公共权力与社区公共秩序的建构与促动

要讨论公共权力和社区公共秩序的关系，不能不先厘清中国语境下公共权力内涵的问题。

公共权力出自权力。罗伯特·达尔指出：“权力是在人类社会中普遍存在的一种影响力。……影响力是行动者之间的这样一种关系：一个或更多行动者的需要、愿望、倾向或意图影响另一个或其他更多行动者的行动或行动倾向。”^[1]从来源上看，公共权力源于人民，国家政权机构是经宪法规定授权代表人民来行使公共权力。一般情况下，公共权力主要指国家-政府的权力，政府等公权力组织为行使主体。在公共权力运用方面，政党与政府是有区别的。在中、西方不同的政治背景下，政党的作用并不相同。在西方，政党通过选举活动进入政权机构来获取其执政的合法性基础，掌控公共权力实现其政治理念。执政主体是政党的代表而非政党组织自身。亨廷顿认为，政党对于现代化不同阶段的国家而言，其对政治稳定的影响是不同的。对于较早完成了现代化进程的西方国家而言，政治参与与政治制度化程度较高，因而“政党的作用是第二位的，是补充制度的力量，而不是填补制度真空的力量”。对于中国这样的现代化后发国家，他又指出，政党对于“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化程度”。^[2]邓小平更是一针见血地指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。”^[3]可见，任何执政党都是通过对公共权力的控制和运用来实现国家治理的，在讨论中国语境下的公共权力时，执政党的制度因素更是不能回避的。在中国的公共权力体系中，中国共产党是最主要的组织支撑，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导地位是历史选择的结果，也是人民的选择。坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一是指导中国政治建设的根本原则，也是指导属于社会建设范畴的社区公共秩序建构的根本原则。这使我们要在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局中，把政党特别是执政党——中国共产党作为公共治理的“第四极力量”^[4]来认识、把握公共权力的内涵。

在不同的秩序范畴内，权力因素都是最为重要的。霍布斯（Thomas Hobbes）提出，即使在国内社会中，个人的行动也不会在他们之间创造出秩序，即确立一个稳定的、循环的和合作的社会关系，最终将需要有等级制度的主权来强加一种秩序的办法解决这个问题^[5]。考克斯（Robert Cox）认为，任何一种秩序都是三种力量的结合：权力的分配（物质力量）、制度的作用、规范行为界限的认同与意识形态^[6]。当前中国社会的深刻转型，给了处于社会治理基层的社区建设与发展的环境因素，也由此生发出对于应有社区公共秩序的刚性需求。“社会秩序的保障和供给一直是行政管理的基本要义，一切政府权力的运用，都优先服务于社会秩序供给的目标。即使在当代社会，提出了稳定与发展的关系问题，但稳定与发展的一切辩证论证都指向了稳定的社会秩序的优先性上。”^[7]无论从其本身担当的公共管理职能，还是从社区内部的权力结构、力量对比、资源掌控等来看，党、政等公共权力组织均是社区公共秩序建构主体的必然选项。与此同时，社区公共秩序的公共物品本质也决定了公共权力不仅是其最终的提供者和维护者，更是最主要的建构者和促动者。

一、建构者的使命：价值引领、利益协调、互惠合作

社区公共秩序对于社区成员及其活动具有约束性、导向性和协调性等功能，通过制度设计，规约、激励、引导，可以形成对社区内成员关系的改造，这正是党和政府发挥主动性的着力点所在。

（一）理念认同的价值引领

在社区公共秩序的诸多结构要素中，价值核心是内核。从秩序的生成机制看，无论是自发的还是人为的，只有在各行动主体之间就秩序核心价值达成共识，对秩序的认同、服从与遵守才是可能的。因而，只有建立在共识基础上的秩序才能稳固和持久。

西方现代意义上的社区属于私权领域的范畴，是以人缘性为本质特征的，拥有庞大的中产阶层构成了社区自治的阶级基础，而在弥补市场行为缺陷，制约政府滥用权力，倡导市民守望互助，建立社会利益整合机制等方面形成共识则是社区认同的价值基础。与之不同，当代我国的社区则脱胎于转型所带来的社会重构，社会逐步从一元化的总体性社会结构中脱离，向多元化社会转型的宏观背景。上海的社区建设从一开始就是国家权力应对社会转型对基层治理战略性调整的重要组成部分。以公共权力为主导、高度行政化的社区建设模式，其积极的一面在于，能够在短时间内建立起包括管理体制、组织网络、制度体系、服务设施等较为完整的秩序体系，以实现国家权力对基层治理的有序性。而另一方面，社区居民对这种植入式社区的认同感的建立则相对消极滞后，甚至有些漠然，一定程度上抑制了参与的积极性。社会的流动性加剧了社区结构的异质化，造成陌生人社会，人与人之间的疏离感加深。“城市生活的一个极大特征是，各种各样的人相互见面又相互混淆在一起，但却从未相互充分了解。因而，个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中。”^[8]这些都是导致社区共同价值难以形成的不利因素。

中国社会的深刻变革对原有社会关系、规范体系、利益博弈等基本秩序产生冲击，秩序感的缺失导致人们的社会安全感下降，对未来生活的不确定性日益加深。处于社会基层的社区理应是人们物质和精神的家园，为人们提供安居乐业、宁静生活的领地。社区公共秩序建构的根本目的是使社区居民对社区公共生活建立起确定性和可预期性，以最大限度地确保居民群众有序、方便、安全、保障等公共需求和公共权益，实现基层社会的和谐“善治”。然而，治理意义上的“善”所代表的公平与正义，正是社区公共秩序的价值内核。

作为社区公共秩序的主要建构者，公共权力要“让人有尊严地幸福生活，让人感到安全可靠，让社会充满公正，让人对未来充满信心”^[9]，用公平正义的核心价值联结起社区居民的共同需要和共同目标，达成社区各方利益主体互信的共同价值基础，使居民心有所属、心有所安。具体地说，就是要在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理总体框架下，进一步加强和改善党对社会的领导，推进政府职能转变，扩大社会组织和居民群众的社会参与，把公平正义作为价值追求转化为社区公共秩序形成的共识基础，创新社会管理体制机制，凝聚各方共识，激发基层活力，来保障社区居民的各项权益，寻求基层政权的“善治”，建设和谐社区，实现秩序与公平、效率的辩证统一。

（二）利益协调的制度导向

利益的满足或平衡是社区公共秩序的核心。马克思指出，人类在生产活动中必然产生相互交往，从而形成相互依存关系，由此产生了共同利益。随着个人利益的出现及其对共同利益的挑战，这种共同利益就抽象为与个体的私人利益相对立的公共利益，并“以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体的形式”。^[10]社区作为生活共同体，是由承认维持社区共同利益的行动主体构成。社区公共秩序存续的前提，是社区内的各行动主体之间存在并认同确切的共同利益，并想象到在相互关系中将由一系列的共同规则把它们约束在一起，参与共同制度的运行。利益的博弈是社区公共秩序得以实现和存续的条件。由此，制度的存在使社区公共秩序得以固化，而如何平衡利益正是秩序供给制度化的切入点。

随着改革的不断深入，市场机制日益成熟，社会自主性的增强，基层社会利益关系失衡的特征日趋明显。人们权利意识的增长，个体利益表达、诉求伸张已经衍生为社会的公共需求。如何界定共同利益？这就需要对社区现存的利益格局进行梳理。

首先，看作为公共利益代表的公共权力组织。作为执政党的基层组织的社区党组织，不是自身利益的代表，而代表的是最广大人民的根本利益，在社区建设中发挥着领导核心作用；社区（街道）办事处以及社区内行政组织行使行政权，诉求的基点是通过基层民主的建设，加强基层政权建设，管理社区的公共事务，为居民提供公共服务，获得百姓的认同。其次，看社会的协同性。社区内的组织，主要是俗称“三驾马车”的居委会、业委会、物业公司等组织，也包含一些草根性的组织如文体团队等，参与社区公共事务的管理和公共资源的配置，是社区公共治理的重要主体。再次，看公众参与度。这是个体利益在社区内的表达。住房的商品化，使社区的利益主体分化、利益诉求分散。其中既有居民民主参与的利益诉求，也包括就业生活困难、老弱病残、来沪人员等特殊群体、弱势群体的利益诉求，以及中高档商品房小区的居民的个性化需求。

面对多元复杂的利益格局，社区党、政组织应关注利益差别，在一定程度上超越各种具体的实际利益，把追求和实现公共利益的最大化看作公共秩序建构的目标，通过社区公共秩序的提供来关注社区中最大多数成员的普遍利益诉求（公共利益）。在整合各方利益的基础上，建立包括利益表达与协商机制、权利保障机制、权力监督机制以及社会保障机制等，及时回应老百姓的利益表达和诉求，要代表不同群体的具体利益关系，尽可能公正地确保每个社区成员的权益和价值。

（三）秩序维持中的互惠合作

社区公共秩序确立后，作为一项公共物品，其得以存续仍需要依赖以秩序供给与维持为天然职能的公共权力。

转型带来的体制转轨，使社区公共权力结构正经历由单一结构向多元结构的重组，体制内的党、政组织在社区内的运作空间一定程度上受到来自后发市场和社会力量的挤压，公共权威有被消解的趋势。杨雪冬认为，秩序维持的基本条件有四项：一是防止共同体或社会内部冲突的无限扩大；二是能对行为者行为产生必要的约束和引导；三是可以把各种关系控制在可承受的范围之内；四是能发展起调节或协调内部关系的中介物，使行为者之间能够正常地、便利地交往，并形成相对稳定的预期^[11]。就社区整体权力架构看，社区党组织具有庞大而严密的基层组织体系、优质的组织资源和历史悠久的群众工作经验，为党在社区与其他主体互动创造了良好的先天条件；社区（街道）办事处以及社区内行政组织以国家强制力量作为坚强后盾，拥有强大的行政资源优势，以行政领导、政权建设、资源动员、政策执行，以及公共服务提供、公共财政支持、培育社会组织的参与等方式介入社区的生活之中，以实现政府对社区的治理。由此可见，公共权力在社区公共秩序形成供给中依然有着明显的竞争优势。

同时，我们应注意到，社区处在国家政权的基层末端，社区公共秩序先天存在权威不足的缺陷。尽管公共权力在社区各行动主体的力量对比中占据优势，但“在实践中，存在着市场失灵和政府失灵的问题，需要第三种力量的介入。同时，民主化和市场化的潮流也加速了社会力量参与社会公共事务管理的进程”^[12]。社区党、政组织是难以仅凭体制内的力量来承担秩序维持与维护责任的。联合国1960年发布的《社区发展和经济发展》（Community Development and Economic Development）文件指出：社区发展是政府和市民的双边合作的行动，它有两个条件，即政府的支持和人民的参与。因而，公共权力要在社区公共秩序维持中有效地发挥其职能，首要的是要构建有利于社区各行动主体建立在市场原则、公共利益和认同之上的，以协商、协调、协作为核心的合作互惠的制度环境；其次是要形成促进社区公共事务有序参与的机制。

二、公共权力介入社区公共秩序建构的方法、途径

从起源方式看，社区公共秩序是内部自发秩序与外部建构秩序的总和。在社区公共秩序的形成之初，则要更多地依靠外部的建构“拉力”。然而，当社区公共秩序遭遇中国的自治传统时，虽已历经近百年的现代化，两者之间依然横亘着鸿沟。梁漱溟针对20世纪20年代的乡村建设运动曾评述：“基层政权建设政府愈管人民愈被动，愈不动。中国人民好比豆腐，官府力量强似铁钩。亦许握铁钩的人，好心好意来帮豆腐的忙；但是不帮忙还好点，一帮忙，豆腐必定要受伤。现在全国党政各界，有一句时髦的话叫做‘建设’，不知老百姓最怕听建设这句话，然则就不要建设吗？当然不是。几时自治的习惯能力养成了，政治的大路开出来，则建设自然而然，应有尽有。”^[13]中国早期现代化的先驱洞悉了在中国基层社会组织化程度较低的情况下，公共权力过强对脆弱的自治力量的挤压与侵蚀，缺乏相应的内动力。社区公共秩序是否同样面临着内生动力不足的问题？公共权力应更多地通过影响力的运用作用于其他行动主体，充分发挥自身的外源性力量，在秩序建构中扮演“掌舵人”的角色，培育秩序生成的内生性力量，从而促进良性社区公共秩序的实现。

（一）构筑制度化的多元参与机制

当前，我国社会的结构性转型，给城市社区居民结构及居民需求、利益主体和实现方式、公共服务及组织等都带来变化，导致社区治理主体的多元化趋势。多元主体的参与，能够更有效地动员各类资源，有利于各主体展开充分而均衡的利益博弈。社区公共秩序的内源性决定了其最终动力来自社区各行动主体的参与互动，这种面向公共事务时的平等互动关系是在“治理”的框架内实现的，呈现多中心结构。从上海的经验看，多元主体的参与机制，是以制度供给为先导，调整主体结构来实现的，基本做法有以下几种。

1．推行“三三”制。所谓“三三”制，是指在居民区，建立“三公示”“三分开”“三会”制度。“三公示”，即推行居委会事务公示、社区警务公示、物业管理业务公示，通过“三公示”形式，提高社区公共事务运行的透明度，保障广大居民的知情权。“三分开”，即实行居委会议事层（由居民直接选举产生）、执行层（由社区社会工作者组成）、监督层（由民主协商产生的居民常任代表7至9人组成），“三分开”使社区事务的决策、执行和监督形成制衡，居委会的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督在制度层面落到了实处。“三会”，即矛盾协调会、实事听证会、工作评议会，这是群众实行自治的工作方法。在“三三”制中，“三公示”的实质是向居民提供一份行使权利与义务的“菜单”，告知居民享有的权利和应尽的义务；“三分开”是居民行使权利和履行义务的组织机制；“三会”是为居民提供行使权利和义务的渠道。

2．建立信访代理制度。发挥工、青、妇、老、残等群众团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用，维护群众的合法权益；建立健全基层大调解机制，由党委和政府统一领导、政法综治部门牵头协调、职能部门共同参与社区民事纠纷调解等。

3．培育发展社会组织。各街道和有关部门以“项目制”“托管制”“招标制”为主要运作形式，重点扶持为社区老年人、残疾人、失业人员和困难群众服务的公益性、慈善性社区社会组织；实行间接和枢纽式管理，探索群众团队等不具备登记条件的社区社会组织管理新模式；探索建立社区社会组织服务中心，发挥社会组织服务中心人才培养、服务平台等功能，提高社会组织参与承接政府职能转移、整合社区资源、化解社会矛盾、发展社区公益、提供社区服务、扩大居民参与、增加就业渠道、繁荣文化生活、实现社会稳定等社会事务管理的积极性。

（二）引导社区民主自治

从政治学角度看，社会的稳定与否取决于民众参与度的高低，而这种参与需要建立合法的畅通的开放型的途径作为工作机制，这就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，以及党的十七大报告提出要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。这四种权力是广义的参与的组成部分。上述这些共同构成了社区民主自治的主要内容。社区民主自治的本质是一种有序的自治，是社区权力秩序实现的方式，其核心主体和运作载体是社区居民委员会（即居委会）。

作为社区群众自治的法定代表组织，“政府不能，市场不为，法律不到”正是居委会有所作为的发力空间。以居委会“自我管理、自我教育、自我服务”为基本切入点，加强居民区党组织对居委会的领导，充分发挥居委会的自治主体作用，积极引导居委会把更多精力放在社区自治和公共服务上。通过居委会规范化建设，深化完善“三会一代理”制度^[14]，建立实施居务公开、居委会会议、居委会联系、居委会接待等工作制度，落实居委会民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各项措施，保障居民群众依法行使民主权利。居委会成员实行属地化选举，在巩固全面直接选举的基础上，直选参与率不断提高。探索推进居委会“一门式”服务，在协调利益、化解矛盾、排忧解难方面充分发挥作用。认真梳理居委会事务，进一步减轻居委会负担，减少行政性事务。健全居委会工作经费保障机制，由街道及区级财政负责落实。探索建立以居民满意度和社情民意知晓度为导向的居委会考核体系，引导居委会围绕关注民生、服务居民、贴近居民需求来开展活动。

（三）增强民意的回应性

从各行动主体关系看，社区公共秩序呈现由公共权力主导的多中心结构。面对社区日趋分化的利益格局，公共权力加强与其他主体包括居民个体的互动，及时回应其个性化的需求，既是治理的重要组成部分，也是维持社区公共秩序以获得相对平衡的必要条件。

所谓回应性，在这里主要指政治回应。“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题。”^[15]整合分散的居民个性需求并做出回应，真正做到“民有所呼，我有所应”，就要使社区信息更灵通、反应更敏捷、处置更及时。从上海的做法看，有如下几个方面的特点。

1．拓宽社情民意反映渠道。人大代表和政协委员代表选民和界别，深入社区采集民意，通过提案、议案和意见、建议表达群众意愿和诉求。例如五里桥社区（街道）社区委员会中，既有驻区的企事业单位的代表，也有人大代表、政协委员，近年来还增补了来沪人员、刑满释放人员等特殊群体代表，从而具有广泛的代表性。瑞金二路等街道还发挥“民情气象站”等载体作用，畅通信息建议传递沟通渠道，健全社情民意反馈回应机制、协商求同对话机制。建立健全了区四套班子领导定期定点联系居委会制度，坚持领导机关和领导干部联系基层、接访、下访、调查研究等制度，加强沟通指导，密切党和政府与人民群众的关系。推进政府信息公开和基层党务公开，积极探索开展民意调查，完善公共政策意见征集办法，健全群众参与重大公共政策制定、实施、评估、监督制度，认真采纳群众提出的合理化意见和建议。

2．公共服务回应群众需求。依据社区人口规模、设施服务半径、居民实际需要，打造社区“10分钟”服务圈，科学规划、合理布局各类社区公共服务设施。区政府每年组织力量，对居民关心的诸如旧区改造、促进就业、新增养老床位、新建公共绿地、居民楼平改坡、建设标准化菜市场等民生实事的问题进行排摸、梳理，在对接、落实市政府项目的同时，确立区、街道政府实事项目。还通过排摸、确立一些直接关系居民群众利益的“三最”问题，涉及“马桶工程”、“厨房工程”改造、空调滴水管改造、楼道粉刷、安装晾衣架、改建路灯等项目，作为对区政府实事项目的拾遗补阙，深受群众欢迎。

3．依托社区信息化提高回应效率。围绕建立健全便捷高效的社区信息化综合服务管理系统，深化“一平台三个中心”^[16]，增强社区信息平台对内管理、对外服务的综合应用功能，加大社区服务呼叫热线建设。完善条块联动的综合数据库体系，加强各条线业务、各类网络平台、工作系统的数据整合和信息共享，促进社区管理服务的条块融合。加强社区实有人口信息化建设，通过人口信息采集和动态管理，统筹推进对各类社区群体的管理服务工作。

（四）执政党社会属性的回归

党要保障良性运行的公共秩序供给，就要更好地发挥在社区治理结构中的领导核心作用，实现基层社会的“善治”，必须进一步加强和改善领导方式、创新体制机制，在功能上进行转变，回归其社会组织的本质。

1．利益整合功能。整合多元利益、化解社区矛盾，为构建社区公共秩序奠定基层基础。首先，利益表达与利益整合是政党特有的功能，有利于充分调动一切积极因素，有效整合社会关系，协调社会各方利益，促进社区各方力量良性的互动，能够为构建社区公共秩序奠定基础。其次，协调各方利益是化解基层矛盾的重要手段。社区党组织要善于运用教育、协商、疏导、服务等办法，探索有效化解矛盾的利益协商、协调新机制，使矛盾发现在基层、解决在基层。

2．价值导向功能。以政党文化引领社区文化，为构建社区公共秩序营造文化土壤。社区要保障不断地发展和趋向和谐，不仅仅体现于对多元价值观的宽容，还需要在多元价值观中塑造主流精神。文化是一种引导价值观念、规范社会行为方式的有效形式。就目前来说，科学发展、民生、和谐等理念的提出和成熟使政党文化承载越来越多的内涵，群众文化则是随着改革开放深入愈来愈多地呈现多样化特征。如何将两者结合起来呢？社区为两者的融合搭建了平台，社区文化的培育无疑是贯彻政党文化、满足群众文化多样化需求的新载体。

3．桥梁、中介功能。畅通政府与民众的信息渠道，为建构社区公共秩序通顺信息网络。执政党是沟通民众与公共权力之间联系的桥梁。民众通过政党作用于公共权力，政府也需要通过政党及时了解民众的心理状态、行为趋向和政策反映，从而建立起相互理解和支持，实现大众参与政府行政的良性互动。在社区，畅通信息渠道应做到“两个注重”：第一，注重发挥社区党组织主渠道作用，将社区党组织从行政性事务中解放出来，充分发挥其联系和服务群众、代表和维护利益的政治功能；第二，注重发挥工会、共青团、妇联等群团组织以及社区其他社会组织的作用，形成“以中心（党组织）带外围，以外围联社会”的立体化信息通道。

三、社区公共秩序对公共权力的反作用：规范与制约

社区公共秩序建构试图建立一种以利益为纽带，超越社区治理中党、政府、社会组织、公众等不同主体，进行协调、合作乃至博弈，使治理得以有效实现的行为模式。社区公共秩序对公共权力的反作用表现为，无论是良性的有序状态还是因失序或无序导致的紊乱态势，都将迫使在党、政等公共权力组织的行为方式作出相应的调适以维护和巩固其在秩序建构中的主导地位。

（一）有序所带来的权力规范

社区公共秩序的良性运转给社区带来的各主体互动关系和谐，其协调功能会激发对公共权力运行机制的反拨。

1．权力边界的制约。为公共权力设立边界意味着有效地制约与规范公共权力。自古希腊以来，公共权力“性恶论”的判断已深植于西方主流价值。他们认为，公共权力源自人民与国家的契约，是“建立在自己的基础之上并且按照自己的性质，即为了保护社会而行动的有组织的”权力，是受委托的权力，但“有时候他们由于愚蠢或恶意是会对人民的权利和财产有所企图和进行这些企图的”。（洛克：《政府论》）基于这一认识，西方制度设计的基本思路是运用外部强制力量对公共权力进行“规范、制约”，形成法治、宪政、分权制衡的制度型态，目的便是使“恶”性得以消除。尽管中西方不同的视域对公共权力的基本认识存在差异，但在公共权力主导的社区建设过程中，公共权力在通过行政命令高效实现对社区秩序的强制性塑造的同时，也在扩张自身的势力范围，在一定程度上构成其对私权领域的侵蚀，“因为具有强制性的国家权力若运用不当将对个人权利构成致命威胁”^[17]。

良性运行的社区公共秩序有利于约束各行动主体行为，使之各司其职、各归其位。公共权力虽居于秩序供给、维持的主导地位，同样受到有效的控制，把权力的边界约束在公共权力应有的作用空间——社区公共事务领域。具体体现在两个方面：一是拓展社区党建的作用空间。如亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中指出：“一个处于现代化之中的社会，其政治共同体的建立，应当在‘横向’上能将社会群体加以融合，在‘纵向’上能把社会和经济阶级加以同化。”^[18]社区党组织在活动方式和内容等方面均应摆脱行政权力的隶属关系，发挥其社会组织的优势，拓展其作用空间，强化领导基层社会的能力。二是社区政府组织的职能转变。要摆脱“全能主义政府”的束缚，进一步明确街道办事处“组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、指导自治组织”的职能；进一步优化政府系统权力结构，坚持条块结合、以块为主，妥善处理好条与块的关系，保证职责权相协调。

2．规范权力的行使。社区公共秩序的良性运转也将对公共权力的行为逻辑产生影响，即公共权力要在社区发挥职能、协调关系、解决问题，达成良好秩序，必须要靠法律、法规和制度规范，这是理性化选择的结果。这就要求：一是权力运行的公开透明。通过健全完善程序机制和责任机制，推进政务公开，提高工作的透明度。如发挥社区电子政务系统在社区管理中的重要作用，对社区事务受理服务中心实施标准化建设，通过完善“一门”“一口”“一头”^[19]管理模式，进一步整合和完善就业、保障、救助等政府基本公共服务的受理工作流程，通过办事内容公开、办事程序公开、适用法规公开以及办事结果公开等，有效地保障了居民的知情权，使政府工作置于群众监督之下。二是办事的公平公正。秩序和正义是公共权力的目标和尺度，把维护社会公平正义作为首要价值，从实体、程序和时效上体现公平正义的要求。如社区矛盾化解中要避免个案化操作，虽维护了当事人的实体利益，却导致程序违法，造成“爱哭的孩子多吃奶”现象，致使党、政组织的公信力受到损害。

（二）失序或将导致的权力失效

由于社区公共秩序的功能弱化或缺失而导致社区失序或无序，将使公共权力运行处于失效的风险境地。

社区公共秩序建构这一命题的产生，是基于中国现代化的历史进程和经济转轨、社会转型的背景，“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”（《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》）。中国特色的社区建设发端于这个宏观体制背景以及在此背景下的社会事务重组。面对公民权利意识的增长，企业、社会组织的飞速发展，社会自主性的不断增强，全能政府、政府垄断公共权力、包办一切的时代已成过去，催生了政府职能转变，政府、市场、社会“三位一体”的主体多元公共权力运行机制，使公共权力回归到“公共”的范畴。在社区治理结构中，公共权力的有效性体现在：一是更好地实现社区治理，引导社区民主自治，促进社区的稳定；二是夯实公共权力的合法性基础，维护和实现基层政权的稳定；三是通过社会组织的培育、引导和发展，加强与社会的合作共赢，实现公共权力与社区各主体之间的良性互动。现阶段，公共权力之于社区公共秩序的建构者和促动者的主导地位是无可替代的。由此，社区公共秩序缺失意味着公共权力在以上三个方面或将缺位而失去效力，导致社区权力结构的失衡，这对于基层的政治稳定来说必将是灾难性的。