、索马里等国的冲突，以及在苏丹的达尔富尔实施维和行动，以帮助这些国家避免安全局势的进一步恶化与尽早恢复和平。非盟还试图建立一支“待命部队”作为永久性的非洲维和力量。

非盟努力协调成员国的对外政策，并在全球性的国际组织中代表整个非洲的利益。例如，它是联合国大会的永久观察员，与联合国相互配合解决在非洲各个地区出现并引起共同关注的问题。非盟还与美国、欧盟、中国维持了紧密的关系。中国每年都派代表团出席非盟首脑会议。2006年11月，中国在中非合作论坛北京峰会上宣布，将帮助非盟在其总部所在地埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴兴建非盟会议中心（2012年已落成）。这是继坦赞铁路之后中非关系中又一具有历史意义的项目。

经济上非盟则积极落实非洲统一组织2001年发起的《非洲发展新伙伴计划》。其主要内容是，确定了长期战略，即以消除贫困和实现可持续发展为目标，以基础设施建设、人力资源开发、农业生产、环境保护和科技发展为重点，争取今后15年内全非GDP年均增长7%以上和贫困人口减半；宣称要重视与国际社会特别是西方发达国家建立平等互惠的新型伙伴关系，努力争取西方向非洲国家提供更多资金和援助；强调将推动和帮助各个亚地区经济共同体实施它们的一体化计划，为整个非洲的一体化创造条件。^[52]

五、联合国作用的加强

21世纪世界多极化的深入发展，不仅体现在大国力量关系的变化以及发展中国家力量的增强和团结合作的发展，还表现于联合国在国际事务中作用的提升，特别是安理会在国际安全事务中威望的提高与联合国维和功能的加强。

1．对安理会权威的肯定

根据联合国宪章，安全理事会负有维护国际和平与安全的首要责任。但是，冷战期间，由于东西方的对立和美苏的冷战，安理会这一作用受到了极大的抑制。冷战结束以后，它才较为有效地履行了维护国际和平和安全的职能。海湾战争尤其典型地体现了安理会的作用。从1990年8月伊拉克出兵科威特到1991年10月的一年多的时间中，安理会就伊拉克-科威特局势、海湾战争和战后对伊拉克的武器核查问题通过了24项决议。

但是，1999年北约对南联盟发动的空袭以及2003年美国对伊拉克发动的打击，都是在没有得到联合国授权或批准的情况下进行的。一方面，在整个北约空袭南联盟的过程中，安理会被甩在一边。直至西方七国和俄罗斯达成有关政治解决科索沃问题的决议草案后，安理会才被要求对此草案进行表决。另一方面，在美国寻求安理会授权动武的意图受挫后，小布什政府迅速将联合国抛在一边，发动了对伊拉克的战争。

北约和美国的这种做法无疑对安理会的权威造成了严重的挑战。但是，也正是科索沃战争和伊拉克战争使国际社会普遍意识到，必须坚持和维护安理会的权威。科索沃战争期间，中国政府强调，坚决反对以美国为首的北约绕开联合国安理会对南联盟发动军事攻击。这一战争结束以后不久叶利钦访华时，中俄两国元首强调要“加强联合国在国际事务中的主导地位”。^[53]事实上，北约仅凭一己之力也无法使科索沃战争收场，最后又不得不回到联合国的轨道。在美国发动伊拉克战争后，法国和德国等“老欧洲”的国家都对小布什政府无视联合国及其安理会的做法表示了强烈不满。普京在2003年的国情咨文中也指出，“极为重要的是”，在“对整个国际社会和某一个国家的威胁加剧”时，要使“联合国和联合国安理会”这种“透明度高和公认的”重要的决策机制“发挥作用”；目前国际社会没有一个“综合性”机制能取代它，所以要“珍惜联合国”。^[54]中俄两国在2003年5月发布的联合声明中更加明确地宣布，联合国因其“权威性、普遍性和积累的独特经验”，理应在保障国际和平和安全方面发挥主导作用；“必须共同努力，建立一个以联合国为核心的应对新挑战与新威胁的普遍体系，以保障国际稳定、安全和可预见的发展”。^[55]当小布什政府提出只有美国及其“盟友”可以参加伊拉克的重建时，这一决定遭到了俄罗斯、法国、德国等反战国家的强烈反对。它们认为应该由联合国主导这一工作。2003年4月在雅典召开的欧盟非正式首脑会议结束时发表的主席国声明也强调，联合国必须在伊拉克的政治和经济重建中发挥中心作用。总之，在经过科索沃战争和伊拉克战争之后，维护联合国及其安理会在处理涉及国际和平和安全的重大问题时的权威和主导地位，已经成了国际社会的普遍共识，联合国安理会的权威反而得到了提高。

2．联合国维和功能的加强

在安理会的权威获得肯定的同时，进入21世纪后，联合国的维和行动也发挥了更为重要的作用。所谓联合国的维和行动，就是安理会通过向发生冲突的国家和地区派遣军事、警察和文职人员的手段帮助创造实现持久和平的条件。在未受到当事国邀请甚至在当事国反对的情况下，安理会都可以实施这样的维和行动。它的这一权力来自联合国宪章第41条和第42条。按照它们的规定，安理会可以通过采取非武力或武力的方法维持或恢复国际和平及安全。这些规定实际上就是联合国维和行动的最初法律依据，尽管还是比较模糊的。

但是，冷战初期，由于常任理事国的对立，安理会很难就维和问题达成协议，只采取过一些较小的维和行动，包括1948年向中东派出了一个联合国停战监督组织，1949年向印度和巴基斯坦有争议的克什米尔地区派出了一个联合国观察小组。直到1956年第二次中东战争后，联合国才真正开始履行维和使命。当时，作为停战协议的一部分，一支6　000人的联合国紧急部队被派往西奈半岛，驻扎在埃及和以色列军队之间。尽管如此，在随后的近四分之一世纪中，联合国仅仅采取了15项维和行动。

冷战结束以后，联合国维和功能得到了迅速的发展，其主要表现是：一方面，联合国关于维和的概念得到了完善。随着地区冲突的增加，1992年1月的安理会首脑会议通过了一项主席声明，要求秘书长就如何“加强联合国从事预防性外交、建立和平与维持和平的能力并提高其效率”提出分析和建议。^[56]加利于同年6月向安理会提交了一份题为《和平纲领》的报告。其中提出，按照宪章的精神，保障和平应当包括四个领域的行动，预防性外交、建立和平、维持和平和冲突后缔造和平。而后三项正是通常意义上的维和使命，其中建立和平与缔造和平乃是维持和平使命的发展。严格地说，维和是指维持已经存在的和平状态，即利用外部的军事或非军事力量帮助已经同意停止战斗的冲突各方履行它们的协议。缔造和平是指在尚未存在和平状态的时候努力创造一种和平状态，或者说恢复和平状态，即利用外部的力量努力引导和迫使不愿停止战斗的各方实行停战。建设和平是指使用外部的力量帮助陷入冲突的国家建立满足人民要求的政治和经济秩序，以防止战争的爆发。维和不仅是针对国际冲突，而且可以针对国内冲突。另一方面，在冷战结束以后，联合国的维和作用得到了显著的增强。1990—1999年，安理会共采取了35项维和行动。其中，1992年初，安理会分别向柬埔寨和南斯拉夫派遣了来自世界20多个国家的2．2万人的维和部队，形成联合国历史上规模最大的维和行动。

进入21世纪后，联合国的维和功能进一步得到了发展。2001—2010年，安理会又在不同地区采取了11项维和行动，包括亚洲的东帝汶、拉丁美洲的海地，非洲的尼日利亚、科特迪瓦、苏丹、布隆迪、中非共和国和刚果民主共和国。到2010年底，联合国在四大洲执行着19项维和使命，参加这些维和行动的总人数约为10万人。由于联合国自身没有常备军队或警察部队，因此会根据每次行动的具体需求请会员国派出军事和警察人员。维持和平人员身着其国家制服，仅凭联合国蓝色头盔或贝雷帽和徽章显示自己的联合国维和人员身份，因而被称为“蓝盔部队”。对蓝盔部队贡献最大的是南亚国家。另外，尽管建立、维持和扩大维持和平行动的决定得由安理会作出，但为联合国维持和平行动筹集资金乃是联合国全体会员国的集体责任。据估算，1948年至2010年6月联合国维持和平行动的总成本约为690亿美元。^[57]

3．坚持联合国机构改革正确方向的斗争

作为一个具有最大的普遍性和最重要职能的国际组织，联合国自诞生之日起就面对着改革的问题，而其核心则是机构改革。在后冷战时期这一问题变得更为突出。随着东西方全面对抗的结束，联合国可以比较充分地发挥它的作用，特别是在维持国际和平和安全方面。但是，与此同时，联合国的机构也暴露出更多的与面临任务不相适应的状况，需要加以改革，以精简机构和提高工作效率，改善行政管理，促进各个领域的国际合作和协调。其中，安理会的改革，包括其组成和决策机制的调整，也是联合国机构改革的一个重要方面。

针对联合国机构重叠、效率低下和财政窘迫的状况，根据1986年12月联大通过的第41／213号决议，联合国秘书长德奎利亚尔实施了为期三年的改革，涉及机构、人事和财政预算。加利继任秘书长后，从1992年初起首先对联合国秘书处进行了大刀阔斧式的改革，重点是精简决策机构，打通指挥渠道。1995年他又在关于联合国工作的报告《面对新挑战》中提出了全面改革的六点计划，而其重点也是缩小联合国的官僚机构、减少联合国的开支以及加强内部财务监督和管理。安南在1997年被任命为秘书长后继续推进联合国机构改革的进程，把联合国工作重新划分为四大领域，即和平与安全、经济和社会事务、发展合作以及人道主义事务，并在各个领域都成立一个负责政策规划、决策和管理的执行委员会。当年7月间。安南又向大会提交了题为《革新联合国：改革方案》的报告，详细阐述了他所建议的改革计划，包括增设联合国常务副秘书长一职，以及建立由秘书长领导的内阁制的联合国高级管理小组，其成员为四个执行委员会的召集人和秘书长指定的管理人员。这些措施的目的都是为了减少机构重叠、加强领导和协调，提高工作效率。安南称，它们是联合国成立52年来实施的最大胆、最广泛和最具深远意义的改革。^[58]

但是，直至2006年底安南卸任时，总的来说联合国的机构改革进展缓慢。这种缓慢既是因为联合国本身在多年中形成的官僚主义惰性，更是产生于成员国在理念和利益方面的分歧，特别是广大发展中国家与美国的冲突。美国主张，应当限制联合国的使命和减少对联合国的需求，压缩其规模，减少联合国在经济领域的活动，把有限精力和资源更多地转用于维护人权和促进民主。至于发展中国家，一般来说，除了支持联合国的主要使命是促进和平和国际安全外，它们还要求加强联合国在发展、贸易、技术合作中的作用。而且，它们认为，不能将改革就是理解为削减联合国的经费、压缩联合国的机构和人员，从而削弱联合国的功能和效率。

作为联合国机构改革范畴中的一个非常敏感和专门的领域，联合国的核心机构安理会的扩大问题——尤其是拥有否决权的常任理事国席位的增加——更为引人注目，因为这一席位的取得不仅是对一个国家的全面力量和国际作用的肯定，而且会使它在国际事务中获得更大的话语权，发挥更大的影响。为此，联合国内围绕这一问题的斗争十分激烈，过程也特别复杂。1945年联合国成立之初有51个成员国，安理会则由11个理事国组成，其中的5个常任理事国基本上都是为反法西斯战争作出巨大贡献的国家（只有法国的情况有些特殊）。1965年时联合国会员国增加到117个，安理会也扩大到了15国，但常任理事国仍为5国，只是非常任理事国扩大到了10国。此后，虽然继续存在要求进一步扩大安理会的呼声，但是直到冷战结束时联合国并未再就具体的安理会扩大方案进行过认真的讨论。

冷战结束后，扩大安理会的呼声再次高涨起来，而且少数国家试图成为常任理事国的要求成了其中的主旋律。这种状况的出现显然是和国际政治环境以及联合国自身的巨大变化联系在一起。第一，冷战结束后，由于五个常任理事国更加注重协调彼此立场，采取一致行动，联合国在迫使伊拉克放弃对科威特的兼并以及解决其他一些国际或国内冲突的过程中发挥了重要作用。这就使得安理会理事国特别是常任理事国的席位变得更加突出和具有吸引力，一些国家迫切指望通过取得这一席位改善自己的形象和提升自己的国际地位。第二，东西方对抗的结束使得一些国家认为，包括常任理事国席位的增加在内的安理会扩大问题将更有可能得到解决。第三，进入20世纪90年代时，联合国的成员国达到了159个，是联合国建立之初时的三倍，比60年代也增加了很多，但是理事国的数目仍然还是15个，常任理事国更是只有5个，适当扩大似乎理所当然。正是在此背景下，扩大安理会和增加常任理事国席位的问题又一次引起了国际社会的关注。由于《联合国宪章》第108条规定，《宪章》修正案须经“大会会员国三分之二表决并由联合国会员国三分之二、包括安全理事会全体常任理事国”批准，^[59]因此通过修正联合国宪章扩大安理会的努力主要是在联合国大会的范畴中进行的。在1991年第46届联大会议上，日本、德国、埃及、巴西等国明确提出了修改宪章和扩大安理会的要求。在翌年1月安理会成员国首脑会议上，日本、印度等国又提出了这一问题。9月，印度和35个其他不结盟运动组织成员建议联大将“安全理事会席位公平分配和成员数目增加问题”列入大会议程。12月，这些国家联合日本向联大提交了要求审议这一问题的决议草案。该草案获得了通过，安理会改革问题从而被正式列入了联大的议事日程。一年以后，1993年12月，联大决定设立一个不限成员名额的安理会改革工作组，负责审议“安全理事会成员数目增加问题的所有方面以及与安全理事会有关的其他事项”。^[60]

此后，围绕安理会扩大问题的讨论主要出现了三次高潮。

第一个高潮发生在1994—1995年间，主要是围绕美国等国提出的“快速修正”方案（即迅速推动日本和德国“入常”）进行沟通。日本和德国认为，根据自己的经济实力和对联合国的财政贡献，成为常任理事国乃是理所当然。这种观点得到了美、英、法的支持。但是，从包括中国在内的许多发展中国家的观点看来，“快速修正”方案忽视了发展中国家的权利，安理会扩大应当建立在国家主权平等原则和公平地域分配原则之上。为此，一些主要来自拉美和亚洲的不结盟国家提出了“2＋3”模式，即安理会应增加五个常任理事国，包括两个发达的工业国家加三个分别来自非洲、亚洲和拉丁美洲的发展中国家。与此同时，同样属于发达国家的意大利也竭力反对“快速修正”方案，尤其反对德国成为常任理事国。发展中国家和意大利等国的积极介入，使得只增加日本和德国两个常任理事国的计划变得无法实现。不限成员名额工作组提出的1995—1996年度报告就明确表示，“如果在增加常任理事国席位上还有共识的话，只增加工业国家已经被广泛地认为不可接受了。”^[61]

第二个高潮发生在1997—1998年间，各方围绕美国以及联大主席、安理会改革工作组组长、马来西亚人拉扎利提出的扩大方案展开了争论。这一时期，美国提出了“有限的扩大方案”，主张新增两个常任理事国（日本和德国）和三个非常任理事国，即修正后的“2＋3”模式。拉扎利则提出了一项折中方案，建议新增九个理事国，包括五个常任理事国（两个来自工业国家，三个来自发展中国家）和四个非常任理事国席位，这样安理会总数将达到24个。然而，无论是拉扎利的“5＋4”方案还是美国的方案都遭到了绝大多数发展中国家抵制。其中的一些还和意大利形成了一个在安理会扩大问题上具有重要作用的“咖啡俱乐部”。它们反对为扩大设定时限，强调任何包含修改宪章含义的决议都必须依据宪章第108条的规定由联合国成员国三分之二多数通过，并不同意新增常任理事国席位。随着激烈争论的展开，拉扎利方案被束之高阁，美国试图以修正后的“2＋3”模式推动日本、德国进入安理会的努力也没有成功。

第三个高潮发生在2004—2005年，围绕日本、德国、印度、巴西的“入常”要求和联合国秘书长安南在2003年11月任命的联合国改革名人小组的建议各方进行了斗争。为了利用联合国成立60周年之机获得安理会常任理事国席位，2004年9月，上述四国发表了一份联合声明，宣布结成“四国集团”，以进行共同努力。12月，名人小组则在一份有关联合国改革的报告中以上述拉扎利方案为基础就安理会扩大推出了两套方案。一是所谓“6＋3”方案，即增加六个没有否决权的常任理事国（非洲和亚太地区将各得两个，欧洲和美洲将各得一个）和三个任期两年、不可连任的非常任理事国。二是所谓“8＋1”方案，即不增加常任理事国席位，但新增八个任期四年可连选连任的准常任理事国席位和一个任期两年、不可连任的非常任理事国席位。这两个方案的共同之处是，安理会理事国都将增加到24个，并且新增加的理事国都不具有否决权。2005年3月，安南在向联大提交的一份报告中采纳了这两个方案，敦促各国在2005年9月联合国首脑会议之前作出决定。

“四国集团”倾向于支持名人小组的第一方案。2005年5月，在向联合国成员国散发的一份框架性决议草案中，它们要求将安理会理事国总数扩大到25个，包括新增6个常任理事国席位。由原“咖啡俱乐部”演变而来的“团结谋共识”运动成员国（包括意大利、巴基斯坦、韩国、哥伦比亚等国）则反对这一方案，并在支持第二方案的基础上提出了新的方案，即新增10个非常任理事国。非盟也提出自己的方案，主张新增6个拥有否决权的常任理事国和4个非常任理事国。美国一方面表示反对这三个“过度扩大”的方案，另一方面又声称可以接受增加两个常任理事国（其中之一为日本）以及两到三个非常任理事国的方案。在此情况下，中国于2005年6月就联合国改革问题发表了一份全面阐明自己立场的文件。关于安理会改革，它在强调应当“优先增加发展中国家代表性”的同时特别提出，必须“坚持协商一致，这是《宪章》的重要精神”；“只有经过协商一致做出的决定才能赢得最广泛的信任与支持，中方反对人为设时限，反对强行表决尚有重大分歧的方案”。^[62]这样，直到2005年9月在纽约举行联合国成立60周年首脑会议时，安理会扩大的问题并未获得匆忙解决。

经过一段时间的平静以后，安理会改革问题再次浮出水面。2007年2月，安理会改革工作组恢复工作。它试图打破各方在安理会扩大问题上形成的僵局。4月，联大主席、安理会改革工作组组长、巴林人哈亚就安理会改革的“下一步设想”向各成员国提交了一份报告。其中提出，鉴于各方立场存在严重分歧，为打破僵局，安理会改革不应采取一步到位的方案，而应分步走，为此应当采取“过渡性做法”，即“设立新的非常任理事国席位和过渡类别席位”。报告还具体建议，新设非常任理事国可以采取四种形式：一是在整个过渡安排期间担任非常任理事国，但可以被罢免；二是任期长于正常的两年，且可连选连任；三是任期长于正常的两年，但不能连选连任；四是任期两年，但可立即连选连任。^[63]换言之，报告的核心内容是，主张以设立新的非常任理事国席位作为扩大安理会的过渡措施。由于积极谋取“入常”的“四国集团”的反对，这一报告未能取得实质性的成果。此后，“四国集团”和“团结谋共识”运动继续为扩大安理会的问题进行着激烈的斗争。

在2007年9月起的一年间，关于扩大安理会问题的斗争的焦点是：继续在安理会改革工作组框架内进行讨论，还是另起炉灶，举行政府间谈判？“四国集团”早已对安理会改革工作组的缓慢进展感到厌倦，希望迅速启动政府间谈判，而“团结谋共识”运动则坚持在政府间谈判开始之前，应先在联合国安理会改革工作组内确定政府间谈判的“框架和模式”。2008年9月，“团结谋共识”运动终于接受了“四国集团”的要求，同意为政府间谈判确定启动时间。这样，虽然安理会改革工作组依然存在，但是政府间谈判已成为安理会改革的主要谈判场所。

之后，“四国集团”和“团结谋共识”运动又在政府间谈判应当采用何种方式的问题上开始了争论。一方面这涉及表决方式。前者主张仿效联大议事规则，即投票表决的决策方式，试图以此尽快推进安理会扩大进程，避免“团结谋共识”运动的阻挠。而后者坚持运用一致通过的决策方式。最后双方接受了一项折中方案，即政府间谈判不适用联大议事规则，但在条件成熟时，将在联大正式会议的框架内进行谈判并适用联大议事规则。另一方面，关于谈判方式的争论涉及政府间谈判是否应当以文本为基础。“四国集团”强烈主张这么做，而“团结谋共识”运动最初持反对态度，到后来才作了让步。这样，进入2010年后，关于扩大联合国安理会的讨论进入了以文本为基础的政府间谈判的阶段。

但是，需要看到的是，这一进展只与谈判平台、谈判方式等非实质性问题有关，远未触及安理会改革的实质性问题，更未缩小各方在有关实质性问题上的根本对立和分歧。因此，可以说，直到21世纪的第一个十年结束，安理会的改革仍然步履艰难。