社区公共秩序建构的困境

建构良性的社会秩序是我国现代化建设的题中应有之意，整个社会秩序的实现更是有赖于底层社会的良性治理。传统体制下国家控制社会所形成的秩序是静态的、僵化的，变革旧的国家和社会关系必须扩大社会自身的机制、要素在制度供给中的比例，即进行社会化。社会化过程的偏差和随之而来的行为失范、失序又表明社会化离不开国家指导。然而，国家要成功地领导社会化进程，必须改革自己，提高国家秩序供给的能力。这种国家与社会的关系构成了中国社会转型期的两难境地。在我国社区建设过程中，实现社区治理的有序化，进而实现良性的社区公共秩序似乎也是我们合理的选择。然而我们所欲达到的这种社区公共秩序与社区在其实践中所呈现出的秩序，显然存在一定的距离，如何处理和协调这两种秩序之间的张力，消解传统秩序的惯性作用，构建有利于社区和谐的公共秩序，仍然是当前社区建设中不可忽视的重要问题。

一、单一制度供给模式与多元主体需求的冲突

在西方的社区发展进程中，政府的作用一直为大家所重视，政府通过各种形式实现对社区发展的引领。在我国社区发展的今天，政党与政府对社区发展的引领成为中国社区治理体制的一个突出特色。这种政府主导型制度变迁方式（即供给主导型）有以下四方面的基本特征：（1）在政府主体与非政府主体参与制度安排的社会博弈中，政府主体的制度供给能力和意愿是决定制度变迁的方向、深度、广度、形式的主导因素，非政府主体的制度创新需求一般需要得到政府的认同或批准才可能被全部或部分满足；（2）政府通过制度创新所追求的目标是双重的：一是通过降低交易费用使社会总产出最大化，二是通过使权力中心及它所代表的利益集团的垄断租金最大化实现政治支持最大化；（3）为防止下级政府或非政府主体利用上级授权谋取自身利益而使改革发生变形，客观上要求维护政府的权威性；（4）在既有的政治秩序和意识形态约束下，政府主体通常偏好于渐进的改革方式。^[7]

政府主导型的单一制度供给模式虽然对推动我国社区的发展起了决定性作用，但同时，我们也不得不承认，在我国社区发展的20多年中，一直存在着一个掣肘性的问题，即政党和政府力量过于强大的主导性作用，一定程度上抑制了社区其他主体的需求与发展。近年来，上海的社区建设取得了很大进步，其中一个显著特点，就是行政力量起到了主要作用，这主要表现在以下几个方面：社区建设的主要投入者是政府，绝大部分资金来自政府的税收；管理社区的主体和机制是行政化的，即使是居委会，也基本上是行政事务的承接者。对于长期处在计划体制下、社会发育相对不够的上海来说，出现这种情况是必然的，但从发展的方向看，有必要作出调整，让不断发展的多元利益主体共同参与社区治理。

因此，社区公共秩序建构中的失效性很大程度上是由于政府包办了太多的事务，形成了单中心行政秩序，它以层层叠叠的权力为纽带，以命令服从为原则，对上负责和信号传递的单向性是其基本特点。在社区中，更有效的治理结构是分散的权力结构和复合的治理模式，强调网络化、协商性和对事件的敏感性及灵活的特点，它能及时发现问题，并解决问题，比层层上报、逐级传达的行政命令具有更高的效率和更低的成本。建立“去行政化”基础上的权力、责任、服务分散的复合治理是实现有效治理的第一步。

社区本质上是一个不同于政府组织命令-服从的等级秩序，也不同于市场经济中等价交换、以追求利益最大化为目的的市场契约秩序，而是不以法律契约为基础的、在道德伦理基础上的自觉自愿的生活共同体。既然它是伦理实体，就需要更多地用伦理手段而不是行政、法律手段，通过协商、对话、合作而不是行政命令处理纠纷，以此来解决社区问题。所以，在社区治理中，政府不应大包大揽，而是要扶持社区社会组织的发展，政府鼓励和帮助社区组织建立社区的公共服务事业，企业也将目光投向社区，对社区实施社会投资，构建政府、市场、社区相互信任、依赖、合作和制衡的社区公共产品供给结构。将社区公共空间作为一种公共产品来看待，它的生产和治理都是政府自身所难以完成的。在社区公共空间里，人们的各种公共需求具有多样性、变化性的特点，政府更是难以应对。这更需要在社区公共空间里建立政府与社会的合作关系，共同完成对社区层面的公共产品的提供。

这就需要在社区建立起良性善治的复合治理结构，它强调各平等主体之间的共同参与。虽然在一定时期内，我国社区治理的架构是以政府为核心的，但是，政府应以社区发展中的平等主体的身份参与社区治理。在社区公共事务治理过程中，他们不仅要与其他主体一样承担一定的责任，实现“各司其职，各负其责”，还要作为平等一员接受监督和评议。而社区中的各种民间组织，也是复合治理主体中的平等一员，应当自主地参与社区公共空间的各种公共事务。政府和社会为解决社区发展中的冲突和矛盾应建立合作伙伴关系。

二、基层民主自治与参与动力不足的矛盾

社会主义民主应当成为和谐社会秩序的重要价值取向。任何一种社会体制及其社会成员的活动背后，都不可避免地内含着相应的价值目标。社会秩序的形成实际上是价值认同的结果，这是由社会历史发展和人的实践活动的主体目的性特点所决定的。秩序的价值取向对于构建社会秩序来说是非常有意义的。这不但因为社会秩序是人们价值观念上达成某种共识的结果，更主要的还在于任何社会秩序本身就是由外化的操作规则和内化的价值规则两部分组成的。操作规则是价值规则的对象化，价值规则是操作规则合理性的内在根据，从而为现实制度确立起合法和道义的基础。只有形成社会秩序的主体行为及其相应的制度、机制符合人们的价值取向时，这样的制度才是有意义的，这种制度下的社会秩序才有合法性基础，才可能有长期稳固和持久的发展动力。这也是基层民主政治建设为什么是构建社区公共秩序不可或缺的重要支柱的原因。

近年来，随着社会的发展以及党和政府的积极推进，基层民主政治建设取得了长足的进步。但是，从现实状况来看，社区的民主自治建设还缺乏持久的活力和动力，尤其是居民的社会参与不足，造成了民主自治只是停留在形式层面，其成效甚微。

那么，什么是影响居民有效参与的因素呢？最关键的影响因素是居民参与的动力。尽管公共参与精神、道德力量和政府的推动等因素都可以在一定程度上促进居民参与，但这些因素不能成为社区参与的根本动力。居民参与的热情与有效程度是与自身的利益紧密联系的，价值和利益的选择才是社区参与的根本动力。正如哈贝马斯所说的：“只有公民在私人自主保护的基础上充分独立时，他们才能够适当地利用其公共自主。”^[8]根据社会行为的交换理论和理性选择理论，自主的个体对社会政治等的参与行为是具有一定的价值及利益取向的理性行为。所以，居民是否参与以及以什么态度参与，取决于参与行为的预期价值的大小。如果社区公共事务与居民切身利益紧密相关，居民参与的热情就会高涨，参与的有效性就能充分显现出来。

首先，必须承认，居民参与社区行为主要是一种理性的行为。现实生活中，居民之所以更愿意参与“单位”事务，而对社区公共事务态度冷淡，症结就在于“单位”仍然是大多数居民工作、生活的主要场所，“单位”代表国家掌握居民工作、生活所需要的绝大部分资源。居民参与单位里的各项事务，可以获取经济、政治、声望、自我实现等各种利益与资源。换言之，尽管目前我国“单位制”解体，但在城市居民的生活中仍然处于强势状态，社区作为资源“剩余性”领域的性质并没有得到彻底改观。在这种情况下，社区参与不足是完全可以理解的。

其次，居民之间对社区资源的需求是各不相同的，这也就决定了其对社区参与的态度与程度的不同。这也就可以解释为什么目前社区参与人群更多的是老年人、下岗工人等弱势群体。由于这些人一般都是在优胜劣汰的市场机制下缺乏更多的获取资源的能力或途径，而社区参与使他们能够获得某些利益或资源，比如低保、有偿的社工或退休人士在发挥余热的同时获得心理的满足感。这些群体参与社区公共事务的行为应该说也是理性的、积极的。

因此，从社区或政府的角度而言，关键是怎样把居民的自身利益与社区的公共利益结合起来，促进居民对于社区的有效参与。社区发展是由政府和社区居民共同从事的双边项目，双方对自己的权力、责任和义务均需恪守。政府不做越权之事，而居民也必须要在法治框架之下激发自身能动性。让社区能够自己决定自己的成长，让社区变成一个利益群体，这样才能激发居民参与的积极性，而不单纯把社区看作一个生活区域。

三、社区文化与精神家园的失落

近百年来，现代社会发展是以工业化、城市化、移民、人口流动、贫富分化和家庭结构变化为表征的人的社会处境的变迁。社会变迁引起了许多社会学者的关注，其中德国人斐迪南·滕尼斯（1855—1936）对传统社会向现代社会的变迁过程作了详细的研究，于1887年发表了《社区和社会》。他认为，社区是在一定的地域之上形成的具有归属感的群体，这种归属感实际上是对拥有相同特征的人们所形成的一种“我们”的意识，是对“我们”的认可和感情的接纳，正是这种认同成为连接整个社区的精神纽带。

与之相反，以现代城市为特征的“法理社会”代表另一极端。这种社会关系主要基于某种理性意愿，包括理性、个人主义和感情无涉。全部的价值、信仰和预期行为从共同体关系或家庭关系向个人主义转移。这种理性意愿存在于都市和工业化的生活方式中。与此同时，生存的含义发生了变化，人与人之间的那种知根知底、守望相助、自然纯朴和注重感情的共同体关系日趋衰微，个人从群体的一员转变成为独立自主的但却是孤独的个人。并且我们又发现，视觉化的大众传播活动尤其是电视的发展，又对社会人际关系产生着一种离间作用。电视把人们拉回家中，把人们以家庭为单位分割开来，人们从一个认同感强、人际互动频繁、对群体公共生活参与性高的社区成员，演变成为现代大众社会里被动的、疏离的个体。这是现代社会全面展现的整个历史中极为重要的一幕，除非我们安于被动、疏离的状态，否则，如何重新建立起现代条件下社会生活各种公共领域，促进精神世界的进步和人的全面发展，这些正是我们不能不面对的问题。

另外，现代城市由于人口高流动性，以及社会关系特质、社会的组织特质和文化特征等方面的变化，确实使都市人越来越远离本来意义上的“社区”。人口的高度集中和大规模聚集是城市区别于传统农村社区的基本特征之一。由于人口集中，造成现代城市中最为常见的居住格局是多层和高层建筑。生活空间的高层化、单元化、独立化、封闭化，改变了传统社区的人文生态，邻舍间、家族间的交往密切程度减弱，楼上楼下、左邻右舍相邻了十多年，但互相不知对方尊姓大名，这在城市是司空见惯的事情。在市场化社会里，由于择业自由和对社会流动的限制较少，人的一生多次迁移居住地是很平常的事情，这也造成居住的不定化。上述的这些空间因素导致人际陌生化、孤立化，造成群体生活意识的淡薄。

另一种特征是，城市人口异质化程度高。所谓异质化，通常指那些与社会行为有关的社会性质，比如教育程度、宗教信仰、经济能力以及职业、年龄、婚姻状况等的差异影响人们的行为，导致社会行为的差异。具体来讲，主要有以下原因造成城市人口的高异质化：第一，职业结构高度分化造成职业上的异质化；第二，各种职业收入差异造成人们经济上的异质化；第三，城市中层次差异拉大的组织结构，使居民的社会参与程度和在社会生活中发生的作用产生差异，造成城市居民在社会地位和权力方面的异质化；第四，受教育程度的不同，造成居民文化水平的异质化；第五，城市居民居住地的区位结构的差异，造成人们在居住方式、行为方式等方面的异质化。总之，异质化的城市居民造成了城市的多元化，城市人口的构成是三教九流、五花八门、无所不包，由此导致社会的聚合力和整合性随之下降，很难构成传统意义的“社区”，即亲密无间的、封闭的、同质性强的生活共同体。

我们在调查中也发现，虽然政府对社区发展的热情日益高涨，而广大的社区居民的态度则相对冷漠，甚至觉得社区的发展与自己生活状况的改善无甚关联，有的地方社区居民对社区的认同普遍较低。造成社区建设的这种“上热下冷”或者“外热内冷”的尴尬局面，有两方面的原因：一方面在于社区的发展过程中过分重社区“硬件”的建设而轻社区“软件”的培育，过分依赖于政府的“硬件”投入而忽略了社区居民的参与；另一方面社区的工作重点过多地偏向了行政管理和完成上级下派的任务方面，而没有余力从事对于居民更为重要的社区服务工作，更没有精力去解决居民生活中的困难和捍卫居民的利益。

市场遵循的是竞争法则，与社区相适应的是互助的法则。社区工作的种种努力，应该凸显一种社区成员共同的道德目标，使社区成员在一起很好地共同生活，生活在一个既关心别人、又受到别人关心的生活空间中。这是一种内在的、能动的、持续的和谐社区的价值观，其核心理念是以人为本。因此，加强社区文化建设，提高居民对社区的认同度，打造和谐生活的精神家园是当前社区公共秩序建构至关重要的一环。这样才能够用社区精神驱除中国民众在进入陌生人社会之后的冷漠自私和涣散，用社区精神增强民族凝聚力，激发社会各阶层人民的社会参与热情和社会责任感。

【注释】

[1]郑杭生：《转型中的中国社会和中国社会的转型》，首都师范大学出版社1996年版。

[2]［美］塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社2008年版，第31页。

[3]刘建军：“中国单位体制的构建与‘革命后社会’的整合”，《云南行政学院学报》2000年第5期。

[4]张鸿雁：《侵入与接替——城市社会结构变迁新论》，东南大学出版社2000年版，第133页。

[5]［美］詹姆斯·N·罗西瑙：《没有政府的治理》，张胜军、刘小林等译，江西人民出版社2001年版，第5页。

[6]刘新征：“从‘执行’到‘议事’”，《东方早报·早报杂志》2003年8月15日。

[7]杨瑞龙：“论我国制度变迁方式选择目标的冲突及其协调”，《经济研究》1994年第5期。

[8]［德］哈贝马斯：《包容他者》，曹卫东译，上海人民出版社2002年版，第302页。