社会组织参与社区公共秩序建构的现状

一、客观环境

改革开放以来，我国在经济、政治、社会领域的改革不但促进了社会组织的蓬勃发展，宏观环境的变化更直接为社会组织参与社区公共秩序建构提供了前所未有的空间和机遇。

（一）城市经济体制改革为社会组织参与社区建设开辟了生存土壤

计划经济体制下，我国在城市基层社会建立起以“单位制”为主的管理体制，这是我国特有的集政治管理功能、经济分配功能和社会保障功能于一体的特殊组织形式。这种体制下，居民与单位息息相关，与社区却鲜有联系。市场经济体制改革加速了中国社会的变迁，使得单位的复合职能弱化，单位制逐步走向解体并最终退出历史舞台。“单位人”逐渐向“社会人”“社区人”转变，居民与社区的关联程度大大提升，利益、需求的多元化为社会组织初步参与社区建设提供了生存土壤。

（二）政治体制改革为社会组织参与社区治理开拓了发展空间

建立法治政府、责任政府和有限政府，实现“小政府，大社会”的格局，成为我国政治体制改革的重大目标。为此，政府开始从大包大揽、无所不为的“全能政府”向“有限政府”转型，将大量经济和社会管理的职能及相应的权力交还给社会。作为社会领域主要组织载体的社会组织成为填补政府转型后社会真空的中坚力量，承担起提供社会经济发展急需而市场和政府都无法提供的公共物品的任务。社会组织通过承担社会职能，广泛参与社区生活，开始逐步确立自己作为利益群体代表以及社区治理共同主体的地位。

（三）社会体制改革为社会组织参与社区公共秩序建构开启了崭新局面

党的十七大以来，我国的社会体制改革开始深入推进。十七大报告将社会组织摆到了非常突出的位置并进行了多方面的论述。如此全面地论述社会组织，在中国共产党历史上还是第一次。报告首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，提出“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。这意味着我党已经充分认识到社会组织在保证人民当家作主、扩大公民有序政治参与方面的重要地位，把它作为发展社会主义民主政治的可靠力量。报告还首次明确了“社会组织建设”这一新任务和新要求。十七大报告肯定了社会组织的独立地位，赋予了其特殊的政治、社会功能。而正是这种“地位”和“功能”成就了社会组织参与公共秩序建构的资格条件，为其发展开启了崭新局面。我们看到，十七大以来，社会组织管理制度改革的步伐明显加快，受党和政府大力支持社区社会组织发展的政策影响，社区社会组织管理制度改革率先取得重大突破。简化登记程序、降低登记条件、取消行政主管部门成为试点地区的普遍做法。譬如2008年福建省民政厅出台的《关于社区社会组织培育发展和登记管理工作意见》规定，社区社会组织实行民政部门直接登记制。安徽省皖江示范区社会组织改革意见明确规定，在示范区申请设立行业协会、商会，无需业务主管单位审批，直接由市、县民政部门按照分级管理原则进行登记。随着社区社会组织直接登记地域的扩大，2009年民政部社会组织管理局将社区社会组织的备案管理办法列入其工作要点，于是社区社会组织直接登记开始取得国家层面的认可。2010年深圳市民政部门启动了社会组织直接登记改革，实行社区社会组织登记、备案双轨制。2011年北京市推出了力度更大的改革措施，社会服务类、社会福利类、公益慈善类、工商经济类社会组织无需行政主管部门审批，实行民政部门直接登记；并要求公务员从社会组织中逐步退出，实现社会组织与行政部门的彻底脱钩以及社会组织真正的社会化^[25]。2011年11月，广东省再次降低社会组织登记门槛，社会组织可直接向民政部门申请成立，除依据国家法律法规规定需前置行政审批外，行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织等可以直接向登记管理机关申请登记，不再需要挂靠主管单位，同时推行“一业多会”，改变“一业一会”的格局。制度开始松绑，实践开始破冰，活力开始复苏，社会组织参与社区公共秩序建构获得了前所未有的历史机遇。

二、主观态势

改革开放30多年来，社会组织自身获得了较大规模发展，在社区公共事务管理中发挥着越来越重要的作用，为其参与当前的社区公共秩序建构奠定了坚实的基础。这个基础不仅体现在量上，还体现在质上；不仅有参与的广度，还有参与的深度。

（一）发展数量增长迅速

以上海市为例，从20世纪90年代末到2005年，上海的社会组织从2　636家增至7　227家，增长了1．7倍。截至2006年3月，全市注册登记的社会组织已达7　657家，自1999年以来平均每年以22．3%的幅度递增。特别是为配合社区发展，上海积极培育和发展社区社会组织，引导其在社区建设和管理中发挥作用。上海提出了“社团进社区”的口号，以社区社会组织的发展推进社区居民自治、民主管理、民主决策和民主监督，这直接促发了基层政府以“社区”为平台对于社会组织的培育，由此带动了社区社会组织的快速发展。例如，黄浦区五里桥社区于2008年8月成立了上海市首家聚集了社区共治自治类、公益服务类和爱心慈善类社会组织的社区社会组织服务中心，开创了以“孵化器”模式培育社区社会组织的范例。入驻社会组织由最初的十几家增至如今的二十多家，充分显示了社区社会组织的发展潜能。

（二）服务领域逐步拓宽

经过多年发展，社会组织已经涉及社会生活的各个领域，初步形成了门类齐全、层次各异、覆盖广泛的庞大系统，成为推动社会进步、实现人的自由而全面发展不可或缺的力量。具体到基层社区，依据服务领域大致可以将社会组织划分为以下九大类：一是慈善帮困类。发动社区居民和成员单位、志愿者队伍等社会力量接受社会捐助，采取有效措施，重点帮扶低保家庭等特殊困难群体。二是社会工作（者）联合会及其各街道社工协会。它们在社会工作者专业队伍的选拔和培训、基层自治组织建设等方面发挥了积极作用，有力推进了基层民主。如黄浦区社会工作（者）联合会在原来社区社会工作者协会基础上组建，各街道也在原来分会基础上组建成社工协会。三是助老养老类。在老人收养照料、日间护理、居家养老服务等方面为老服务，探索实施“三位一体”多渠道为老服务新模式，业已成为社会养老的主力军。四是老年人活动类。积极开展丰富多彩、健康文明的文体活动，吸引老年人走出家门、融入社会。例如，黄浦区打浦街道老年协会根据老人的要求，组织开展了丰富多彩的文化娱乐活动，开展“看、听、演、游、谈、聚、评、送”等相结合的系列活动，扩大了协会在社区老年人中的影响。五是残疾人保障康复类。各社区残疾人服务社协助街道残联了解掌握本社区残疾人劳动就业和生活状况，落实办理本社区残疾人各项社会保险、社会救助、助残帮困，组织残疾人康复评估和社区康复，帮助残疾人克服生活困难，推动了残疾人事业的发展。六是社区服务类。以各社区服务中心为主力开展各种便民利民服务，满足社区居民多层次、多领域的各种需求。例如，开设老年人唱歌、医疗保健、电脑、英语、乐器、古诗词欣赏等培训班，丰富老年人的业余生活；开办寒、暑托班及周五书画兴趣班，解决双职工家庭在寒、暑假期间小孩无人照料的问题等。七是科普类社会组织。这些组织活跃在社区，在医学健康、营养保健、心理咨询等方面，通过开办讲座、大型宣传、发放资料等形式做了大量卓有成效的工作。如各社区相继成立了“心理咨询室”，为可能面临心理障碍的社区居民疏通精神渠道、提供咨询服务。八是经济发展类。例如社区个体劳动者协会、私营企业主协会等在招商引资、规范企业自身行为、加强企业管理等方面发挥了积极作用。九是科、教、文、卫、体、劳动、计生等大量社会组织。在科学知识普及、成人文化教育、卫生医疗保健、计划生育、劳动技能培训、市民健身、丰富群众业余文化生活等方面做出了显著成绩。

（三）作用日益显现，影响力逐步增强

其一，对基层政府而言，社会组织的发展首先加速了政府职能的转化，推动了“小政府、大社会”目标模式的建立。在经济和社会发展的进程中，城市基层管理出现了很多新的领域，基层政府的负载量越来越重，而责任越大，就越容易被推到所有矛盾聚焦的风口浪尖，“无限政府”所带来的无限压力成为限制政府发挥主要职能的瓶颈。社会组织参与社区治理，承担起政府原先包揽的一揽子职能，使得政府从对社区事务事无巨细的管理中解脱出来，加快其从“无限政府”到“有限政府”的转化。其次，社会组织逐渐成为政府整合社区资源的驱动器。当前，社区沉淀着大量国家机关和企事业单位在职人员的剩余时间、下岗待业人员、离退休人员的剩余劳动力、驻地企事业单位和居民的闲置资金等有形资源，以及广大居民的慈善心、公益心、奉献欲望等无形资源。大量社区社会组织如老年协会、残疾人康复中心、社工协会等，积极利用社会资金和社会力量，兴办社区公益性事业，在为弱势群体排忧解难的同时，也解决了社区居民生活后勤保障等诸多问题，有效整合了社会资源，弥补了政府投入的有限性。最后，社会组织作为社区生活的“稳定剂”，成为基层政府的好帮手。社会组织根植于基层，是完全代表民意的自治组织，对社区居民产生一定的拉动效应。社会组织为社区居民的利益表达提供了形式与渠道的多样性，保障了居民诉求的畅通，基层政府也可以通过这个渠道加强与居民的广泛联系，了解群众的真正需求，并通过对社会组织的正面引导影响社区居民，维护社区稳定。譬如，黄浦区五里桥的社区居民自治建设促进会在向政府表达社情民意、引导居民选择正确的利益表达方式方面，就起到了很重要的作用。

其二，对社区居民而言，它满足了居民的多元需求，符合居民的根本利益，有力推动了社区各项事业的发展。首先，社会组织方便了社区居民获取各项服务。社会组织以弹性的组织结构、扎实的专业背景、高效的组织运作有效弥补了基层政府在提供公共服务时出现的人力、物力、财力、信息、经验的不足，满足了日益多元化的社区需求。其次，社会组织解决了困难群体的实际问题，承载起社会保障的托底功能。譬如困难群体的就业问题，据不完全统计，上海近年来成立的社会组织直接提供三万多个就业岗位，它们开展的职业培训和职业介绍服务也间接提供了大量的就业机会^[26]。最后，社会组织丰富了社区文化，传播了奉献精神，促进了社区文明。它们为居民开辟了广阔的文体活动空间，丰富了精神生活；通过慈善、爱心服务让居民亲身感受到志愿者文化和奉献精神，促进了社区共同价值观的塑造，促进了社区的文明祥和。

三、现实问题

（一）社会组织发展的制度供给不足，参与社区公共秩序建构的合法性和持续性削弱

社会组织作为社区公共秩序建构主体这一地位的确立必须有制度保障，否则会不可避免地陷入身份、地位、行为的“合法性危机”，从而导致其功能发挥的长效性及参与建构的持续性面临削弱。特别在转型期，社会组织及其民间治理在政府职能转换和社会改革中的作用日益重要，其法律地位、组织机构、业务活动范围、权利和职责、经费筹集使用、税费待遇、工资保险、管理体制等，都须明确地界定和保障，尤其是社会组织与政府的关系^[27]。很多国家都把社会组织早早纳入制度化、法制化轨道，对政府与社团关系、社团与社会关系、社团权利义务进行了明晰的规定，为其开展正常活动提供了有力保障与制度供给。例如德国，其有关社会组织的法律制度框架非常完备，以宪法即德国的基本法为基础，以民法典总则中有关社团法人的规定为基本规则，以《结社法》的专门规定为补充，构建了较完善、系统的框架结构。德国的社会组织在健全的法律体系中自由、规范、有序地运行，在德国民主法治社会中成为不可或缺的参与主体。相比较而言，我国对于社会组织的法律供给显得脆弱与滞后。我国没有立法层级较高的《结社法》或《社会组织法》，只有一个程序性的社团登记管理条例，而且该条例主要是从“控制与管理”的角度进行制度设计，反而在客观上加重了对于社会组织的行政干预。这种不够理想的制度供给导致了中国社会组织合法性的欠缺，从而对其发挥秩序构建与民主法治功能构成了严重制约。

（二）社会组织行政化色彩浓厚，参与社区公共秩序建构的主体性和独立性缺失

作为社区公共秩序的建构主体之一，社会组织在参与的过程中理应是政府的“伙伴”而非“雇员”，否则其自主性与独立性将大打折扣，其主体性地位亦将面临质疑。然而现实情况却是，虽然当前社会组织的体制性坚冰已经开始出现松动，但政府出于维护权威和稳定的考虑，仍然非常谨慎地推进政治体制、社会体制改革以及培育社会组织发展，让它们担当政府的桥梁和助手角色，因而也就成为政府分散转型压力、落实方针政策、实现社会控制的雇员，而不是合作治理的伙伴^[28]。社会组织成为“雇员”，社区公共秩序建构将因为缺失第三方声音而丧失广泛性和民主性，异化为基层政府的一厢情愿与一意孤行，从根本上违背了公共秩序的建构规律和发展趋势。“雇员”身份加剧了社会组织的行政化、官僚化。在调研中，许多社区社会组织的负责人都表达了一种普遍的忧虑，即每天像上班一样工作，做的很多事是行政管理之类的事，感觉很有“行政色彩”。这种担忧其实折射出当前社会组织趋向“准政府组织”的现实，其行政化正以多种方式表现出来。

首先，政府在社会组织成立过程中处于决定地位。有相当一部分社会组织是由各级党政机构直接创办的，是基于政府的工作需要而非社区的实际需求成立的。其次，大多数社会组织实质上是作为政府的附属机构在发挥作用。它们从政府那里获取经济和政策支持，具有很大的依赖性，不能独立地开展活动。从人员配备上看，许多社会组织的负责人表面上是组织选举产生，实际上往往由政府指派。有关调查表明，有2／3的社会组织的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织提名再通过业务主管部门批准^[29]。最后，社会组织与政府组织具有相当程度的同构性。它们的负责人具有一定的行政级别，部分工作人员占有行政编制，经费支出由财政统一负担。它们的组织运行也依靠行政控制，上传下达，上令下行，与科层制的政府组织并无区别。社会组织成为政府的传声筒和代言人，其危害不容小觑。诚如学者所言，社会组织依附于政府行政机关，过滤了公众的声音，抑制不同意见的提出，从而制约公众决策参与的范围和质量，甚至使决策参与流于形式；社会组织的行政化打破了它与政府间原本平等互动的常态关系，使之在利益诉求方面有所顾忌，或言不及义，或言不由衷^[30]。在行政化的困境中，社会组织不能以平等的身份参与秩序形成过程；不能以独立的姿态代表社区公众发声；不能代表多元化的社会立场向政府表达诉求，提出建议。社会组织的行政化极不利于其作为社区公共秩序建构主体地位的确立，严重制约了其在社区公共秩序构建中应有功能的发挥和参与水平的提升。

（三）对社会组织的社会认同度较低，参与社区公共秩序建构的民间公信力和社区聚合力匮乏

由于各方面原因，中国民众一直以来对社会组织怀有根深蒂固的不信任。一项调查显示，90%以上的人在面临问题时倾向于找政府解决，并对党和政府有着高度的信任，相反，只有3%的人遇到问题愿意寻求社会组织解决，一半以上的人对私人、社会属性的东西不信任^[31]。因此，我国大多数社会组织的社会基础和公众认同度较低，很难得到社会公众的认可和支持。近段时间以来，“郭美美”“卢美美”等事件更加使得公众对某些社会组织的信任降到冰点，从整体上重创了社会组织的声誉和公信度，使其本就微弱的动员能力和聚合能力雪上加霜。这样极度缺乏民间公信力和社区聚合力的社会组织自然无法代表以及回应日益增长的社会化、多元化、自治化的民主诉求，无法化解和规制社区的利益冲突和权利主张，无法担负起社区公共秩序的建构责任。

（四）社会组织自身能力不够，参与社区公共秩序建构的示范性和权威性受损

社区公共秩序的建构者必须首先成为这一秩序的践行者、示范者和引领者，由此才能真正确立起社区权威，并借助这种深入人心的权威助力于公共秩序的运行。社会组织的现实表现显然很难达成这一目标，很难成为名副其实的社区公共秩序的建构者。除了受制于客观条件外，主观上的能力不足是一大原因。能力不足主要体现在资金短缺、人才匮乏以及管理不善等几个方面。

首先是资金短缺。资金的筹集能力是衡量社会组织能力的一个重要标准。根据社会学的资源依赖理论，组织必须适应外部的需求才能生存和发展，社会组织具有较强的资源依赖性，其最大的财富并不是来自政府，而是根植于社会。社会组织的第一课题不是上对政府“等、靠、要”，而是要学会如何从下部获取资源。然而，当前的社会组织除了获得政府资助外，社会筹集能力明显不足，生存资源匮乏，于是只能主动地依附政府组织，从而形成“路径依赖”的恶性循环。调查显示，41．4%的中国社会组织认为资金问题是制约它们发展的瓶颈，缺乏资金在总共列出的12项困难中被排在第一位^[32]。

其次是人才匮乏。一方面是兼职人员过多，专制人员偏少、素质偏低。高学历人才和有才华的人才不愿进入社会组织工作。另一方面是人员老龄化严重。根据对上海市50家社会组织抽样调查的资料汇总分析：50家社会组织中有工作人员238人，60岁以上（含60岁）的有83人，占了34．9%，其中70岁以上的占了9．2%；40—59岁（含40岁）的人员有116人，占48．8%，其中50岁以上的占了32．4%；39岁以下的只有39人，只占16．3%，其中30岁以下的只占了3．7%^[33]。人才的匮乏导致社会组织的发展难有起色，而工作上的“无为”又往往导致社区政治生活中的“无位”。

最后是管理不善。一是规章制度不完善。虽然也有内部章程，但大多数社会组织一经成立之后就将章程束之高阁，基本不按照章程开展活动。二是组织机构不健全。社会组织最重要的内部机制是理事会，理事会代表社会利益，可以保证社会组织的所作所为对社会负责。“但是这一制度在中国不存在，从总体上来看，中国的NGO都缺乏货真价实的理事会。”^[34]三是工作机制不规范。相当一部分社会组织没有建立起正常的工作规范，缺乏内部民主选举、监督和正常运作的机制，难以实现自立和自治。四是法治水平不理想。在调查中我们发现，一些社会组织无故不参加年度检查、未按期进行换届、不及时办理变更事项登记、在未得到筹备成立批准就先行成立，再补办理登记手续，缺乏制度观念。自己首先已经成为秩序的破坏者，社区公众又怎么可能相信其有能力建构一个公平、合理的社区公共秩序？怎么愿意承认这样的权威，接受这样的示范？