社会组织与社区公共秩序的关系

一、社会组织参与社区公共秩序建构的必要性

社会组织参与社区公共秩序建构，是当前国家和社会、政府和市场、公域与私域关系发生深刻变化与转型后的必然结果；是单纯依赖国家的制度力量或者过分相信市场的调节能力都难以有效应对社区生活中各种复杂问题后的现实选择。

（一）政府失灵

自20世纪中后期以来，政治、经济、社会变化发展的节奏越来越快，人与自然的关系日益复杂，社会结构深刻变化，信息网络技术的飞速发展带来电子空间、虚拟空间的涌现。这些重大变化促使国家与社会、公共权力与私人权利领域交叉互渗趋向日益明显和深刻。“公共权威覆盖到私人领域之上，与此同时，国家权力为社会权力所取代”^[2]，介于公共领域与私人领域两者之间的公共领域范围得以拓展，公共领域问题渐趋复杂，公共关系矛盾日益突出。传统的以“国家”作为管理主体的国家管理模式显然无法消化这些“现代性”问题，其在复杂、生动的社会现实生活中的表现难免捉襟见肘。正因如此，西方国家普遍兴起了一场“新公共管理运动”^[3]。这场声势浩大的政治变革之后，国家管理模式式微，公共管理模式以及公共治理模式被寄予了更多期待。

从“新公共管理运动”出发所形成的“公权批评说”理论显示，在公共领域，以国家作为唯一管理主体势必导致管理目标落空即“政府失灵”。同样，在社区公共秩序的建构过程中，单纯依赖基层政权（党和政府组织）的“公权建构模式”难以对多元复杂的社会利益和权利冲突进行有效的控制和协调；难以一己之力促成多元群体之间的共识、参与及认同，并在此基础上建立起信任、互利及合作博弈的社区公共秩序网络。正如哈耶克所指出的那样，在既破碎化又一体化的全球化时代，人类面临诸多的动荡不安、不确定性和变异性、挑战和危机，求助于国家自上而下的人为构建秩序的希望已显得十分渺茫。必须承认，基层政权一旦成为唯一的社区公共秩序建构主体，“失灵”将无法避免。

1．公权建构的单向性。社区公共秩序在本质上是各种不同的甚至相互冲突的利益在社区公共领域内经过博弈、协调后形成的一种新型秩序。它的建构是一个流淌着多元群体的多元意志，充满着丰富多样可选择性的开放、动态、持续的过程。这一过程具备了充分的民主性。“真正的妥协就是综合对立的势力，并把双方（或几种）观点中的精彩部分以不完整形式保留下来。妥协不是披上伪装的有条件的投降，它的过程是积极的，因为促进了参与各方的兴致。它的过程也是合乎理性的。”^[4]而单纯依靠基层政权建构社区公共秩序恰恰与公共秩序的内在理念和终极目的背道而驰。公权建构的实质是通过外在的制度设计维护统治秩序，追求国家利益的最大化。其建构是单向、封闭的，容易导致随意性和专断；而且其明显的“家父主义”国家干预构成了对个人权利和法治传统的威胁^[5]。这样不仅不能达成社区公共秩序建构的初衷，反而有可能导致对正当秩序的破坏。有学者甚至指出，现代国家真正成为一个政治巨兽，“民主制度外表几乎没有掩盖着深层的霍布斯主义倾向”^[6]。在现实的社区生活中，公权部门经常将一些不适应社区发展实际、不符合社区居民实际需求的“秩序产品”强行“推销”与“种植”，结果却往往是“好心办坏事”。这也许并非是由于“产品”的质量有什么问题，而是因为在秩序供给过程中缺乏“买方”的积极而有效的参与。如此“坐地起价，谢绝还价”只会带来“有供给，无需求”“有吆喝，无回应”的“虚假繁荣”与“制度溢出”。因此，公权建构模式势必损害社会力量和社区居民个人的自主选择权，使其只能被动接受建构后的秩序，成为“被建构者”而非本来意义上的“建构者”。缺乏了主体热情、怀有被剥夺感的社区公众必定难以对这样的秩序产生认同。因此，公权建构的单一性会使得秩序本身丧失程序正当性和现实合理性，在实际运行中很可能遭遇“君向潇湘我向秦”的失序困境。

2．公权建构的有限性。公权建构模式的主要途径是党和政府以外在的、普适性的、体现国家意志性的法律、法规、政策、方针、文件等实现秩序引导；以国家强制力为后盾，威慑试图违反规则者以及惩戒违反规则者从而确保秩序的运行与控制。这种“秩序”事实上是“法治秩序”而非真正意义上的“公共秩序”。而“法治”本身是有局限的，这个观点早已得到法学家们的共识。诚如美国著名法哲学家博登海默所言：“尽管法律是一种必不可少的具有高度助益的社会生活制度，但是，它像其他大多数人定制度一样也存在一些弊端。如果我们对这些弊端不给予足够的重视或者完全视而不见，那么它们就会发展成严重的操作困难。法律的这些缺陷，部分源于它所具有的守成趋向，部分源于其形式结构中所固有的刚性因素，还有一部分则源于其控制功能相关的限度。”^[7]法治本身的局限性决定了法律形式再怎么完备，现实的社会生活对其要求却总是相对得不到满足。越来越多的学者开始反思，机械的形式理性到底能否解决诸如自由和平等、公平和效率、权力和权利、个人和社群等当代的困境和复杂问题？^[8]法治的有限性使得公权建构模式在现实中不可避免会面临两个层面的有限性问题。

第一个层面是其所能提供的秩序产品的有限性。事实一再表明，“法律”不能穷尽社区生活的全部，“政策”无法覆盖社区居民的全体。尤其是在权利关系复杂、利益高度分化、多元价值交互、社会矛盾突出、社会问题加剧的当下，法律、政策、办法、规定等根本无法对社会生活的各种复杂问题进行事无巨细的调整与概括，难以对所有不同的利益关系和分殊的权利形态进行包罗万象的表达和规范。总有法律囊括不了的社会关系，总有政策辐射不到的特殊群体。因此，仅仅依靠公权建构的外在的、一刀切的制度规则根本不足以建立起有效的公共秩序。正如柏拉图所说，“法律绝不可能发布一种既约束所有人同时又对每个人都真正最有利的命令。法律在任何时候都不可能完全准确地给社会的每个成员作出何谓善德、何谓正当的规定。人之个性的差异、人之活动的多样性、人类事务无休止的变化，使得人们无论拥有什么技术都无法制定出在任何时候都可以绝对适用于各种问题的规则”^[9]。法律条文形式上的平等、自由和正义无法掩盖某些社区生活中实际的不平等、不自由和不正义。例如当前，城市社区中生活着相当多的“三不靠”人员，他们非常贫困，却因为达不到法规、政策所设定的申领政府救助的标准而无法享受福利的阳光。基层政权即使想管、想帮，也因为“无法可依”不能在制度框架内实施政府救济，只能另觅他途，譬如实践中，基层政府会对“三不靠”居民进行不定期的慰问与救助。然而，这种制度外的行为显然无法提供可预期的、稳定的、可持续的权利保障，因而也不可能从根本上消解这一群体的紧张感、无力感以及不安全感。秩序产品的有限性决定了公权部门有着太多不便管、管不好以及管不了的社区事务，这就必然需要新型“协作者”的出现。

第二个层面是其所能依赖的建构方式的有限性。如前所述，公权建构的秩序实质上是外部设定的“法治秩序”，而“公共秩序”的内涵远比“法治秩序”丰富得多、深厚得多。公共秩序应当是“硬法”与“软法”共同作用下“法治秩序”与“伦理秩序”的有机结合；是“国家”与“社会”合力促成的“外在秩序”与“内生秩序”的协同互补。法治秩序源于外在的国家制度安排；伦理秩序则主要源于社区内生的风俗习惯、日常经验、社区传统，扎根于社区居民互动交往的行动和关系领域。在公共秩序的建构过程中，刚性的“法”的作用无疑是巨大的，但是道德、情理、风俗习惯、日常经验、社区传统等“软法”的力量也不容小觑。法社会学、法人类学、法文化学的研究一再表明，真正的法律不仅来自国家的立法权，而且主要出自许多个人和群体在其日常的相互交往中创造的“地方性知识”，即“民间法”。这让人想到霍姆斯大法官的名言：“法律的生命不是逻辑，而是经验。”卢梭也曾对民间法的软法力量有过一段精确的概括：“这种法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里；它形成了国家的真正宪法；它每天都在获得新的力量；当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创新精神，而且可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量。我们说的就是风尚、习俗、而尤其是舆论；……个别的规章……只不过是苍穹顶上不可动摇的拱心石。”^[10]因此，当代法治秩序是无法离开伦理秩序而存在的，法治秩序必须仰赖于伦理秩序的有力支撑。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”^[11]，法治秩序要想唤起并维持人们对其“合法性”的信仰，就必须要充分考虑本土软法资源支撑起的伦理秩序的作用。成功的秩序运行在基本层面上依赖的不是少数权力主体以制裁威吓为手段的外在强制，而是社会多数权利主体因为普遍认同而自觉遵守，“民众的政府及其法律必须依赖于某种先于国家和人为法律而存在的基本的道德秩序”^[12]。基于此，单纯依赖公权部门遵循“设定（引导）-惩戒（控制）”的方式来实现公共秩序的建构很容易走向泛法治主义，它建立的只是一个单面的秩序体系，更多地是用僵硬的、刚性的规则强制性地控制人们的行为；它抽去了法治的道德基础和情理因素，无法实现“天理国法人情”的交融作用，也因此影响了秩序调整的宽度和深度。对一个有血有肉、丰富多彩的社会来说，单一的法律控制是远远不够的，其直接的结果必然是治标不治本、治身不治心。把人的行为诉诸僵硬的法律，排斥社会生活中最基本、最朴素的生活情理的作用，必然造成许多合法不合情不合理的现象^[13]。因此，真正意义上的公共秩序的建构必然要求由社会层面的第三方建构主体运用柔性规则、柔性方式，以“润物无声”配合公权力的“大刀阔斧”，实现合作互补。

3．公权建构的官僚化。近代以来，国家几乎是“在一种可计算的方式下运作，最好就像一台机器”，并交由一个具有官僚理性的“力争公平、地方均等之升迁机会的、受过合理训练的官僚体系来执行”^[14]。不断膨胀的科层制组织以及日益增长的“官僚化”倾向，形成了一定程度的权威主义、形式主义、文牍主义与保守主义。单纯依赖公权建构公共秩序必然还是只能依托这个层次复杂、体系繁多的官僚系统，无法克服上述四种弊端。权威主义导致等级明显、作风官派，很容易引发居民的压迫感和异己感；形式主义往往会牺牲实质的公平与正义，引发居民的不信任感和失落感；文牍主义致使程序繁琐、作为迟缓；保守主义导致反应迟钝、管理僵化。因此，单纯的公权建构难以避免成本高、效率低、质量差、矛盾多的结果。不仅如此，官僚化极易“导致国家之于公民而言，经常是维权不足、侵权有余，出现集体选择劣势与私人选择劣势并存，严重地制约着社会资源的最优配置和社会财富的公平分配，造成公共关系紧张”^[15]。

（二）市场失灵

市场经济是公民社会产生的基础，但这并不能掩盖其与公共秩序建构之间的矛盾。公共秩序的落脚点是“公共领域”，市场的基础则是“私权自治”。市场因“利己主导性”偏好的是“自然秩序”而非“公共秩序”。从理论上看，市场经济与社会道德、公共秩序之间是既对立又统一的辩证关系。从现实经验上看，当下的对立性体现得更为突出，简言之，市场失灵构成了社区公共秩序建构的多重困难。

1．市场经济引发公平危机。市场经济是一部复杂而精良的机器，它通过价格和市场体系对各种经济活动进行协调。在市场中，“每个人都力图利用好他的资本，使其产出能实现最大的价值。一般来说，他并不企图增进公共福利，也不知道他实际上所增进的公共福利是多少。他所追求的仅仅是他个人的利益和所得”。亚当·斯密一语中的道出了市场主体“最小投入、最大产出”的不二法则。市场的残酷性“并不能保证收入和消费一定由那些最需要或最应当得到的人享有。市场经济的收入分配和消费反映的是所继承的才智和财富等初始禀赋，但还有一系列其他的因素，如种族、性别、地点、努力、健康和运气。自由放任竞争可能会带来普遍的不平等，那些营养不良的儿童长大之后可能生养更多营养不良的儿童，收入和财富的不平等会一代一代地持续下去。那些称颂市场奇迹的人们指出，过去20年中效率提高的主要原因在于放松管制、私有化、减少关税壁垒、工会作用下降等。但是，在走向竞争性更强的市场的大潮中，出现了更多的收入不平等现象”^[16]。优胜劣汰、弱肉强食的市场竞争带来的“第一次分配”的直接结果是贫富分化的拉大和社会不公平的加剧，并在此基础上引发了一系列经济和社会稳定问题。实践证明，依靠市场进行财富分配与资源配置，必然导致公平危机。

2．市场经济引发道德危机。市场经济的基本特征就是自由竞争，自由竞争是建立在个人主义价值观基础上的，市场经济的基本价值取向乃是为实现个人利益的最大化。这种个人主义的价值观一方面把社会个体的主观能动性发挥到极致，不断地推动经济的发展；一方面却强化了个人欲望的放纵、带来了极端的利己主义，继而造成了对道德的侵蚀。“强烈的个人主义文化在市场和实验室里会带来创新和经济增长，社会规范领域里已充斥了此种个人主义的文化，它实际上已侵蚀了形形色色的权威，削弱了维系家庭、街坊和民族的纽带。”^[17]尤其是我国当前的社会主义市场经济体制尚处于初级发展阶段，市场秩序很不规范，市场管理制度很不健全，使得很多不良经营者投机钻营、有机可乘，使用偷工减料、以次充好、以假乱真等不道德手段牟利。商品市场上劣质产品层出不穷，害人商品比比皆是，欺诈行为屡禁不止。“毒奶粉”“毒馒头”等事件集中体现了目前中国社会普遍存在的道德危机。应当说，不完善的市场经济引发的道德危机将严重阻碍社区公共秩序的建构。公共秩序是以公共道德为基础的，前者是后者的外在表现，后者是前者的内在支撑。道德危机之下，公共秩序赖以存在和发展的社会道德基础薄弱无力，并严重制约着公共秩序的建构和运行。当下中国社会的道德重建任务是政府和市场力所不及的，这就要求社会组织这一新生力量承担起这一重任。

3．市场经济引发信任危机。社会转型期中的利益冲突、文化撞击和价值震荡是现代化过程中每一个国家都会面临的问题，当然这个问题在中国表现得更为突出和复杂。近年来，政治生活中的腐败现象令部分老百姓的“仇官”心理与日俱增；经济生活中的假冒伪劣、坑蒙拐骗让人们对企业家深恶痛绝；社会生活中的“见死不救”“老年人欺诈”让人感叹公德缺失、世态炎凉。事实表明，当前中国的社会信任正处于一种危险的解体状态。官与民之间、商与民之间、人与人之间都陷入了深深的信任危机。这个危机虽无形却致命，它消解了公共秩序作用的社会基础。对社会而言，公共秩序发生作用的前提是信任。“衡量所做出的决定和所采取的行为是否合理，共识和相互信任是必要的。”^[18]“如果说还存在着任何社会秩序、任何法律的话，他们实际上必须信任他人。”^[19]只有信任，民众才敢于让渡出自己的一部分权利给“公共空间”，把关乎自己身家性命的民生大事托付给公共部门，形成合力去建构、执行、遵守公共秩序。失去了信任，公共秩序就像是无本之木、无源之水。

综上所述，全球化、信息化时代的到来，促发了政府与市场的双重失灵、国家管理的职能困境、权力的多向复杂流变、多元利益的冲突加剧和权利诉求的持续攀升。政府失灵和市场失灵为第三部门即社会组织参与社区公共秩序建构提供了理论和实践上的双重必要性。在社区公共秩序的建构中，社会三大部门各显所长、各尽其能、相辅相成、缺一不可。

二、社会组织参与社区公共秩序建构的优越性

20世纪末期社会组织的蓬勃兴起造就了一场延续至今的“全球社团革命”。萨拉蒙就曾经断言：“它也许终将证明，它对20世纪晚期的意义，如同民族国家的兴起对19世纪晚期的意义一样重大。”^[20]社会组织的兴起，是对福利国家危机、政府和市场双重失灵所带来的一系列复杂多变的社会问题的一种反应，从根本上展现了公民个人自主能力及共同参与精神的一种尝试和努力。公民社会和国家之间不存在零和对立；恰恰相反，公民社会需要一个强大而自制的国家，国家则必须保障结社自由、自主权和公共生活的活力。“国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者。”^[21]事实上，社会组织的广泛兴起对社会治理方式、权力和资源配置、文化价值观重塑和社会秩序建构，都产生了不可低估的深远影响。社会组织之所以能够在社区公共秩序的建构中有所作为，与其自身具备公益性、志愿性、非营利性、非政府性等基本属性密不可分。这些基本属性决定其在参与社区公共秩序建构过程中能发挥诸多政府难以企及的“比较优势”。

（一）组织运转更为高效

社会组织的非政府性是其区别于国家体系中的政府等公共组织的本质特点。因此，其组织结构不是像政府那样呈现自上而下的等级体系，而是作为面向受益者的社会服务机构以网络式、扁平式的结构运行。这种组织结构和运行方式具有很大的弹性和适应性，有能力对社区随时出现的各种复杂问题做出及时的反应。这种反应是遵循程序主义和理性主义运作的公权力部门无法做到的。社会组织的灵活性使其往往能及时应对最急需的、突发性的权利诉求，提供最快速、便利的解决渠道，以“雪中送炭”式的社会服务解政府解不了的“燃眉之急”。此外，社会组织的多样化和专门化保证了其社会服务的高效性。每一个社会组织都代表着某个特定群体的利益和权利要求，都更加熟悉所代表的这个群体的行为特征和基本喜好，更加了解本群体成员最真实、最集中的愿望和期许，从而更加明确应当提供何种本群体成员乐于接受的服务来回应他们的日常诉求和期待。社会组织的这种专业性和精细化是政府部门力所不能及的。譬如政府不可能比老年协会更了解60岁以上老人和80岁以上老人各自所需的服务有何不同，应当如何分类操作；政府也不可能比残疾人协会更清楚残疾人的生活状况以及如何组织残疾人康复评估等。如果要求政府具备这样的专业程度和细致程度，既不现实，也无必要。现实中，政府越是“大包大揽”，越是“吃力不讨好”；政府越是乐于、善于同社会组织合作，越是事半功倍。譬如黄浦区助老养老类社会组织已经日益成为社会养老主力军，在老人收养照料、日间护理、居家养老服务等方面精心为老服务，努力满足各类不同层次的老人的需求，探索实施“三位一体”多渠道为老服务新模式，得到了社会的广泛赞誉，高效推进了养老事业的发展，其中“金色港湾老年公寓”还被评为全国先进社会组织。区各街道的残疾人服务社协助街道残联及时了解掌握本社区残疾人劳动就业和生活状况，落实办理本社区残疾人各项社会保险、社会救助、助残帮困，组织残疾人康复评估和社区康复、配发残疾人用品用具，开展各项社区残疾人活动康复评估，帮助残疾人克服生活困难，有力保障了残疾人群体各项权益的实现。

（二）调整修复更为灵活

社区公共秩序一旦被破坏，必须及时得到调整和修复，以保证利益相关者的权利义务处于平衡。而要达成“及时地”调整和修复，离不开社区内在规则的灵活操作和引导，社会组织正是这种规范、网络和内在制度产生、运行、维系的有机土壤。在当下社会的加剧转型期，人们已经越来越清醒地认识到，权利的主张、秩序的恢复不光只有诉诸法律、等待公权力部门裁决这一种手段和途径。对纠纷的解决、秩序的修补采取灵活的社会自生规则等社会化方式，何尝不是一种明智的选择？尤其是在缺乏法律传统的中国民间社会，人们为了解决某一纠纷寻求国家法律帮助的时候，会碰到各种各样的问题：属于哪家法院受理分不清，要花费多少费用算不清，法官的态度怎样摸不清，要多长时间完结看不清，结果能不能满意拎不清。这些问题对老百姓来说都是既麻烦又没底的，这也是千百年来中国人“厌讼传统”形成的一个重要原因。“些小言词莫若休，不须经县与经州，衙头府底赔杯酒，赢得猫儿卖了牛。”诸如此类的很多民间小诗都表达了这种忧虑和担心。而进入现代社会，问题就更加严峻。如果把定纷止争、秩序修补的功能全部诉诸刚性的法律程序，其所导致的结果很可能会是“诉讼爆炸”的危机，即诉讼成灾、积案如山、诉讼拖延。动辄好几年的一审、二审程序使得被破坏的权利义务关系长时间处于不稳定状态，受损的公共秩序得不到及时的调整与修复，反而很有可能加剧社会的无序和反常。因此在西方的社会实践中，人们已经越来越重视“社会法”的作用，注重对“活法”的运用。近几年来，发达国家社会面对蜂拥而来的诉讼纠纷和“诉讼爆炸”的拖累，提出了诸如院外案件处理日常化、群众化，鼓励调解和妥协等。以日本为代表，采取了一种抑制诉讼，鼓励调解、限制司法规模的“小司法”路线。从实际效果上看，社会法虽然不具备国家强制力，但其通过暗示、模仿、批评、谴责、报酬、赞许、反应等软方式，往往比法律收获了更高的功效^[22]。

（三）决策执行更为民主

政府在公共秩序建构中的主要手段是上传下达、令行禁止，虽然近些年的政府决策越来越体现民意、注重民主，但相对于直接来源于民间的社会组织而言，其民主性自然逊色不少。社会组织以组织化、群体化的形式，把个体力量凝聚起来，主张进行民主的自我管理、服务和解决社会问题；它通过组织所拥有的各种社会资源、技能和专业知识，为公民提供了一种特殊、有效的政治生活的表达途径，进而代表所属群体的利益和诉求去影响公共决策，反映民主的呼声；它以透明、开放的姿态广泛听取组织成员的想法并通过讨论协商形成最终集体决策，对少数人的异见不会压制，而是给予其安全与尊重，使少数免受忽略与歧视，并尽可能让少数人的声音也能够被各方所听到；它采取谈判、沟通、对话、协调等民主、温和的方式，化解矛盾冲突，达致不同利益的均衡，满足各自的需要和实现各自的诉求^[23]。这是政府的强力控制机制所无力达到的。无怪乎一些西方学者甚至将社会组织视为“民主的生命线”和“现代法治的思想基础”^[24]。

（四）目标结果更为公平

在利益复杂分化和多元价值并存的当代社会，政府构建的一套普遍性的制度体系在追求“最大多数人的最大幸福”的同时，容易形成对少数特殊群体权益的忽视，以致社区生活中出现“被边缘化的群体”。政府所能给予的更多的是机会的公平和程序的公平，要求法律、政策、制度的设定能考虑到每一个个体的实际情况，覆盖到每一个群体，这是不可能也不现实的。这就不可避免会损害到少数个体和部分群体的利益，损害到社会的实质公平。前文中提到的上海社区中大量存在的“三不靠”人员正是“一刀切”制度下的牺牲品。而社区公共秩序所要追求的目标不是为了“最大多数人的最大幸福”，而是“社区全体居民在民主框架下经由博弈与妥协实现利益均衡”。来自社区基层的社情民意，甚至被边缘化的权利和利益诉求都能够进入公共秩序的体制框架，实现形式正义和实质正义的统一。社会组织的特征决定了其能敏锐地发现社区实际生活中隐藏的由于政府“不便管、管不好、管不了”而造成的不公平，从而有效补充政府的功能不足，致力于社区实质公平的实现。黄浦区五里桥街道的城市爱心共助会就是一个极好的范例。它是上海市第一家社区层面从事帮困救助工作的社会组织，由五里桥社区18家招商企业、非公企业共同倡议发起。共助会以“主动帮扶、为民解困”为工作理念，主要以社区“三不靠”困难人员为重点帮困对象开展系列帮困活动，创造性地拓展了社会融资渠道，扩大了救助范围，丰富了救助内容，也有效解决了“三不靠”人员的实际生活问题。