社区冲突现有调节机制及利弊

为了应对和解决中国社会转型期出现的各种社会冲突，为经济社会发展提供长治久安的保障，政府部门近年来正不断通过各种方式和路径，尝试建立起一个具有可操作性和实用性的社区矛盾冲突调节的长效机制，将转型期的冲突控制在一个合理的限度内。

一、社区现有冲突调节机制及类型

所谓社区矛盾调节，就是指借助政府与社区内外互动合力对社区矛盾进行的自我协调与控制的行为。目前，社区已经建立和运行的矛盾冲突调节机制中既有政府的控制协调行为，也有社区内自身力量的协调处理，在内主要体现为由社区居民和自治组织、社会组织出面以人民调解方式进行的矛盾冲突调节制度，在外体现为由行政机关、司法机关主导的信访、行政复议、行政调解、司法调解、诉讼等各种形式构成的矛盾冲突调节机制。

（一）复兴人民调解制度来缓解冲突

调解制度在中国有着悠久的历史传统，受儒家文化思想的影响，中国人俨然具有厌恶诉讼、喜欢调解的传统，与正式的民事审判相比，他们更重视通过调解来解决争议^[13]。中国共产党同样重视用调解来解决矛盾纠纷，但是，在重新界定了调解者的身份和作用后，将传统的调解发展为今天的人民调解制度。人民调解制度萌芽于第一次国内革命战争时期，在抗日战争和第二次国内革命战争时期逐渐发展起来，形成了较为完备的理论体系和相关制度，并在新中国成立后进一步得到了完善^[14]。早在中国共产党成立初的1921年、1922年，浙江、广东等地成立的一些农会组织就规定了调解会员间纠纷的方法和机构，这构成了人民调解最初的思想萌芽。然而，制度化的人民调解产生、发展、定型于抗日战争时期的陕甘宁边区，是由边区法律、边区政府的文件、边区高等法院的指示、公开信等为渊源而构成的一项具有相对稳定内容的法律制度^[15]。新中国成立至今，人民调解制度经历了繁荣、衰落，再复兴的发展过程。新中国刚成立后的一段时间，人民调解获得了空前广泛而深入的发展，在总结新中国成立前人民调解工作经验的基础上，政务院于1954年2月25日通过了《人民调解委员会暂行组织通则》，并公布施行。但到“文革”时，由于国家政治秩序的不正常，人民调解制度被废止，直到1979年后才又恢复。“文革”结束后，司法部于1979年重建，不仅恢复了调解制度，而且强调它是解决民事纠纷的首要途径。1979年后，我国在宪法、民事诉讼法、人民法院组织法等法律法规中，都对人民调解做了原则性的规定。进入20世纪90年代后，由于社会公民权利意识的觉醒、中国共产党执政理念的变化，人民调解逐渐走向衰落，人们更强调用法律诉讼来解决问题，这种状况一直延续到2002年。

1992年邓小平南方谈话后，中国的经济体制改革得到进一步深化，随着国企改制下岗、城市拆迁扩建等推动经济发展措施的全面推开，中国社会进入了一个转型的加速期。在1992年到2002年的十年中，社会的利益关系发生了重大变化，利益主体多元化，各种利益冲突与矛盾纠纷层出不穷，而城市社区由于农村人口的大量涌入更成为社会冲突的高发区。由于这十年来政府公信力的持续下降、官民冲突的加剧，使得政府无法仅仅使用司法和行政手段就能从根本上有效解决社区纠纷，最终只好寄希望于传统的人民调解制度，试图借用居民对调解员的信任来化解和缓和官民矛盾。在政府推动下，自2002年开始人民调解制度再次复兴，特别是在人口密集的城市社区，以行业调解、调解工作室等各种形式出现的人民调解制度迅速完善起来。值得一提的是，2011年1月1日《人民调解法》正式公布实施。目前，中国共有人民调解组织80多万个，人民调解员490多万人，已形成了覆盖城乡的人民调解网络^[16]。

在社区冲突调解中，人民调解制度的调解范围一直以来主要适用于社区中因家庭纠纷、邻里关系、物业管理等引发的冲突，近年来随着群体性事件的增多，人民调解更多地被应用于因环境污染、公共设施建设等引发的群体性事件。

（二）运用各种行政方式处理纠纷

当前中国地方政府在管理职能上属全能政府，这也使城市社区的矛盾冲突在很大程度上都与行政行为有关，对于因拆迁、征地、行政处罚这类行政行为而引发的大量官民冲突，许多要进入政府行政通道来解决。目前，行政方式处理冲突的途径主要是信访、行政复议以及行政调解或协调。

1．信访制度。信访制度古已有之，在古代中国就存在一种类似于信访的制度——直诉制度。新中国成立后，党和政府非常重视信访工作，将其作为人民群众依法行使民主权利、管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式。目前，信访制度已成为具有中国特色的政治制度设计，是党和政府倾听群众呼声的重要渠道，是人民群众表达利益诉求和主张自身权利的重要途径。《信访条例》中对信访的定义是：公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从信访制度的概念上看，信访机制无疑是在国家与公民之间、在国家内部之间构成了一种解决问题的机制。这一点从信访制度的目标上也可以看到，它的终极目标是解决问题，只要出现社会问题，信访就可以出面解决^[17]。从《信访条例》对信访的这一定义我们还可看出，信访的主体非常广泛，任何公民、法人或者其他组织都可以成为信访人；同时，信访的形式也是多样的，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等都可以；另外，对信访人反映的政府职务行为的内容也基本没有限制。《信访条例》第十四条规定：信访人对行政机关及其工作人员，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服上列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。从《信访条例》的规定中我们可以看出，信访在受理矛盾冲突时基本是“零门槛”。

正是由于信访的“零门槛”，且容许逐级上访，直至上访到中央政府，这使得我国信访案件的数量连续不断增长。以上海市原卢湾区为例，2008年共受理信访11　146件（批次），同比增长3．5%，信访中所反映的诉求涉及动迁安置、住房物业、城市管理、生活保障、劳动人事等各方面，信访已成为群众在冲突发生后选择最多的矛盾解决途径。

2．行政复议制度。我国的行政复议是指行政机关根据上级行政机关对下级行政机关的监督权，在当事人的申请和参加下，按照行政复议程序对具体行政行为进行合法性和适当性审查，并做出裁决解决行政侵权争议的活动。行政复议是为公民、法人和其他组织提供法律救济的行政监督制度。我国现行的复议制度是作为行政诉讼的配套制度于1990年建立的。1990年12月24日国务院发布了行政复议条例，1994年国务院发布了关于修正该条例的决定。1999年第九届全国人大常委会第九次会议颁了行政复议法，标志着我国正式建立起独立的国家行政复议制度。

作为公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法，行政复议具有如下特征：首先，行政复议的处理对象是行政争议和部分民事争议，并直接以具体行政行为为审查对象，以合法性和合理性为审查标准，以书面审理为主要方式；其次，行政复议是具有一定司法性因素的行政行为，具有行政复议权的行政机关借用法院审理案件的某些方式审查行政复议，即行政复议机关作为第三人对行政机关和行政相对人之间的行政争议进行审查并作出裁决；再次，行政复议是行政机关内部监督和纠错机制，是行政机关对下级或者政府对所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为；最后，行政复议是国家行政救济机制的重要环节。

3．行政调解、行政协调。行政调解是国家行政机关处理行政纠纷的一种方法。通常来说是指国家行政机关根据法律规定，在其行使的行政管理的范围内对特定纠纷，通过耐心地说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。行政调解是行政机关依据法律的规定进行的调解行为，例如，交管部门对道路交通事故中损害赔偿事宜进行的调解，医疗卫生主管机构对医疗事故的调处，劳动监管、仲裁部门对劳动纠纷事项的调解，公安机关对因违反治安管理处罚法而产生的人身、财产损害的赔偿进行的处理等。近年来，随着转型期各类社会矛盾的涌现，纠纷调处工作对现有的司法资源造成了很大压力，在当前社会管理创新的大背景下，大力拓展和完善行政调解工作，能够提升化解社会矛盾的效率。

行政协调是对跨行业、跨地区的重大纠纷，在更高层次的行政主体或领导的主持下，多部门共同参与的化解活动。拆迁等引起的冲突往往涉及多个行政部门和行业，此类冲突显然无法依靠单个部门或行业来解决，通过行政协调的方式，把相关部门、行业负责人聚集起来集中处理问题，避免各部门之间相互推诿，有助于冲突及时全面的解决。特别是在群体性事件中，运用行政协调的方式可以有效地防止事件的扩大。

（三）通过司法途径解决冲突

司法，指由专门的国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体适用法律、处理案件的专门活动。司法的直接功能就是解决纠纷、调整利益冲突，保护社会主体的合法权益。特别是司法审判，作为纠纷的“法律”解决的典型形式，通过司法裁判向社会宣示法律处理的结果，昭示法律的精神、原则和规则，通过解决具体纠纷所确立和维护的规范和秩序，可以促进更多的纠纷据此自发地得以解决，从而长久地、间接地实现纠纷解决的功能^[18]。

1．司法诉讼。诉讼制度是人民法院应公民、法人或者其他组织的请求，按照法定的程序审理案件，以解决纠纷的方式。作为解决纠纷最重要的方式之一，诉讼是权利救济的最后手段。相较于人民调解和行政处理方式，诉讼在纠纷解决的范围上更加广泛，能适应绝大多数纠纷类型的解决。与其他冲突的解决方式不同，诉讼更强调对国家意志及法律权威的接受与服从，是以国家强制性、权威性的手段实施“公力救济”的解纷方式。由于社会冲突的适当解决不仅关系个体权益，而且关系统治秩序和社会系统的整体利益，因此必须由社会控制系统或国家介入，以社会控制系统或国家强制力进行处置。公共权力的使用以及对诉讼结果的确认，往往使诉讼成为一种合法的、最有效的、从而也是最终的冲突解决手段。

2．司法调解。在司法领域，中国的制度建设一直有这样一种矛盾存在：一方面，司法的正式性和形式性特点要求审判的方式得到更大的尊重和更多的适用，以维护以法院为核心的国家正式司法机关的权威；另一方面，调解方式的实际功用和保证社会秩序稳定的任务，又使得我们的司法机关不愿也不可能轻易放弃在中国社会中有特殊地位的调解形式^[19]。司法调解作为大调解的重要组成部分，在现代中国有着较深厚的制度传统，如今被中国法院系统大力提倡的“马锡五审判方式”，实际上就具有很强的司法调解原型的意义。与其他调解形式相比，司法调解的主持机关是国家正式的司法机关（主要是法院），其运行更加注重程序，这使得司法调解更具有权威性和正式性，执行效力也好于其他的调解形式。相比被动的、程序严谨的诉讼来说，司法调解更具灵活性，更有利于法官主动性的发挥，这使得当前中国法院系统更倾向于提倡以司法调解方式来解决诉讼争议，有些地方法院案件的调解结案率甚至高达100%。

二、现有冲突调节机制的优势所在

由上文分析可以看出，我国目前已初步形成了由人民调解、信访制度、行政复议、调解以及司法诉讼等途径所共同构成的多元化冲突调节机制，各种冲突解决方式在纠纷解决上各有长处，相互之间也实现了一定的衔接。

（一）人民调解：以情取胜，以信解纷

情感型信任建立在双方较长时间的持续交往基础上，施信方与受信方已经积累了关于对方的有意义的信息和知识，双方的关系融入了情感，形成了感情的纽带，产生了信任。按照差序格局理论，当下城市社区居民在冲突中对他人的信任排序为：（1）无利益冲突的熟人信任度较高；（2）政府工作人员等居中；（3）对方当事人的信任度最低。虽然人民调解也讲法律、讲规则，但这种基于中国传统社会建立起来的情感信任，却是人民调解得以运行的基石。以上海田子坊社区“郭英俊人民调解工作室”为例，我们可以看到首席调解员郭英俊是一位在退休前曾长期从事田子坊社区工作的老同志，具备担任社区调解人的人格魅力，即人生阅历丰富、道德品格高尚、责任心强、思维敏捷、和蔼可亲、通晓人情世故，在田子坊的居民中具有一定的威信，社区居民对其的信任度较高。在调解工作室运行的过程中，郭英俊也正是通过运用自己在以往社区工作中长期与田子坊居民交往建立的情感型信任，综合灵活运用情、理、法，通过讲邻里之间的情分、缘分、关系，讲道德上人际关系的处理方式，讲“抬头不见低头见”“冤家宜解不宜结”的传统道理，以此来化解矛盾、调停纠纷。这种偏重情感的解纷方式，在当前情感、信任缺失的社会中更有利于化解当事人心中的怨气，防止矛盾的激化，把问题消灭在萌芽状态。

当前的人民调解制度，还有助于基层党政力量从具体纠纷中隐退，通过代理人的方式来处理群体性的社会矛盾。基层政府在地方经济发展中往往成为利益的一方，这也导致目前群众对政府在处理利益纷争时的不信任，信誉度的降低又增加了基层政府处理社会矛盾的难度。在具体冲突中，政府的每一个行动、表态可能都会受到居民的质疑，使纠纷更加复杂尖锐，这显然极大地削弱了政府管理社会、控制社会的能力。在基层政府信任度下降的情况下，利用中国熟人社会的特点，借用社区调解员个人的信誉，通过让居民信任度较高的社区调解员与居民面对面协商的方式来化解纠纷，可以有效防止矛盾的激化。基层政府则通过对社区人民调解工作的扶持、指导来间接地让调解工作按照自己的意图开展。

（二）信访制度：打开了政府了解民意的广阔渠道

社会的转型、城市的变迁，使社会的流动性增强，这也对执政党的基层管理提出了挑战。目前政府基层组织管理的弱化已成为不争的事实，在现有的管理体制下政府难以掌握社区居民信息，因而无法及时获知群众的不满。信访机构虽然不是纠纷解决的专门机构，但由于与职能部门工作密切相关，可以把问题直接反映和转发给相关部门，因此信访制度的建立健全，在当前形势下有助于政府及时了解社区区情民意，促进官民冲突的及时解决。

（三）行政复议：便捷解决官民间冲突的准司法行为

行政复议是以行政争议为对象，应公民、法人及其他组织的申请，由受理申请的行政机关对具体行政行为依法进行合法性、合理性审查的活动，在性质上属于行政司法行为或称“准司法行为”。行政复议除坚持公开公平公正原则外，以便民为其基本原则，在冲突处理上程序简单、迅速及时，一般案件两个月审完，且不向申请人收取任何费用，其决定一经做出即可依行政权力履行或执行，具有较高的权威信和执行力，而且在通常情况下不具有终局性，不剥夺当事人的诉权，救济更为全面。由于行政复议对具体行政行为的审查实行合法性和合理性全面审查的原则，较行政诉讼的合法性审查更为广泛，对行政相对人的救济更为全面、恰当。在受案范围方面，行政复议还可以附带审查部分抽象行政行为，对相对人的权益的保护更为彻底。在监督效力上，行政复议作为一种特殊的行政监督制度，它是建立在行政隶属关系基础上，由上级行政机关对所属下级行政机关违法或不当的行政行为进行的层级监督，相比行政诉讼对行政机关的监督更为有效。基于这些特点，行政复议受到了人民群众的广泛欢迎。我国每年受理的行政复议案件约8万件，其中，行政机关直接纠正违法和不当的行政行为、撤销违法行政行为占到14．67%；同时，由于当事人提起了行政复议，行政机关发现做错了，主动改正，或者和解、调解的又占了18．92%。上述两项数据加起来是33．59%，由此可见行政复议在化解矛盾和纠纷方面的作用。

（四）行政调解：柔性之治

与人民调解相比较，行政调解更具有权威性。人民调解属于民间性质的调解，调解人大多不具有国家工作人员的身份，因此没有任何国家权力的介入，行政调解却是由国家机关的公务人员进行调解，在一定程度上代表了国家，因而具有较高的权威性。与司法调解相比，行政调解的优越性主要体现在行政管理的专业性上，行政调解的调解人通常具有一定的专业知识和经验。例如，交管部门对道路交通事故中损害赔偿事宜的调解中，相比法官来说交警对交通事故的性质认定标准、技术参数等事项更为熟悉，对事故的来龙去脉也更为清楚，做起调解工作来也更具有技术权威性；医疗卫生主管机构对医疗事故的调处，劳动监管、仲裁部门对劳动纠纷事项的调解是基于行政机关在专业领域的知识，包括行政管理方面的经验、行政管理的技术标准等，都是司法调解所不具备的。另外，行政调解还有成本低、效率高的优势。

（五）司法：树起行为准则的标杆

司法作为解决社会矛盾最后的一种手段，是社会公平正义的最后一道防线。相比其他冲突调节机制来说，司法更具权威性和公正性。我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”我国行政、民事、刑事诉讼法也都规定了公开原则，要求法院的案件审理过程全部向公众公开（即使某些因商业秘密、国家机密、个人隐私而不公开开庭的案件，判决依然是公开的）。司法的这种中立性、独立性和公开性特点在一定程度上避免了行政首长和机关对法院判决的干涉，保证了裁判结果的公正性，这也使司法机关相比行政机关具有更大的权威性。在解决冲突的同时，法院通过其公正权威统一的审理行为，也引导着人们的行为趋向理性化。

三、现有冲突调节机制的局限性

（一）党政色彩过于浓厚

中国城市社区发展实践基本都是在党政部门的主动推动下进行的，社区建设具有很强的行政推动特点。上海党政部门在推动社区发展中，所采用的是把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革密切结合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，依托党政的地方机构发展社区，在街居联运的过程中发展社区各项事业^[20]。基于这种行政推动特点建立起来的社区冲突调节机制带有浓厚的行政色彩。人民调解本应属于人民自治组织，但目前上海的人民调解工作室等调解组织基本都是在政府的支持下成立运转的，在调解中事事听命于其所属的基层党政部门。如前面所提到的田子坊郭英俊调解工作室，调解运行所需的人、财、物基本都由原卢湾区政府街道提供。在工作室人员配备上，街道专门配备了两名熟悉园区内社情民意的专职调解干部，区司法局为工作室配备了擅长处理房屋纠纷案件的三名执业律师作为工作室的法律顾问；在财、物方面，工作室专职调解员的工资和调解经费均由街道予以充分保证。调解工作室的工作能正常开展更是离不开政府的支持，如田子坊园区内部分居民反映有商家将餐饮营业产生的大量污油残渣直接排入下水道，导致下水道堵塞，严重影响居民生活，调解人只能通过寻求区属物业公司和地区房管办等部门的帮助来最终解决问题。这种浓厚的党政色彩虽然在一些情况下有助于矛盾的解决，但却变相地阻碍了社区自治进程和居民民主参与的自觉性，因此在今后的社区冲突调节机制建设中应摈弃这种过度依赖政府的传统方式。

（二）许多冲突调节制度公信力还不高

以行政复议制度为例，按照《行政复议法》的相关规定，有权进行行政复议的机关类型有三种：一是做出该行政行为的行政主体自身，这实际等于行政机关自己审自己，自己监督自己，明显违反基本的公平中立的裁判原则；二是做出该行政行为机关的上级部门；三是做出被申请行政行为的行政主体所属的人民政府。前两类复议机关与做出被申请复议行政行为的行政主体均有行政隶属关系，往往受地方利益或部门利益影响而“官官相护”，很难做出公正的裁断，甚至有时做出被申请复议行政行为的行政主体正是按上级机关，也就是复议机关的意图才做出此行为的。

近年来虽然信访数量不断增加，但究其原因在于信访受理的“零门槛”，信访制度的公信力在群众看来却并不高。依照《信访条例》的规定，对于绝大部分争议事项，信访部门并不具有处置权，通常只是个二传手，把信访事项转交给相关职能部门去处理，信访制度往往变成了“公文旅行”制度，而且信访成功与否很大程度上取决于领导对此事的关注程度和领导的个人看法，因此带有很大的偶然性和随意性。再加上信访保密制度的不完善，实名反映的信访信件常常交给被举报和被投诉者本人处理，以致信访人因实名举报信访而受到打击报复。信访制度的这些设计缺陷与实践中的不如意现象，都造成人们虽然向信访部门反映问题，但却不相信信访部门能够解决问题，于是闹访、群访现象愈演愈烈，而理性信访却不断减少。

（三）多为对社会冲突的局部性调节

我国虽然已初步建立起现代转型期社会冲突调节机制的基本框架，但当前这一时期的冲突调节机制是以局部性调节为特征，机制架构还相当不完善，对于引发冲突的根本因素如利益分配制度、社会公平等的“调整”也是极其有限的。如针对劳资冲突尖锐问题，虽然有人民调解、行政调解、司法调解、劳动仲裁、司法诉讼等多种方式进行调解，但都仅限于个案的处理。当前劳资纠纷多发的关键在于劳资力量的极度失衡，面对强大的资方，劳方力量太弱，但在如何组建劳动者真正的工会、平衡劳资力量等方面，目前还没有建立完善的机制。行政复议也规定只能针对具体行政行为提起复议，对于影响更广、适用人群更多的行政规定、政策等抽象行政行为不能提起复议，即使提起也会要求行政机关撤销或认定为违法。

（四）未建立有效的冲突预警机制

美国著名公共管理学家戴维·奥斯本指出，政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。社会冲突预警机制的价值就在于防患于未然，其效应虽不像冲突发生后的应急处理那样引人注目，但在减少冲突方面的效果却是长远的。长期以来，我国在建设冲突调节机制时，重应急机制，轻预警机制，调解、复议、信访、诉讼都是对已发生激烈冲突的事件高度重视，而忽视冲突发生前的异常情况，以致常常只能被动地应对危机事件，社会维稳成本也逐年增加。