西方学者针对多元权威并存的治理体系失衡面临的治理失败风险，提出了一种反思性策略追求，即元治理[20]。“元治理”是指，对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，修正各种治理机制之间的相对平衡，并且重新调整它们的相对分量，重新组织和重新整合治理机制之间的复杂合作[21]。我们认为，要有效治理当前社区出现的种种失序问题，“元治理”为公共权力推进社区公共秩序建构的路径提供了一个可能的选择，这也比较适合中国社区的实际情况。具体地说，就是党和政府为秩序的良性运转和充分实现提供一个有利的制度环境和运行环境。
一、“善治”的秩序追求：社区和谐的愿景营造
“善治”是治理的优化与完善。社区治理是指公共权力与公民对社区公共生活的合作管理，目标指向社区公共利益的最大化以及和谐社区的建设，这也是社区各方力量向往社区和谐的共同秩序愿景。和谐社区所希企的以人为本的价值理念和关注民生的福利追求，以实现管理有序、服务完善、民主自治、文明祥和的理想秩序状态，与构成“善治”的合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正[22]等核心价值相吻合，从某种意义上说，这也是推进社区公共秩序建构的共识基础。“善治”的秩序追求可通过以下三个方面来体现。
（一）从权力本位到权利本位，促进理念转变
尽管公共权力扮演着社区公共秩序最主要建构者和促动者的角色，但是完整秩序的生成离不开社区其他行动主体的认同、参与和服从。胡锦涛总书记指出，社会管理，说到底是对人的管理，涉及广大人民群众切身利益[23]。权利导向是社会管理改革的基本方向。因而，从权力出发还是从权利出发，关乎公共权力运行的实质与要害。同样，“善治”的权利导向，遵循的是以维护公民权利为目的的基本价值。社区党、政组织要从根本上转变“官本位”的思想，社区公共秩序的建构要从根本上反映社区各行动主体的意愿，要从维护好、代表好人民的利益出发，坚持以人为本、执政为民，将良好的秩序愿景转化为社区群众的秩序需求，以其满意与否为标准，忠实地为民办事，夯实公共权力的基础。
（二）由单向推进到双向互动，促进体制机制的创新
作为社会建设的基层和基础，社区建设走到今天，更需要理性和统筹，需要体制机制的进一步创新而进行“元治理”“元设计”。
针对社区公共秩序的建构而言，“元设计”在于制度、规则的系统供给，是一个长效、持续和具有系统性的过程。从权力的运行看，公共权力主导的秩序建构主要是循着自上而下的路径。但是，社区公共秩序的建构在自上而下依靠公共权力强势推进进行外部建构的同时，必须要有自下而上的动力，通过社区各个利益群体的互动，激发来自社区内部的动力机制诱发内生性秩序的生成。因而，我们认为，社区公共秩序采用“上拉下推”式的建构路径比较适合中国社区的实际情况。“上拉”主要是指以公共权力为主的外部干预力量，“下推”是指社区居民内部形成的自发力量。
燕继荣指出：“依据中国改革的实践，一种制度产生并得以延续，一个重要的条件是，政府的‘政治需求’和公民的‘社会需求’上下呼应，达到高度的契合。”[24]进行制度安排与设计以及维护社区秩序的有序运行是政府的公共责任。需要特别注意的是，社区公共秩序的本质是属于合作型秩序，其建构过程并非单纯依靠刚性地植入，更加需要来自社区各方的参与、认同并转化为其自发的秩序需求，从而构成公共秩序成长和存续的土壤。这是中国特殊的国情和特殊的时空条件决定的，也是由中国社区区别于他国社区的特性决定的。
（三）提升公信、培育互信，促进社会资本增值
公共权力的运行过程实际上就是公众与公共组织的互动，而治理与善治均强调公共组织与社会的合作。社区各行动主体有序参与社区公共活动，形成合作互惠的关系，是以相互信任为基础的。而社区互信机制的确立关键在于党、政部门公信力的提升。
造成目前社区存在失序问题的原因，在很大程度上是源于公共部门的行为失范，导致社区党、政组织公信力受损，处理不当甚至成为社区矛盾冲突的主要原因。建立良好的社区公共秩序，要靠法律法规和制度规范。要通过推进社区政务公开、居务公开，提高工作的透明度，使政府工作置于群众监督之下；要通过社会赋权加强民主监督，尤其是体制外监督，如依托社区委员会、居民会议常任代表等载体履行民主监督职能，构建较为广泛的社会信任，有效地促进社会资本的增值。
二、有效的利益博弈：社区治理中政策议程的重构
充分有效的利益博弈是社区公共秩序得以最大效度实现的保证。针对当前政策过程缺乏充分的利益博弈的问题，通过建立健全多元主体互动的政策议程设置，加强社区的民主参与和监督，可从“三个机制”来健全与完善。
（一）健全完善利益协调机制，促进社会公平
以人为本、促进社会公平是社会建设的价值理念和基本原则。随着生活水平的提高，群众对公共服务需求与要求也与日俱增，应从解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题着手，尤其要把保障社会公平作为群众的最大利益来维护。近年来，上海加快转变经济发展方式，城区经济实现平稳较快发展，社会建设与发展有了强有力的财力支撑。如何切实提高基本公共服务的质量与效益，完善覆盖社会全体成员的各阶层、各群体之间的利益协调机制，尤其要保障弱势群体的各项权利，确保发展成果惠及每个社会成员，仍是需要长期努力的方向。
（二）健全完善利益表达机制，激发基层活力
利益表达和机制的建立是协调利益关系最基本的前提。社会组织的大量涌现，为基层治理提供了新的资源配置和利益传输渠道。面临新形势、新问题，经过多年探索形成如居民区直选、“三会制度”等实践范例，要寻求新的突破，就要进一步通过扩大基层民主，在制度设置上要求构建畅通、有序的政策符合民意的表达机制，各类社会组织和群团组织必须依法、有序地参与社会公共事务和管理，从而更有效地整合社会各方的利益诉求，促进各方的良性互动。同时，要增强政府的回应度，重视表达机制的制度化建设，营造民主、科学的决策氛围。
（三）健全完善社会风险评估机制，保障社会安全运行
当前，上海正处在发展的关键期和社会矛盾的凸显期。随着近年来的快速发展，社会利益关系日趋多样化，矛盾的产生越来越复杂，群众信访反映诉求集中于动迁安置、城市管理、住房物业、纠纷争议、生活保障和劳动人事等6类问题。在与群众利益密切相关的重大公共政策出台、重大工程立项、重大项目推进之前，如何主动听取群众的意见，做好社会稳定的风险评估，抓好矛盾的源头控制，还需进一步建立健全工作机制，增强工作的预见性和针对性，把社会风险消除在基层、消灭在萌芽状态。
三、完善治理结构：现代社区治理体系的构建
让百姓心有所属、心有所安，保持基层社区的稳定、百姓生活的安定是社区公共秩序建构的目标追求。从前文分析可知，当前社区治理行政化的两大弊端：一是条块之间缺乏统筹，各自为政，造成职能错位、资源割据与浪费；二是科层制致使行政效能由于层级过多而层层递减，不利于公共政策的有效执行。进一步完善社区治理结构，要在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理总体框架下，实现科学治理。
（一）治理结构的扁平化
社区治理结构的扁平化则可以通过在横向打通条条、条块之间的壁垒，纵向上减少管理的层级，以提高管理机构的效率，增大基层的人员投入。在街道层面，重点是强化街道办事处“组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、指导自治组织”的功能，明确在街道平台上整合资源、优化队伍，以块为主推进社区建设。在居民区层面，针对党组织、居委会、业委会等各类组织在功能定位上的问题，强调党组织是领导核心，要加强对其他组织的指导和协调；居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，要在居民区党组织领导下，依法履行职责，发挥居民自治的主体作用；业委会是以物权为基础产生的对物业实施自我管理的组织，其权限在与物业相关的范围内，要在居委会监督指导下开展活动。
（二）治理结构的网络化
社区治理结构的网络化就是打破条块分割，突破隶属、体制、户籍等界限，从而实现治理的“横向到边，纵向到底”的全覆盖。通过建立以社区（街道）党工委为核心、居民区党组织为基础、服务群众为重点、驻区单位党组织和社区全体党员共同参与的区域化党建格局，突破行政隶属关系的限制，更好地发挥政党联结公共权力与社会公众的作用。纵向上，有从社区（街道）党工委到居民区党支部的垂直式管理体系；横向上，有从社区（街道）党工委、居民区党支部到社会各类组织的网络化管理体系，形成左右互相贯通、上下交叉联系、纵向到底、横向着边的立交状的网络体系。区域化党建格局通过基层党的组织覆盖和工作覆盖，通过协商、协作、协调，即协商社区事务，协作共建项目，协调条块矛盾，有效地整合区域内的党政资源参与社区治理，从广度和深度上拓展政府系统的公共服务范畴，满足群众的生活需求。
四、公共服务的对应性：基层政府管理流程的再造
（一）政府行政“疆域”由无限到有限
首先，要着力构建有所为有所不为的有效政府，在社区公共事务中合理划分政府、市场、社会的边界，在三者之间寻找新的“平衡点”。在社区发展方向和目标方面，基层政府要充分发挥“掌舵人”的作用，加强战略规划和策略部署，以宏观管理与微观管理相结合的方式指导社区的发展方向和目标。在具体操作层面上，尤其在社区服务、社区经济等方面，要充分发挥市场和社会的力量，凡是能交给社区自治组织、社区中介组织、辖区单位的事务，在事权下放的同时，相应的管理权力、资源和责任也应随之下移。这样，既有利于提高政府的管理效率，降低管理成本；同时又赋予社区以治理权限，有利于提高公共服务的针对性和质量，真正在政府与社会之间建立和谐互动的合作关系。
其次，进一步理顺社区内部组织关系，提高社会组织的“造血”能力。要进一步引导和增强社区成员的参与意识，发挥社会组织在社区服务中的作用。通过多种形式、多种途径培育发展社会组织，政府为其搭建平台的同时，还应该从政策和制度上建立长效机制，从而使社会组织的活力不断释放。
（二）政府行政决策过程由封闭到开放
要使政府的决策真正做到问需于民，问计于民，成为一个与社区群众联系、沟通、协商的过程，减少政策出台后的社会反弹和摩擦。社区要注重加强不同群体，特别是与职业群体的联系沟通，把社会职业群体及其专业活动纳入社区建设和社区管理的视野。虽然单位制已经出现了弱化的态势，但是单位制仍然影响着大部分社区成员的认知和生活。例如，社区是否可以为专业相异而又相近的专业人员提供一种沟通交流的机会或场所，使他们可以在工作之余、在社区之中建立灵活多样的联系，在制定相关专业领域政策时预先征集他们的意见。
（三）政府行政路径由分割到统筹
条块分割、部门之间财权、事权、职责的划分使当前社区管理和服务变得更为复杂和困难。不管政府各个部门职能如何划分，其最终目的是为了提供更好的服务，任何一个链条的失误都会影响呈现在社区群众面前的“政府”的形象。社区事务受理中的“一口受理”便很好地贯彻了这一理念，在地区政府行政行为中，也应当建立类似的统筹协调平台，如建立由城区地区办牵头的社区发展联席会议制度，对社区各类政府活动进行统筹。
【注释】
[1]［美］罗伯特·达尔：《现代政治分析》，王沪宁、陈峰译，上海译文出版社1986年版，第36、37页。
[2]［美］亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社2008年版，第368页。
[3]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第341—342页。
[4]曾峻：《公共管理新论》，人民出版社2008年版，第137页。
[5]Talcott Parsons，The Structure of Social Action，McGraw-Hill，1937：89 -94．
[6]Robert W．Cox，“State，Social Force and World Order”，in：R．Keohane（ed．），Neorealism and Its Critics，Columbia University Press，1986：204 -254．
[7]张康之：“论政府的社会秩序供给”，《东南学术》2001年第6期。
[8]［美］R·E·帕克等：《城市社会学》，宋俊岭等译，华夏出版社1987年版，第26页。
[9]“温家宝受CNN记者专访谈政改 让每个人活得有尊严”，《新京报》2010年10月12日。
[10]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第37—38页。
[11]杨雪冬：“秩序是一种公共品”，《学习时报》2006年3月29日。
[12]曹现强：“公共性的现代回归：从统治到治理”，《山东社会科学》2007年第1期。
[13]梁漱溟：《中国民族自救运动之最后觉悟》，中华书局1932年版，第288页。
[14]“三会一代理”制度是指：听证会、协调会、评议会，信访代理。
[15]［美］格罗弗·斯塔琳：《公共部门管理》，陈宪、王红、金相文等译，上海译文出版社2003年版，第63页。
[16]“一平台三个中心”是指：社区信息服务平台，社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心。
[17]张凤阳：《世俗的胜利》，中国社会科学出版社2002年版，第52页。
[18]［美］塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，沈宗美校，生活·读书·新知三联书店1996年版，第366页。
[19]一门：相关的社区事务由社区事务受理服务中心一门集中提供。一口：社区事务受理服务中心提供服务的方式为前台一口受理、后台协同办理。一头：社区事务受理服务中心由街道办事处一头进行管理。
[20]［英］鲍勃·杰索普：“治理的兴起及其失败的风险”，漆芜编译，俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第73—79页。
[21]［英］鲍勃·杰索普：“治理的兴起及其失败的风险”，漆芜编译，俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第73—79页。
[22]俞可平：“全球治理引论”，《马克思主义与现实》2002年第1期。
[23]“胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”，《人民日报》2011年2月20日。
[24]燕继荣：“社区治理与社会资本投资——中国社区治理创新的理论解释”，《天津社会科学》2010年第3期。
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