上海城市社区公共秩序建构的实践探索

自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮。上海作为民政部选定的26个“全国社区建设实验区”之一的城市，紧密结合特大型城市的实际，在社区建设上作出了大胆的探索，1995年开始，逐步建立了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，社区建设成效显著，上海的做法和经验也被概括为“上海模式”。经过近20年的努力，上海的社区建设从单一的政府管理向多元的社区治理转变，社区党组织核心作用的加强、社区服务的完善、社会组织的壮大与参与、社区居委会自治能力的提升、社区居民的参与，这些都为建构有效的社区公共秩序奠定了良好的基础。同时，社区建设的价值理念也发生了变化，居民对社区的认同与热爱、对社区公共事务的关心、对社区道德的遵守、对社区互助服务的参与，都在一定程度上有所提高。一个复合治理的新格局正在形成。

一、制度重构：城市基层社会管理体制改革的推进

上海城市社会的变革是制度变迁的结果，但也需要新的制度支撑。城市基层社会管理体制由街居制向社区制的发展为这种新制度的确立提供了基础，推动着城市基层社会管理体制的制度重构。而这种制度重构为社区公共秩序的建构提供了良好的制度支撑。1995年，根据上海市委提出的积极探索社会主义市场经济条件下城市管理新路子的要求，从第二季度开始，上海10个中心城区（之后又新增了浦东新区）各选择1个街道，开展“两级政府、三级管理”新体制的试点工作。试点街道实行重心下移、立足基层的管理模式，形成“条块结合、以块为主”的管理格局，构筑“小政府、大社会”的管理框架。

（一）构筑较为完善的组织体系

与外省市将“社区”定位在居委会层次上不同，上海市一直将“社区”定位在街道办事处这一层次，在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，逐步构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的组织体系。

社区管理领导系统由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府、三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

社区管理执行系统由4个工作委员会构成。上海在街道内设定了4个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化；社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作；社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政；财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

社区管理支持系统由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委员会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。

2004年，中共上海市委八届六次全会通过《关于加强社区党建和社区工作的意见》，提出了“社区党建全覆盖、社区建设实体化、社区管理网格化”这一新时期社区党建和社区建设的总体目标。这是涉及党的执政能力建设、实践科学发展观与和谐社会的构建以及党的领导、人民民主和依法治市的制度创新。作为这一创新的实质性举措，上海推出了社区党组织领导体制调整的试点工作。经过近两年的试点，初步探索形成了“1＋3”社区党组织设置模式。长期以来，街道党工委一直在社区发挥着领导核心作用，但是由于过去街道党组织的主要职能是领导自己直属单位党组织的工作，因此，即使有一些驻区单位参与，彼此间也只是松散的联系，缺乏组织上的保证。为此，市委决定，将街道党工委改建为社区（街道）党工委，在试点先行的基础上，尝试形成社区（街道）党工委和行政组织党组、综合党委、居民区党委的“1＋3”社区党建工作新体制，逐步形成以社区（街道）党工委为核心，行政单位党组织、驻区单位党组织和居民区党组织（“三条线”）为基础，社区全体党员为主体，社区各类组织共同参与的区域化党建体制，从而进一步推进社区管理的创新，实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。

相对原来的街道党工委体制而言，新的“1＋3”领导体制通过吸纳区域各类党组织的代表参加，更具有区域代表性；通过从组织体制上打破单位、社区、行业党组织之间的分割，能够在更大的范围内整合力量和资源，以区域为基础打造共同体，增强了党组织的区域统筹能力。经过几年的努力，上海以区域化党建为抓手，为破解各自为政、条块分割的难题，加强社会资源的集约利用，促进区域和谐共建提供了有效的模式。尤其是在服务保障世博中，区域化党建体制、机制发挥了工作覆盖“无盲区”、资源整合“无壁垒”、沟通协调“无障碍”、协同联动“无缝隙”的独特优势，体现了战斗力、执行力，最终交出了满意的答卷。

（二）形成了社区建设新的工作运行机制

在运行机制上，上海以加强街道第三层管理为重点，以权力下移为关键，“条块结合、以块为主”。本着工作重心下移、权随责走、费随事转的原则，增强了指导意识、服务意识和责任意识，不断改进工作方法，积极推动政府行政功能和社区自治功能的协调互动，并取得了一定的成效。区政府及其职能部门向街道层级下放了权力，强化了社区内政府组织的行政效能，明确了街道办事处是城市“三级管理”中的一级，形式相当于政府的管理职能。各区从行政管理权和财力倾斜等方面保障了街道办事处在社区建设和管理实践中的核心作用。在行政管理权上，街道办事处对辖区内的社区建设和管理行使组织领导、综合协调和督促检查职能，对区政府各职能部门在街道辖区内的依法行政情况行使调查权、监督权。区政府的重要政策、区域规划和市、区两级工程项目等重大事项，街道办事处在事前、事中、事后都拥有知情权、参与权和建议权。当然，街道办事处的行政行为，必须接受区政府有关部门、社区的人大代表、政协委员、社区居民代表大会、居民委员会等的监督。在经费保障上，区政府根据街道办事处所承担的公共事务，进一步向街道倾斜财力。

（三）建立健全以社会互助为基础的社会化服务体系

坚持以人为本、服务居民的宗旨，把社区服务作为社区工作的基础和核心，加大对社区设施的投入力度。上海已经逐步建立起了社区事务受理中心、文化活动中心、卫生服务中心、生活服务中心。

建立健全一门式综合受理的“社区事务受理服务中心”。为了更加方便街道社区居民办理市、区有关职能部门落实在街道的各类行政事务，促进市、区有关职能部门更加公开、规范和高效地在街道为居民提供各类行政事务服务，街道办事处统合目前由市、区有关职能部门在街道分头设立的各类行政事务服务，如劳动保障、社会救助、外来人口管理、计划生育等机构和场所，设立和领导一门式综合受理的“社区事务受理服务中心”。社区事务受理服务中心对涉及民生的114个公共服务项目进行整合分类，形成“政务服务、事务服务、生活服务、咨询服务、监督投诉”为一体的社区服务新模式。内容包括就业登记、职业介绍、培训、岗位开发、创业指导、社会保险、救助、社团登记、户证粮籍、司法公证、家政需求、治安防范、医疗保健等项目。社区事务受理服务中心实行“前台”提供政策咨询和受理申请、“后台”按照政策法规具体办理的“一口受理”“一口回复”机制。群众只要一踏入“中心”，相关事务就能得到解决或答复。通过“一门式”服务来提高政务工作的效率，方便群众，增加群众对政府工作的满意度。同时，实行上岗人员配备培训和监督考核机制。按照综合素质高、业务能力强、掌握电子化技能的要求，培训上岗人员，并集中进行上岗前业务技能、文明礼仪、沟通疏导等方面的培训以及定期或不定期的上岗后继续培训。临近期限和未按期办结的事项，系统终端自动警示，进行催办。运用信息技术，对前后台工作人员的工作量进行量化考核，按月统计，年终汇总。不定期组织行风监督员明察暗访，对照质量绩效标杆，跟踪服务质量。评选优秀人员和模范窗口，鼓励先进，持续改进服务质量。

建立健全“社区生活服务中心”。社区生活服务中心作为社区居民生活求助服务的“门户”和平台，以现有社区服务专门组织的力量为支撑，着力调动社区服务资源，培育指导社区公益性服务队伍，组织开展邻里互助等志愿服务，就近及时为社区成员提供无偿、低偿和有偿等不同形式的生活服务。从方便社区居民进行求助、解决生活急难事等方面出发，整合街道各类生活服务求助热线，如将司法、信访、生活求助等热线电话多线合一，设立一个便于记忆的生活求助电话号码，24小时开通，上下联通市、区和居委，横向联通参与加盟单位，做到一口受理、内部协办。社区生活服务中心的组织设置、工作场所、人员配备、经费支出等由街道办事处安排、统筹和领导。从实践看，社区生活中心服务成效显著，能及时解决社区居民的一些突发的生活急事和日常生活中的难事问题，咨询化解一些社区居民的各种政策性疑问和社会性矛盾，减少了上访，保障了社区平安。

进一步健全“社区卫生服务中心”。普及到街道、里弄的社区卫生服务，是上海医疗卫生体制改革的重要举措。从1998年开始，上海开始进行社区卫生改革，选取了5家地段医院进行试点。到2000年，全市所有的地段医院全部改制成社区卫生服务中心，并选择了其中11家进行进一步改革的试点。至今，上海市227所标准化社区卫生服务中心已经建成，社区卫生网全面渗透到申城每个街道、乡镇。改建后的社区卫生服务中心以慢性病患者、老年人等为主要工作对象，在许多社区，居民步行15分钟，就能到卫生服务网点，得到预防、保健、健康教育、计划生育、医疗、康复六位一体的卫生综合服务；即使有急病，社区医生也能随传呼快速赶到。社区卫生服务已得到广大市民的高度认同，大大缓解了市民“看病难”“就医不便”等问题。

除了以上三个中心的建设之外，社区文化、社区环境、社区治安、社区就业和社区保障等服务项目普遍开展，多种形式的便民生活服务圈不断涌现。不少示范社区的居委会或管委会以方便居民生活、实实在在地为群众排忧解难为出发点，组织、依靠社区力量，利用社区资源、开展自我服务，建立了以居委会干部和党团员积极分子为主体的志愿队伍，形成了社区服务网络化、服务体系多元化、服务设施规模化的现代社区服务模式。不少社区形成了老弱病残系列服务、少年儿童系列服务、卫生保健系列服务、拥军优属系列服务、优生优育系列服务、文化娱乐系列服务以及代管自行车、代换煤气、电话传呼、书刊杂志代办、住宅维修等便民利民系列服务。许多地方做到了居民小事不出大楼、不出里弄，像黄浦区五里桥街道建立了社区矛盾调处服务站和社区法律服务站，及时受理家庭、邻里、厂群等各类纠纷，接受居民法律咨询，预防矛盾激化，缓解社会冲突。

（四）建立起一支专业化的社区工作者队伍

把提高社区工作者的素质作为社区建设的基础环节，培养和建设一支新型的高素质的社区工作者队伍，是时代的进步，是形势发展的需要。社区专职工作者是和谐社区建设的直接承担者，肩负着协调利益、化解矛盾、排忧解难、服务居民的重要责任。然而，社区专职工作者的职业身份不清、年龄结构老化、专业知识缺乏、福利待遇偏低、工作压力过大以及社区专职工作者管理存在体制性的矛盾等诸多问题影响了社区建设的进一步发展。因此，加强社区专职工作者队伍的建设，使社区专职工作者知识化、年轻化、职业化，社区工作走规范化管理的道路势在必行。

中办、国办〔2000〕23号文件要求：“进一步建立社区工作者队伍，社区建设需要大批专业的社区工作者，要采取面向社会招聘、民主选举、竞争上岗等方式选聘社区居委会干部，努力建设一支专业化、高素质的社区工作者队伍，尤其要从现职干部、大中专毕业生、下岗工人、失业人员中选聘政治素质好、文化程度高、工作能力强、热爱社区工作的优秀人才，充实到社区工作者队伍中去。要切实改善社区党的组织和居民自治组织的工作条件和社区工作者的生活条件。”为了进一步促进社区工作者队伍的职业化和专业化，2006年国家出台了社会工作者职业资格制度。同时，上海加快制订了《上海市社会工作者职业道德规范》，完善各项制度，加强专业化、职业化社工队伍建设，推进社工示范点建设。黄浦、浦东等区成立了社会工作者协会，开展对社工的培训、资格审定、推荐上岗、后续管理等工作，为不少居民区社工站和社会输送了一批专职社工，实行专业化服务。积极建立社区义工服务平台，及时掌握社区义工供需信息。加快制订《上海市社区义工登记管理办法》，推进义工建设的制度化和规范化。普陀区率先将义工服务纳入公务员考核，规定公务员每年参加义工服务不少于40小时，并作为晋级、提拔、入党以及评优评先的一项指标，社会反响良好。

二、复合治理：社区治理主体的多元发展与合作

随着市场经济的发展，社会日益复杂、多样化，社区结构也发生了变化：一方面，国家权力重心下移，街道、党组织、居委会成为基层社区的部分政策制定者，指导并干预具体的社区建设；另一方面，政府通过事业化、市场化、社会化改革，以政府采购等形式培育非政府性质的社区中介组织承接外包的职能，并逐渐允许其他非营利组织进入社区，并开展活动。同时，社区内以居民自治为基础的志愿团体也因政府与社会关系的调整而大量涌现。因此，社区党组织、政府（街道办事处）、居民委员会、社区原有的经济组织、非政府组织（包括社区中介组织、社区志愿团体、社区原有和新进入的非营利组织），以及社区居民都成为社区建设的主体，他们都对社区发展承担着公共责任，为实现社区公共服务责任共担和共存的秩序发挥作用。在这种情况下，“治理”理论的引入为社区建设和制度创新注入了新的活力。

（一）社区多元治理发展的理论依据

20世纪80年代末90年代初以来，国际上开始流行使用一个新的词语来形容公共政治和社会事务的管理，那就是“治理”。关于治理的含义，西方政治学家和政治社会学家都有不同的解释，分歧较多。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中指出，治理是一系列活动领域里的管理机制，包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。与政府统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定依靠国家的强制力量来实现^[5]。

治理是作为补充政府管理和社会调节不足应运而生的一种社会管理方式，已经成为现代社会公共管理的重要理念和价值追求。尽管治理理论形成了许多不同的论点，但其核心内容是一致的，那就是不单单强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作与互动。从根本上说，治理理论就是要改变政府是管理社会经济与公共事务唯一权威中心的传统观念以及自上而下行政调解的强制性管理手段，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会体制，从而由政府和公民社会通过沟通、协商等某种非强制性的合理方式共同承担管理社会经济和公共事务的责任。因此，治理理论下的社区管理是一种集体选择的过程，是政府、社区自治组织、社区成员单位、社区社会组织以及社区居民之间的合作互动过程。

（二）上海社区社会组织的培育与发展

培育和发展社会组织，充分发挥社会组织在社区管理和服务中的作用，是构建和谐社区的基本要求。上海加快培育、重点发展能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业的政务类、服务类社区民间组织，制定相关配套政策予以支持，加强建设、引导和管理，发挥民间组织的重要作用，提高社会组织化程度。目前，全市共有社区民间组织1　200多家，其中社区民办非企业单位占总数的83%。

社会管理方面。上海市近年来相继成立了社区禁毒、社区青少年教育、社区矫正等司法类民间组织，这些组织在强化基层社会管理、维护社会稳定工作方面发挥了积极作用。长宁区江苏路街道的“李琴工作室”成立一年以来，已圆满调处了128件纠纷；闸北区临汾路街道的“蔡祥云人民调解工作室”成立还不到一年，已成功调解纠纷400余件；卢湾区五里桥街道成立了以社区成员互助为宗旨的“城市爱心共助会”，把街道每年税收的1%作为共助会资金的基础来源，探索实践社会救助新机制。这些好的载体和做法取得了良好的社会效应，把一些社会矛盾化解在萌芽状态，起到了社会稳定的润滑剂作用。普陀区长寿路街道于2002年建立了上海市第一家民间组织服务中心，开创了社区民间组织管理和发展的新途径。街道为民间组织创造条件，引导民间组织健康、有序发展，更好地服务社区，使民间组织成为社区管理和社区建设不可或缺的重要力量，在承接政府转移职能、促进社区经济发展、弘扬传播先进文化技术、拓展就业渠道、提供社会公共服务等方面发挥积极作用。目前，上海市所有的街道都建立了社会组织服务中心，着力提高社区管理与服务的专业化和社会化程度。

为民服务方面。全市4　252家民办非企业单位中，服务性民办非企业单位共有678家，占总量16%。主要为残疾人服务社、居家养老服务社、慈善救助服务社、社区服务中心等单位。其中，残疾人服务类191家，社区服务类59家，为老（助老）服务类42家，民间组织服务类51家，咨询服务类34家，慈善救助服务类20家，家政服务类15家，居家养老服务类62家，婚姻服务类13家，其他服务类191家。近年来，爱华社区服务社、民欣乐助老服务社等民办非企业单位相继接管了社区科普活动中心、老年活动室、敬老院等，既探索了社会事业公建民营发展的新路子，又促进了社区民间组织的发展壮大，同时，也为社区居民提供了优质良好的服务。

社区事务方面。不少街道设立扶持民间组织的专项基金，根据社区实际情况和最佳服务半径合理设置社区事务工作站，实行“一站多居”，推行市场化运作，承担部分事务和服务类的工作，为居委会减负创造条件。例如，闸北区临汾路街道投入专项资金，用于社区事务工作站的初始运作经费和必要开支，为其提供办公用房，实行购买服务，效果很好。

各类志愿活动团队方面。目前，活跃在全市的各类群众活动团队有5　411个，其中文艺类2　497个，体育类2　914个，已逐步成为社区居民自我服务的主要形式。一些志愿者组织也积极参与社区管理，如长宁区华阳路街道的群众团队指导站和老年协会等，积极动员社区志愿者管理大型绿地，成效明显。

在中国社会的转型语境中，市场化的改革拆解了单位社会时期的宏观社会构造，离析出众多原子化的个体，如何通过社区建设完成社会的“再组织化”，医治社会缺位的隐忧，构成了新型城市社会空间生产的着力点。通过社区完成社会再组织化的过程中，政府发挥着重要的作用，但不是说要使社区成为行政体系的附属物，再组织化的目标应该设定在新型城市社会空间的生产。这就要求走出社会管理和社会控制的思维定式，采取参与式社会治理的理念，激活社区各类组织的潜能，并将其引导向社区公共利益提升的良性轨道，培育能使社区成员真正具有认同感、归属感的社区组织网络。此外，社区建设无法离开城市社会的总体环境而独善其身，需要培育社区与外部环境的对话能力和抵御现代社会风险的能力。唯此，城市社会的微观单元方能具备活力，城市社会生活才有望实现真正的和谐。

三、民主参与促使社区自治功能不断完善

社区自治是我国城市社会基层民主的重要内容。社区自治是指社区居民在党和政府的领导下，通过一定的组织形式和参与途径，依法享有对社区公共事务进行管理的权利，它是社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一种基层民主形式。一般来说，社区居民参与社区自治的最主要组织形式是居民委员会。而事实上，我国传统城市管理体制建立的基本思路，是把居民委员会当作是街道办事处的下属机构来设计的，在实践中居民委员会真正具备的自治功能非常有限，居委会的行政色彩非常浓厚。根据我国《城市居民委员会组织法》规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。这是对居民委员会性质的明确定位。然而，该法第三条对居委会任务的规定中却涉及了大量协助政府办理的事情。这在法律上有把居委会当作城市行政管理的一个层级的倾向，成为城市管理工作层层落实的一个工具。因此，在实际生活中，社区居民委员会自治功能的发挥受到严重影响，也就不难理解了。

制约社区自治发展的因素，主要是城市基层政府及其派出机关与城市社区之间的关系不清，城市管理中的“条块”关系不顺，社区居民委员会功能错位，具体表现为：一是居委会职能错位与角色混淆，主要表现在居委会承担的任务太重，有的一年多达147项。其中，居委会要完成政府部门下派的17项收费任务，如治安费、计生费、综合治理费、军人保证金、残疾人就业基金、绿化费、防汛费、城镇义务兵征收费、社区服务管理费、水费、电费、卫生费、房租费、人口普查费等。“上面千条线、下面一根针”，居委会实际成为各种行政事务的操作层、落实层。二是政府部门行为失范现象突出。一方面，政府部门对居委会自治事务干预过多，如居民小组长和关照员的组成以及志愿者服务队的组成及运作等都要经街道办事处批准；另一方面，有的政府部门“不务正业”，以牺牲社会公共利益为代价来换取部门利益最大化。

为了改变社区居民委员会功能错位、政府部门行为失范现象，切实推进社区自治，上海在推进社区管理体制改革进程中，注重加强社区自治组织架构的建设。上海将积极推进基层民主政治建设作为社区建设、社区自治的重要内容和突破口，建立完善推进民主的各项制度和措施，稳步推进了基层民主。上海市开展了居委会直接选举的试点，并且创新管理模式，不断完善居民自治组织的功能。2003年，上海市开展的第七届居委会换届选举中，有766个居委会采用直接选举方式，直选率达到31．4%。经过多年的探索与实践，上海的基层民主建设已经有了较好的基础。

（一）建立“议行分离”自治体制

在居民区，通过居委会改制，理顺居委会自身议事层和执事层的关系，实现居民自治组织的“自我管理、自我教育、自我服务”。社区自治组织架构包括社区的代表机构、议事机构和执行机构三大块。其中，居民代表大会是社区的代表机构，也是社区的最高权力机构。居民代表大会成员由社区居民和辖区单位的代表共同组成，每年定期召开会议，其职责主要是选举产生社区居民委员会，对社区内重大公共事务进行决策。居民委员会是社区的议事机构，其成员由社区居民代表大会选举产生，属于志愿性质，不拿工资，不坐班，但通过一定的议事规则比如每周六开会来对社区工作进行商议，其主要职责是定期研究协商本居民区的重大事项，在广泛征求居民群众意见的基础上做出决定或提出工作建议，指导居民委员会执行机构做好各项条线工作，传达上级精神并做好发动工作。居民委员会可以拥有一定的权力，比如可以聘用或开除社区工作人员，具体的事务由社区的执行机构即社工服务站执行。社工服务站是社区的执行机构，社工服务站的工作人员由街道办事处招聘，与社区居民委员会成员均由社区居民代表大会直选产生，其工资由街道办事处拨付，并经社区居民委员会在定性和定量考核的基础上发放。社区居民委员会有权辞退社工，有权对他们的工作进行评议和监督。社工每半年向居民代表大会进行一次述职，街道办事处也将居民委员会评议的内容作为是否继续聘用社工的依据。社工的主要职责是认真完成政府和部门布置的各项工作，认真办理居民的公共事务和公益事业，配合物业公司抓好居住区的卫生环境等^[6]。同时，为了加强对社工队伍的管理，建立社会工作者协会，用行业管理办法实行规范化管理。

这种“议行分离”体制下的社区自治组织架构设计，着重突出了社区自治的特征，通过吸引居民区内高素质居民志愿参与居民委员会管理工作的方式，极大地拓展了社区参与的深度和广度，进一步增强了社区居民的归属感和认同感。尽管居民委员会仅具备了“议事”职能，居民委员会成员不拿任何工资和补贴，也不需要放弃自己原来的工作，其工作性质是一种志愿参与，但恰恰这种组织架构从社区自治运作机制的角度探索了实现社区自治目标的有效途径，符合新形势下城市社会基层民主的发展趋势，有利于社区居民最大限度地参与社区公共事务的决策、管理和监督等工作。

社区自治组织架构从“议行合一”体制向“议行分离”体制的转换，其最大理论意义在于从社区自治内部制度保障角度解决了社区自治组织体制建设问题，即将实际上受城市基层政府与派出机关——街道办事处领导的居民委员会解放了出来，重新变为党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织，恢复了社区自治的本来面目；其实践意义在于通过社区自治组织架构的重新设计，理清了社区决策机构、执行机构、议事与监督机构之间的关系，为社区自治的顺利推进奠定了组织基础。同时，理顺政府与城市社区的关系，在城市基层政府与社区自治组织之间建立一种新型的委托-代理式契约关系，是推进社区自治、促进基层民主的外部制度保障。

（二）建立社区委员会等社会自治机构

街道层面的社区委员会作为社区议事、评议、监督机构，广泛吸收市（区）党代表、市（区）人大政协代表、社区知名人士、居民代表、驻区单位代表等加入，确保社区委员会成为集中民意民智，凝聚民心民力的纽带和桥梁，形成社会协同和社区共治机制。社区委员会以参与社区管理、参与重大社区事务协商、帮助政府开展社区管理工作为目的，并在工作中接受政府的指导。其基本职能是在社区管理事务中发挥议事、协调、指导、参与、监督等职能。由于社区委员会组织拥有对社区重大事务协商、政府行政行为听证、社区矛盾调处介入等职能，使群众的意愿和建议能够及时通过正常渠道得到反映，社区居民逐步认同这种“群众代言人”的做法。如委员会在化解社区矛盾、推进环境整治等事务上，带着群众的根本利益诉求与有关部门进行协商，提出的意见和建议针对性强。又如委员会经常到居民区视察调查，对存在的问题由专业组起草调研报告，提请有关职能部门予以解决。

（三）积极探索形式多样的民主制度

居委会普遍实行直接选举，全市居委会普遍建立了居务公开制度，将国家的有关政策、街道和居委会的各项工作向居民群众公开，接受居民群众的监督。进一步完善了居民会议、居民公约、居民自治章程等各项民主制度，让居民群众在基层社会自己管理好自己的社会事务。在推进基层民主建设、民主管理的实践中，各区积极探索广大群众民主参与的好载体、好形式，并形成了许多特色典型。闸北、黄浦等区在居委会探索了居民代表常任制，解决了全体居民会议难召集而重大事项必须由居民代表会议议事决策的问题。黄浦区南京东路街道在承兴居委会开展了居民自治的试点，街道不再向居委会安排额外任务，居委会集中精力办好居民群众的事。这些好的载体和形式，有效地发挥了社区自治功能。

在这些民主制度建设中，最有影响力的是原卢湾区创建的“三会”制度。21世纪初，原卢湾区在全区范围推广“三会”制度，即在社区党组织领导下，在街道、区有关职能部门支持下，由居委会主持召集决策听证会、矛盾协调会、政务评议会，以推进基层民主自治和社区建设。在十年的实践中，“三会”制度得到了进一步的深化，在预防和减少矛盾纠纷、推进基层民主自治建设上发挥了积极的作用。事前听证、事中协调、事后评议，是“三会”制度的基本工作方法。决策听证会是指社区在实施涉及居民群众切身利益的重要事项前，由政府职能部门、街道办事处委托社区居委会出面，召集社区各方面成员代表，充分发扬民主，广泛听取意见，集中民智，推进民主决策、科学决策，力求把实事办实、好事办好。矛盾协调会是指社区根据各类成员之间、居民与企业之间、居民与政府部门之间的矛盾，由社区居委会出面邀请政府有关部门、专业机构的相关人员，引导帮助矛盾双方自主协商解决有关利益纠纷，把矛盾特别是影响社区稳定的因素化解在基层。政务评议会是指社区居委会定期召集各方面代表，对政府行政执法部门在社区的基层单位“七所八所”、物业管理公司、社区工作者履行职责、兑现承诺的情况，组织开展工作评议，评议结果作为考核相关领导班子和干部的依据之一。如今的“三会”已不仅仅是社区党组织开展群众工作、社区居委会引导社区自治的有效方法，而且更重要的是，它已经成为居民群众所认同的并且愿意积极主动参与的“参与公共事务、行使民主权利、实现当家作主”的切实可行的好形式。目前，“三会”制度在许多区得到推广。

四、文化融合：加强社区精神文明建设

社区文化建设是建构良好的社区公共秩序的灵魂。加强社区文化建设，对于提升社区精神文明，构建和谐社区，不断满足居民日益增长的文化生活需要，有效解决社会转型期社区面临的一系列新问题，实现现代化城市管理机制的有效运作，无疑具有极其重要的意义。我们认为，社区文化建设的目标，归根到底，应当是对社区精神（或称社区意识）的探求和培育。也就是发掘和复兴“社区”这一传统社会结构中蕴含的某些精神文化价值，如人际聚合力、社群公共生活的参与性，以及基于群体生活意识的认同感、归属感、互助性和公益精神等。社区文化建设既是对社区本质精神的诉求，又是要超越狭隘的亲情、人情关系，走向更大的人际互动。因此，开展社区文化建设，必须研究社区成员怎样形成共同的价值取向，这也是社区公共秩序形成的内在机制。

近几年来，上海城市社区文化建设在各级党委的领导下，按照重在建设的方针，以创建文明小区活动为基础，坚持“以人为本”，以“两提高”（提高居民文明素质、提高社区综合文明程度）为目标，以深化“三德”（社会公德、职业道德和家庭伦理道德）教育为核心，以创造“美化、便利、安全、祥和”的社区文明环境为主要内容，充分发挥居委会在社区文明建设中的“三自”（自我教育、自我管理、自我服务）功能，广泛依靠和组织、引导群众为满足自身的需要而积极参与各类创建活动，使全市的社区精神文明建设沿着因地制宜，利用地区优势，突出重点，发挥特色的路子逐步推进，形成了一定的气候。

上海市以举办2010年世博会为契机，大力弘扬上海城市精神，开展多种形式的群众文化娱乐活动，提高社区居民的文明素质。通过这些文明社区的创建，对于提高市民素质、美化居住环境、丰富精神生活、改善人际关系、增进邻里团结、养成文明风尚、维护社会安定起到了重要的作用，主要体现在以下几个方面。

（一）打造社区文化活动中心平台，提高科学化运作水平

早在20世纪80年代，上海98%的街道、乡镇就建立了文化站，但设施陈旧，门庭日渐冷落。2004年起，通过新建、改扩建、置换，全新的社区文化活动中心建设拉开序幕。各级政府加大投入，让中心离市民家门口近一些、再近一些。“十一五”期间，上海大力推进以社区文化活动中心为重点的公共文化设施网络建设，至2010年底，投入近50亿元，建成203家规范化、标准化的社区文化活动中心，村（居委）综合文化活动室5　245个，基本实现“十一五”提出的打造“15分钟公共文化服务圈”目标。有了完善的硬件，软件如何跟上？社区文化活动中心在不断摸索中寻路。运营初期，一些中心尝试将活动室、演出厅出租给个体经营户，结果公益性文化事业没有被“养”大，反而淹没在商海中，人气也没有旺起来。在明确公益定位后，社区文化活动中心探索更为高效的管理模式，由社会专业机构、民办非企业单位托管。遍布全市的公共文化内容配送体系，为大社区文化活动中心提供“资源活水”。以东方宣教中心、东方社区信息苑、东方大讲坛、东方社区学校指导中心、东方社区文艺指导中心为主体，每年投入近7　000万元，通过政府采购，菜单式选择，按需无偿向文化活动中心配送书报刊、讲座、演出、展览、活动辅导员等。各区县设立专项资金，与市级配套上下对接，互为补充，锦上添花，越来越多的精品内容深受市民的喜爱。

（二）搭建形式多样的活动载体，丰富社区居民的精神文化生活

根据不同人群的精神文化生活需求，组织各种特色活动，在定期定点的演示活动中构建聚会的平台，强化社区的地缘性；在吹拉弹唱的团队活动中建立熟人社区，强化社区的人缘性；在蓬勃开展的社区文体活动中开展自我教育，强化社区的功能性。不仅形成了社区资源人人享有、社区活动人人参与的喜人局面，而且在强化社区地缘性、人缘性、功能性的过程中，逐步把社区成员的认同感和归属感凝炼成共同的社区意识。以群众性社区文化活动为依托，大力发展特色文化。各社区在继承自己传统文化特色的基础上，积极开展群众性的文化活动，营造社区文化氛围。通过各种文化艺术节等活动来挖掘一批具有浓厚民族民间文化特色的项目，如狮舞、龙灯、行街等，有的地方还举办旅游文化、时装文化、藏品文化等带有现代气息的文化艺术活动，通过集中、大型、多样的文化活动，创造出丰富多样的社区精神文明建设形式，使社区居民在高雅、健康、活泼的文化氛围中达到益智、娱乐、健身、竞技的目的。黄浦区南京东路街道的承兴小区不但有13支群众团队和3条健身弄堂，还组织了银发俱乐部，由其举办的第三届“百对金婚夫妇游上海”主题活动还被上海旅游节组委会确定为旅游节系列活动之一。承兴小区从1988年开始就每年举办的弄堂运动会成为该社区的一大盛事。静安区充分利用本区宝贵的文化名人和众多的文化机构资源，为社区文化服务，推出了“文化名人工程”。各社区开办的“与文化名人有约”“文化名家辅导”“文化名人对谈”等活动，深受社区群众欢迎，同时也得到了名家的热情支持。社区文化活动的开展，满足了居民群众的文化生活需求，既愉悦了身心，又陶冶了情操，营造了文明祥和的社区环境。黄浦区五里桥街道每年举办“邻里节”活动，探索建立科学健康文明的邻里交往方式和新型的邻里关系，引导居民保持经常性的沟通和交流，冷暖有人问，纠纷有人劝，困难有人帮，使居民之间能够相互关心，相互帮助，形成社区团结友爱的良好氛围，使得居民身心更加健康、社区生活更加快乐。

（三）社区教育落到实处，促进了文明素质的提高

在社区建设和发展过程中，居民文明素质的提高是永恒的主题，也是精神文明建设的根本所在。首先，许多社区以市民学校或社区学校为阵地，把以“四有、三德”教育和文明行为规范教育为主的社区系列活动落到实处，巩固和发展对青少年进行爱国教育的基地。其次，组织居民广泛开展“五好家庭”“文明楼组”的创建活动，引导居民用《文明市民公约》《五好家庭守则》等作为规范自己的公共行为准则和道德准则，从而使社会公德教育化虚为实。通过这些活动，在里弄和楼组大力倡导“文明礼让、诚实守信、互助友爱、扶正祛邪、邻里和睦、遵纪守法”的文明风尚和生活方式。