公共权力在推进社区公共秩序建构中的问题

公共权力对社区管理的介入并发挥服务作用，有利于公共物品，包括社区公共秩序的供给或公共资源的调配。然而，随着社区建设与发展的不断深入，社区在社会建设中的战略地位逐步提升、职责功能不断扩展，社会组织取得快速发展，社区居民的需求日益增长，致使社区公共空间内各种因素错综复杂，各种力量相互博弈。因社会结构转型、市场经济转型和政府政策调整等推进的难度不断加大，社区公共秩序处在一个不断打破旧的平衡和寻求新的平衡的过程中，社区内部的基础性秩序在不同程度上有失衡的倾向，预示着前期社区建设所提取的制度红利行将消耗殆尽，社区公共秩序建构的命题正是由此而来。

我们就此对上海基层社区的情况进行了调研，希望较为系统地、动态地、全面地梳理出公共权力在社区公共秩序运行中存在的问题。但是，社区作为一个“大箩筐”，各种各样的社会矛盾或冲突杂然存在并相互交织，在实际的分类中，往往难以穷尽与厘清。

一、问题呈现

（一）推进方式的行政动员色彩浓厚

1．“条”和“块”之间的体制性矛盾突出。“两级政府、三级管理、四级网络”管理模式时至今日，属地化管理在社区建设管理中也取得了切实的成效。但是，“条”与“块”在职能结构、联动机制等方面的问题越来越成为社区建设管理中绕不开的“症结”。一是“帽子大、身体小”的角色定位，使“块”面对某些管理事务力不从心。如目前大量的社会矛盾累积在社区，按照属地化原则，化解工作责任要由社区（街道）来承担。由于社区并非矛盾发源，街道作为政府派出机构，既非行政主体，又无执法权，难以承载过多的公共职能。虽然协调化解矛盾的实际效果有限，但责任无限，街道干部也很无奈，可以用“无处可逃，无路可走”来形容现实处境，还有人戏称自己是“托塔李天王”，实际是很难托得了底。二是条块之间联动、沟通的实际效果不佳。由社区（街道）牵头协调联动时往往是“不是我的人，也不是我的兵，指挥难”，还要为此付出一定的人力和资金支出，某些街道此种支出每年达到几十万之多。三是条块职能的边界模糊。“块”抱怨各部门条线的任务指令往往直接下达到居委会，程序不当。“条”也对“块”的某些做法有不满，特别是那些在基层社区没有“脚”（即下一级机构）的部门，工作找不到相应接手的机构，只能通过民政部门帮忙与街道沟通、协调。

2．制度的形成、公共政策的制定等仍不完善。一是公共政策中社会风险评估机制尚未健全。公共政策出台前，尤其是涉及民生的政策，制定由专业部门负责，民众的有效参与不够，对可能会引起的社会风险评估不足。有些矛盾就是由不合理的政策引发的。如前些年的某些配套安置商品房小区，按照相关政策实施售后公房和商品房双轨制物业费标准，造成同一小区两种收费标准，却要求物业公司提供同质服务，两方面业主的矛盾激化，部分商品房业主拒付物业费，长期难以解决。二是公共政策系统性、整体性、稳定性不强。相关政策之间的衔接不够、配套不够，如在出台低保就业政策上各自为政，不同部门对就业年龄段低保人群的政策叠加后引发负面效应，没有推动积极就业，反而造成了新的不公。三是公共政策的具体实施缺乏整合。各部门在政策实施中往往牵扯到资源、信息垄断，如对老城区水斗改造，同样都是做好事，有关部门责成物业公司用水泥进行了改造。仅仅相隔三个月，另一部门又拆掉，重新用不锈钢材质进行再次改造。类似重复投入，造成巨大的浪费。

3．对执行层面向社会基层工作的能力素质建设重视不够。作为社区管理服务的执行者，目前社工队伍结构正不断朝着年轻化、专业化、职业化方向发展。然而，学历、资质与实际操作能力之间还存在差异，进不了门、说不上话的社工大有人在。社工岗位在基层一线，身处各类社会矛盾冲突的前沿地带，直接面向社区群众，工作之重要、之复杂可见一斑。一些中心城区，社区环境复杂，既有中高档商品房小区，又有二级旧里以下的小区，某些区域甚至是顶级豪宅与旧式里弄仅一街之隔，居民来自不同的阶层，国际性程度也不断提高，如涉外的华府天地社区居民来自30多个国家和地区。社工做的是针对不同人群的社会工作，有其自身的规律和方法。目前社工的能力素质、工作的对应性等仍与实际需要存在一定差距。承担的多是政府部门通过行政指令下达的事务，行政性大于社会性。如何对传统的工作方法进行调整，适应不同社区居民的服务需求，使党和政府的惠民政策、实事项目真正落地、惠及千家万户，促进民心安定、社会和谐，有关部门还要在今后工作中加强更具针对性的指导和相关教育培训。

（二）多元治理结构尚未形成

“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障”的社会格局对社区服务各个供给主体的职责作了明确的分工。多年来，原卢湾区通过构建上下相通、左右联动的社区区域性大党建新格局，努力以社区党的基层组织建设带动其他各类组织建设，在服务群众和改进管理等方面起到了较为显著的作用。但是在实际操作中，各主体之间一些基本的关系完全没有理顺。

1．党、政主体之间的关系。现实中不同程度地存在主体职责边界不清、职能交叉现象，其中党政不分、难分较为明显。在日常运转中，党如何实现有效领导、办事处如何牵头协调公共事务，往往职责交叉，难以分清。面对群众的具体诉求，党应站高一步，跨前一步，看远一步，冲在第一线则无回旋余地，有时难免会产生越俎代庖的情况。另外，政府负责的限度难以设定，事实是应负的责任少不了，其他责任也免不了。社会协同的边界、内容也不清晰，公众参与的范围、途径、角度也不明确。

2．居民区党组织与自治组织（居委会）的关系。党支部和群众组织的关系需要正确把握的是党支部的先进性、群众组织的群众性，两者关系倘若处理不当，过度强调党组织的作用，则难免会出现“党组织强、居委会弱”的局面。党组织的强有力，触角太多、太远，会导致自治组织的弱化，造成包办或两套系统。

3．社区事务处理中“三驾马车”之间的关系。有人用“无事不见面，见面无好事”来形容居委会、业委会与物业公司三者之间的微妙关系。目前，要将分散无序的业委会组织起来，依然缺少相应的机制、载体和抓手。而业委会的建设也呈现“冰”“火”两重天：一方面，商品房小区业委会自治过度，只要权利不要义务，有凌驾于社区其他组织之上，脱离社区自治组织（居委会）管理和政府专业部门指导的倾向。业主们出于利益驱动在换届选举时积极参选，在维修基金、物业公司选聘等方面谋取利益，容易引发业主与业委会、业委会与物业公司、业委会之间的纠纷矛盾。另一方面，售后公房小区的业主因无利可图，不愿参与业委会工作。

（三）公共政策议程设置的民意表达不足

所谓公共政策议程，是指将政策问题提上公共部门的议事日程，公共部门正式决定进行讨论和研究，并准备如何制定有效政策加以解决的过程。地处上海中心城区的一些社区，对本土历史和文化具有较强的自豪感，在生活消费方式、品牌意识、饮食衣着、公众形象、文化判断上都有独到的观点。对不同的文化和事物具有一定的宽容心，善于吸收外来文化，特别是对西方外来文化有一种内心的渴望。具有参与社区管理的欲望和想法。对关系小区公共利益的问题和事务表现出一定的热情，善于对公众关心的问题表达不同的想法，希望被政府列入政策议程，所以在居委会直接选举、业委会选举等民主自治方面表现出了较高的积极性。然而，社区居民的参与情况并不平衡。

1．社区居民参与社区生活的面不够、参与意愿不强。一是居民参与机制不完善。从总体上说，社区活动吸引力不强、居民参与面不广，多强调公益性、无偿性、志愿性、奉献性等精神层面的内涵，居民难以通过参与活动得到实惠，且某些活动的宣传动员、活动载体、组织方式等比较适合老年居民，因而导致老年人参与多，年轻人参与少，而在职人员更少，老面孔多，致使社区公共资源被少数人占有。另外，在新型住宅小区，由于多是新迁居民，互不熟悉，居住封闭，人际交往少，相对比较冷漠，对社区生活关心参与度较低。这种情况不加改善，不利于提高社区的文明程度，不利于社区的发展。二是居民区直选中暴露出的“被自治”的现象。2009年7月，原卢湾区在区内69个居委会（另有3个居委会因动迁暂缓选举）依法圆满完成了第九次居委会换届选举工作。这对于基层民主建设是件大事，区领导、区各有关部门、街道予以高度重视。然而，与此同时作为自治组织的主体居民对此的参与热情却并不高，居委会的功能有限、资源有限，涉及的事务无关居民的直接利益，有人指出：直选与不选有何不同？候选人参选已经作出了贡献，而其政治价值主张，或是代表居民诉求等都不甚明确，居民对谁参选及选举结果并不太关心。更有甚者，个别上访户利用直选闹事，与政府要价，在直选过程中类似的矛盾冲突，仅五里桥街道就有七件。

2．社会组织培育、发展存在行政化、半行政化倾向。近年来，上海社区社会组织的发展呈现良好态势，各类社会组织在承接政府职能转移、整合社区资源、化解社会矛盾、发展社区公益、提供社区服务、扩大居民参与、增加就业渠道、繁荣文化生活、维护社会稳定等一系列工作领域起到了十分重要的作用。

然而，在社会组织发展中的行政化、半行政化倾向在一定程度上制约了社会组织社会参与作用的发挥。一是社会组织较多发育自体制内部。这类社会组织运作方式、资源的获取等带有较强的行政化和半行政化色彩，自我生存、发展能力不足，常常是“扶上马送了一程又一程”，始终脱不了手。二是政府购买公共服务的扶持政策还未完全到位。虽然2009年上海市社会建设会议下发《中共上海市委、上海市人民政府关于进一步加强社会建设的若干意见》并配套出台了一系列相关扶持政策，可能由于政策贯彻实施存在时间问题，有些举措如有关文件要求的“研究制定公益性社会组织的税收等政策，完善政府购买公共服务机制，在财政专项经费中逐步扩大购买公共服务的比例，纳入同级财政预算，并随公共服务需求的增长逐年增加”，据了解目前各区政府基本没有执行，向社会组织购买公共服务还未能纳入政府采购的本年度的预算，仍按照项目申请专项资金。

（四）公共服务供给及其回应性尚不对应

公共服务的现有供给模式与居民实际需求之间，还存在一定程度的不对称。在坚持惠普公平的基础上，兼顾各类居民的需求，需要进一步加强统筹协调，更加合理地配置公共服务资源，完善供给模式，提高服务质量，更好地满足居民的多元化需求。

1．困难人群的生存环境、生活状态仍需进一步改善。多年来，政府一直致力于民生的改善，将民生工作作为重中之重来推进。然而，当前的民生问题仍是社区实践中的难点。从信访看：2009年的数据显示，区信访主要矛盾结构保持稳定，群众信访反映诉求仍集中于动迁安置、城市管理、住房物业、纠纷争议、生活保障和劳动人事等6类问题，占全年信访总量的79．6%，同比下降1．5%。其中动迁安置矛盾仍居高位，约占全年信访总量的40．4%，同比下降3．9%；城市管理矛盾增长较大，同比增长28．2%；住房物业矛盾占全年信访总量的10．5%，同比下降2．7%。从居住环境看：一些老城区人口密度高，社区居住环境较差，部分仍然需要拎马桶，居民日常行为习惯差，吃、喝、玩乐活动多在路边、弄堂等公共部位，文明程度较低。生活困难、刑释解教人员、吸毒人员、社区闲散青少年、来沪人员等聚居，存在就业难、生活困难、治安差、乱设摊、欺行霸市、跨门营业等情况，已成为社区管理中的顽症。为了从根本上改变其生存现状、提高其生活质量，使每一个百姓生活得更有尊严，在维护公共秩序中发挥应有的主体作用，党和政府还需要进一步努力来改善民生。

2．“一网打尽”式的供给模式与居民实际需求之间的差异。近年来，原卢湾区依托“一平台三中心”（社区公共信息服务平台、社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化活动中心），整合各类资源，满足社区群众的各种需求，社区服务体系逐步健全。街道门户网站除了提供各种党务、政务动态信息外，还涵盖了社区“三个中心”67个服务项目，涉及200余个方面，以及居民常用的15大项社区公共服务信息，各街道还提供了27个特色个性服务栏目。

然而，在党和政府努力编织一张纵横交错、力求囊括全体居民需求的服务网络的同时，要进一步分类分层、细分需求、合理配置社区服务资源以满足不同层次、不同类别居民需求。所谓“民有所呼，我有所应”，但是否“呼”什么就必须“应”什么？党和政府的本位应该是着眼于老百姓最关心、最直接、最根本的问题，关注社区中最大多数人群的普遍利益，从宏观层面提供公共产品，对于社区特殊群体如生活困难的弱势群体、老年人等特殊的利益诉求在微观层面实施托底保障。如何在兼顾不同层次居民需求的同时，在中观层面对于某些居民私人诉求的叠加，如中高档商品房社区居民注重隐私权、崇尚个性化、追求高品位的需求特点，通过有效地引导和协调，满足或平抑那些介于公共诉求与内在私欲之间服务需求的结构性短缺，对于党和政府来说仍然是个难点。

3．提供服务过程中政府行为方式的问题。作为社区服务的主导方，政府是责无旁贷的。然而，在社区建设中推进手段较为单一，还缺乏整体性、系统性的安排。一是某些工作重眼前轻长远。如每年区、街党政依托区政府实事项目、群众日常生活突出问题和民生工作重点项目，为社区居民办了实事、做了好事。然而，某些项目只考虑当时如何完成，对后续维护没有长远的考虑，没有落实相关责任主体与资金来源，群众意见较大，这种短期行为，对政府的公信力已经造成了一定程度的伤害。二是管理上还存在缺位。调研显示，物业管理服务质量仍是目前社区管理中的突出问题，如瑞金二路街道的社情民意反映物业管理问题达到80%，且集中在“四保合一”售后公房等老小区管理上。物业公司的管理成本不断提高，业主普遍不愿提高物业管理费，服务标准却不能降，而售后公房的物业管理费本就偏低，政府对此缺乏中间指导价，物业公司无法运转，个别小区出现物业公司退出管理的情况。另外，售后公房小区中如水、电、煤、路灯、小区道路等公用设施维护，公共区域管理、乱停车、乱晾晒等居住文明问题存在管理缺位，不属于物业管理范畴，只能靠居委会去整治。

二、存在问题的原因分析

我们认为，导致以上社区公共秩序运行中出现失序的最根本原因应归结于：过去的30年里，伴随着中国经济体制由“计划”到“市场”的转型，社会体制发生的重大而深刻的变化。社会结构、组织、制度、关系和价值追求等因素不同程度地发生了嬗变，这些元素的嬗变给中国基层社会带来很大的影响。所有由社会转型所带来的结构性巨变深刻地影响着人们的行为方式、生活方式、价值体系，并在社区这一公共场域并存、互动、博弈。如果把社会转型看作社区失序现象增多的宏观原因，那么，体制上的条块壁垒、社区权力配置的不均衡、社区居民生活的脱域性以及多元价值观碰撞等原因就是社区失序现象的微观原因。

（一）体制上的条块矛盾问题影响政府行为空间与效率

“条块”分设是中国特有的管理体制，其实质是在体制上对政府职责、权力进行划分与配置。“条块结合，以块为主”的属地化管理体制的建立，在调动基层（街道）积极性、推动公共政策的有效实施、制衡政府部门过度集权等方面，确实发挥了一定的优势，推动了社区发展。然而，由此产生的“条块”矛盾已成为影响政府在基层社会管理效能发挥、发生管理失序的顽症，原因如下：

1．权、责、利的不对称使条块难以对等。街道办事处承接了大量各条线下移的事权与责任，作为区政府行政派出机关，其拥有的却是有限权力，对条线工作以协调、评议为主，无法赋予其相匹配的执行与执法权。而政府部门在下移事权的同时，一定程度上却也转移了部分责任。因而，调研中我们发现，对条块权责不对等提出的质疑大多来自街道。

2．行政管理与社会治理的交叉错杂使条块难以统合。属地化管理的初衷是通过强化街道在基层行政和社会管理中的双重主体地位，形成条块在社会管理上的合力，以夯实执政的基层基础。然而，条与块虽然交错但仍属于政府内部事务，属于行政管理范畴。现行条块的结合，由块来统筹协调政府事务，实质是用社会治理的方式来管理行政事务。分别将纵向和横向不同向度运行的两种权力交织在一起，（社区）街道区域内企事业单位一方面接受的是上级部门的垂直管理；而另一方面由于没有直接隶属关系，街道无法通过行政命令对其进行指挥，而协调、监督、评议等方式属于社会治理的范畴，必然造成管理权的错位。

3．运行规则的粗放使条块壁垒难以打破。目前，条块在协调机制上缺乏有力的机制和科学运行规则。条线与街道各自的管辖范围、管理权限、承担职能、应付责任等方面的划分均不明晰，具体操作仍属于粗放型管理方式，因而只能从本方利益出发，在各自的职权范围内各行其是，难免造成管理上的壁垒。

（二）权力配置不协调导致权力结构各主体之间力量对比的失衡

科学确定公权与私权两大权力主体在社区秩序中的角色定位，合理配置各类主体的权力仍然面临诸多亟待解决的问题。而权力配置不均衡、透明度不够、互动性不强、沟通渠道不顺畅是当前社区诸多问题的重要诱因。

1．公共权力（党的权力和行政权力）的过强。党组织和行政组织在社区建设中处于强势的主导地位。固然，党是最有权威的机构，政府拥有社区其他力量无法比拟的公共资源，但是，如果党和政府没有边界地卷入社区各种公共事务管理中，则不仅不利于社区公共秩序的良性运转，更会使党和政府身处矛盾对垒的最前沿。

2．私权力的不到位。一方面，存在“私权力缺位”。虽然在法定地位上权力来源于社区居民的社区自治组织，但由于缺乏制度性资源和配置性资源的运作权，尚在发展中的社区社会组织造血能力较差，仍需政府力量助推。本应作为社区治理主力军的社区居民，已经习惯于对政府管理的依靠和被动接受，在公共事务管理中、公共空间乃至私人领域里变成了“沉默的大多数”。另一方面，“私权力越位”现象甚嚣尘上。社区管理中的“搭便车”现象日趋增多，所有责任都推给政府或公共权力的思维定式亦被强化。个体在获得越来越多的自由的同时，还没有在公共事务中学会理性地使用私人权力。公共场所里的不雅姿态，楼道里乱堆的杂物，稍有不满就对政府肆意谩骂……在这些日常事件里，我们看到的是私权力越位，甚至是过度扩张，不仅侵犯了其他个体的自由空间，而且破坏了整个社区公共秩序的塑造。

3．权力互动不足。寻求权力配置的互动是社区需求日趋多元化的必然要求，社区内各类主体须共同组成有机的互动网络体系，通过协调一致、优化组合，从而达到保障社区公共资源有效运用、社区公共秩序有序运行的目的。权力配置过程中的透明度不强、互动性不足、沟通渠道不畅，导致当前社区内各类权力主体之间的互不理解、互相猜测甚至互相指责，从当前社区中存在的党政机构超负荷运转而社区民众仍怨声载道、社会组织对政府依赖性强、社会信任度不高等现象可见一斑。

（三）制度法规建设滞后于社区发展实际

客观上说，起始于20世纪90年代的中国社区建设仍是一个新生事物，已有的制度安排存在模糊领域或与现实脱节，尚有部分领域没有相应的制度安排给予规范，致使社区相关制度系统存在“模糊地带”或“真空地带”。

1．制度模糊引发社区部分组织的行为困境。如居民委员会自《中华人民共和国城市居民委员会组织法》定为“基层群众性自治组织”以来，其性质一直备受争议。实践中社区居委会存在过度行政化和再度边缘化两种倾向。强调将居委会从行政事务中解脱出来，还原其自治组织本色，居委会与政府之间的相互依赖关系会逐步削弱甚至消失，居委会不能背靠政府，居委会在群众中的威信降低，动员居民的能力减弱，使其面临“再度边缘化”的危险。

2．制度真空致使部分社会需求流失。社区成员的一部分社会需求无法通过相应的制度来满足，也会使一些人或利益集团在缺乏社会监督与惩罚机制的情况下片面追求自身利益最大化，从而造成对他人或社区整体利益的损害。例如，在业主与物业的矛盾中，由于法律法规不完善，导致业主丧失了保护自己和指控物业的武器。

（四）社区居民生活的脱域性给社区建设带来新的挑战

现代社会是一个以个人为本位的社会，人们与超越狭隘社区的外界联系越方便，在社区外所能够体验的归属感就越强，从社区中寻找归属感的愿望就越低，对社区的情感投入就相对薄弱，相应地，他们参与社区事务的积极性也就不高。特别是居住在上海这样的特大城市，人们之间的近邻关系对于形成其他利益关系和社会关系，虽然不能说已经完全没有任何意义，但是显然已越来越无足轻重了，这就削弱了“社区”在居民生活中的地位和意义。

脱域性是指社会关系从彼此互动的地域关联中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中“脱离出来”。中国城市社区首先是在行政区划关系上建立起来的，是城市行政管理的延伸，虽然把特定范围内的人群划定在边界明显的场域中，似乎有了社区的“区域性”特点，但是，这种区域中缺乏传统社区的认同感、亲情关系和互惠关系，取而代之的仅仅是居住关系。社区成员的主要社会活动不在社区之中，这是一个普遍存在的事实。

虽然非职业群体和非职业活动是社区建设和社区管理的应尽的责任，但是如果仅仅停留在这个水平上，那么它就不可能进入社会生活的中心地带。而社区公共秩序一定是植根于或嵌入在各类社区关系之中的，把作为社会生活主体的职业群体及其专业活动剔出社区建设与社区管理的视野，难免会陷入被边缘化的困境，希望在此基础上寻求社区参与、社会认同更是主观臆想。

（五）多元价值观念的交织与碰撞直接关系着公共秩序效能的发挥

改革开放以来，社会的价值观念发生了巨大变化，表现出前所未有的分化。社会的运行和发展，需要多样化的富有创造力的个人观念的存在，也需要确立社会成员一致认同和遵守的主流价值观念。多元的社会价值观念，能增加社会的活力；社会主流价值观念能整合社会关系，促进社会和谐。

值得注意的是，不同价值目标的并存也会对原有主流价值观念带来冲击。这种现象将带来两方面的影响：一方面，主流社会价值影响力的弱化趋势，直接影响到党和政府对基层社会价值的整合，从而使得党和政府的动员能力和号召力减弱；另一方面，社区中存在着各种性质不同甚至大相径庭的社会价值观念，它们共起作用，必然导致大量与规范相左、相异甚至相违的失范行为的产生。以上两方面对社区的和谐稳定与公共秩序建构的影响是深层次的。