随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立与完善，中国城市社会出现了诸如社会结构急剧变革、单位制解体、城市流动人口大幅增加等巨大变化，城市基层公共秩序的重构问题也日显突出。20世纪80年代后期，我国城市社区建设便开始萌芽。1991年国家提出“社区建设”的思路，强调政府减少干预，居民通过自助、互助和他助，发展社区服务，增加居民的社区归属感和认同感，逐步实现社区自治，实现社区和谐有序发展。为推动这一进程，作为国家主管部门的民政部于1998年开始在全国选择了26个国家级实验区进行探索。2000年11月中共中央办公厅发出转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》的文件后，各地也纷纷出台关于加强城市社区建设的文件，城市社区建设以前所未有的速度在全国各地蓬勃开展。社区建设本质上就是社区公共秩序的建构，目标就是实现社区的和谐有序。经过20多年的探索，我国各地社区建设已取得初步成效，并在这一基础上逐渐形成了几种较具代表性的社区公共秩序建构实践模式。
一、几种代表性的实践模式
（一）沈阳模式[8]
1．社区的定位：街道之下居委会之上。沈阳市本着有利于政府管理，有利于社区主体的自治，有利于充分利用社区资源，提高工作效能的原则，对社区重新进行了定位划分。全市按照居民实际居住地重新调整了社区规模，小的1 000多户，大的2 000—3 000户。市内5个区有2 011个居委会，共组建了832个新社区。新的社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”[9]。
2．社区的治理主体：街道和社区管理委员会。沈阳市建立了新型社区组织体系。一是建立了社区成员代表大会，即“决策层”。社区成员代表大会由社区居民和社区单位的代表组成，每年定期召开会议，讨论决定社区的重要事项，包括选举社区干部。二是建立了社区管理委员会，即“执行层”。社区管理委员会与居委会实行“一套班子”“两块牌子”，成员由选举产生，对社区成员代表大会负责。三是建立了社区协商议事委员会，即“议事层”。协商议事委员会由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等有关方面人员组成，在社区成员代表大会闭会期间行使对社区事务的协商职责，有权对社区管理委员会的工作提出建议和进行监督。四是组建了新的社区党组织，即“领导层”。同时，还建立了由“单元组长”、居民代表、社区志愿者等组成的组织工作网络。沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”的原则，完全符合现代社会民主政治的发展方向，并建立了完善的组织体制，形成了严密的社区网络体系，扩大了基层民主，强化了监督和制约机制，初步形成了权责明确、互相促进、互相制约的社区管理模式。同时进一步明确了社区的四种职能，即管理职能、教育职能、服务职能和监督职能。这种社区组织体制将社区内各种力量和资源纳入到统一的社区管理范畴之中，有利于社区管理水平的提高[10]。
（二）江汉模式[11]
1．社区的定位：街道。湖北省武汉市江汉区通过民主协商和依法选举，组建了社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会作为社区自治机构，并着力理顺社区居委会与街道、政府各部门间的关系。居委会与街道办事处是指导与协助、服务与监督关系，而非行政领导关系；街道各行政部门负责行政管理，居委会负责社区自治，不再与街道签立目标责任状，有权拒绝不合理的行政摊派。值得一提的是，这一模式还包括建立社区评议考核街道各职能部门的制度，要求政府职能部门面向社区，做到工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区。“权随责走，费随事转”原则的确立，确保了“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”目标的实现。通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。
2．充分发挥社区党组织的领导核心作用。江汉区将党建放在社区管理体制改革创新的首位，充分发挥社区党组织的领导核心作用，将建设“地域性党组织”作为加强区域化党建工作的关键，着力建立城乡统筹、区域整合的党建工作新格局。一是创新党的组织领导体制。推动社区党的领导体制由“垂直管理”向“区域整合”转型，由“条块分割”向“条块结合、以块为主”转变。在各社区设立区域性“大党委”，将辖区单位党组织负责人、流动党员与在职党员吸纳进来，在公推直选社区党委书记、专职副书记、专职委员的基础上，推选部分单位党组织负责人或党员干部兼任社区党委副书记或委员。在社区公共服务站单独建立党支部，其负责人还是所在社区党委、总支或支部委员，指定一名社区公共服务站服务员为社区党建联络员。社区推举产生的党组织书记、专职委员，一般通过选举进入社区居委会“交叉任职”。二是创新党建协调协作机制。在街道设立区域化党建工作协调委员会，将辖区内各单位党组织资源整合起来、力量聚合起来，建立社区党建工作联席会制度，定期通报情况，协商解决重大问题。联合开展党组织活动，深入推进共驻共建工作。三是创新党内民主议事机制。在居民党员和职工党员较多的社区，探索建立党员代表大会制度，借鉴党代表、人大代表、政协委员参政议政的方式，并首创了党员建议案制度，定期召开各类别党员代表参加的党员代表大会，开展居民自治和民主监督。
3．社区治理主体职能明晰。江汉区对政府及街道办事处和各类社区组织的功能进行了明晰定位。区政府是提供公共服务的责任主体，具体提出公共管理与公共服务的目标、任务，负责社区服务设施的规划建设、经费筹措，协调督促工作落实，对社区服务员、协管员进行业务指导和技能培训。街道办事处对社区公共服务和协管工作进行综合协调，依托街道社区服务中心提供公共服务，管理社区服务员、协管员，统一调拨工作经费、人员经费。社区党组织负责党建工作，强化对各类组织的领导，发挥核心作用。社区居委会作为社区自治主体，主要在基层政府、街道社区服务中心、社区公共服务站以及各类组织间发挥桥梁纽带作用，负责社区公共服务综合协调，组织开展社区民主自治活动，协助完成政府行政管理与公共服务工作。社区公共服务站在街道社区服务中心的指导下，具体实施基层政府在社区层面的各项公共服务。
4．建立“中心＋工作站”的服务平台。一是设立街道社区服务中心。江汉区将街道、社区公共管理服务人员集中到街道社区服务中心，设置综合服务部和综合协管部，设立“一站式”服务窗口，承担基层政府城市协管和公共服务工作。街道社区服务中心及下属综合服务部、综合协管部负责人，由街道办事处主任、副主任兼任，单位性质属社会服务组织。街道办事处采取向街道社区服务中心购买公共服务的方式，为社区提供公共服务。二是设立社区公共服务站。社区公共服务站全面承接政府延伸到社区的公共服务。服务站设立“一门式”服务大厅，为居民提供“一站式”服务。同时，按照“配置科学、效能优先”的原则，将街道办事处下派到社区的工作人员进行优化整合，根据工作性质划分为服务员和协管员两类。服务员主要负责就业和社会保障、人口和房屋信息收集、房屋设施修理等工作，协管员主要负责社区保安、保洁、保绿、保秩序等工作。
（三）平江模式[12]
江苏省苏州市平江区位于苏州古城区内，是苏州最古老的城区之一，属于苏州最繁华的商业区。区域面积22．5平方千米，户籍人口数23．4万。下设6个街道和1个新城管委会，45个社区居委会。平江区社区的体制创新，以努力配合地方政府职能转变、尝试与地方政府合作共治、充分吸纳社会力量参与为目标，做出了一定的探索与尝试。
1．体制的重新架构。苏州平江社区创新，主要体现在“1＋4”的体制创新架构。“1”是指一个暂时性机构——社区建设和街道工作协调委员会，由它统一协调社区的工作与服务；“4”即指平江社区2006年底成立的社区工作站、社区居民事务服务所，并在此基础上形成了社区党组织、社区居委会、社区工作站、社区居民事务服务所，从而构成平江社区“四位一体”之间的互联、互补、互动结构。
2．功能的重新配置。社区党组织是社区的领导者，主要负责社区的政治工作、思想建设、作风建设，直接成为协调委员会意志的呵护者、协调与沟通各职能部门关系的协助者、社区发展方向的把握者、社区居民利益的维护者以及党的方针政策的宣传者与贯彻者；社区工作站作为外包型的非政府组织承担部分行政职能；社区居委会则完全恢复“自治组织”身份；社区居民事务服务所承担为居民提供服务的功能。协调委员会处于区各职能部门之上，发挥协调与组织的功能；街道办事处作为区政府的派出机关，与有关职能部门处于平行关系。它与社区工作站之间是委托与被委托、外包的买卖关系，与社区居委会处于指导与被指导关系，与社区党组织之间是对应的领导与被领导关系，与社区服务站之间处于购买关系与服务中的指导与被指导关系。平江社区的这种治理结构，一定程度上体现了政府与社区居民、政府与非政府组织之间的良性互动关系。政府不再对社区建设直接干预，也不包揽社区服务，而是与社区各组织之间形成了合作共治的网状结构。在这个结构中，社区居委会、社区工作站以及社区服务站得到准确定位，其各自的功能得到了较大程度的发挥，实践证明，效果是比较好的。而各社会团体在特定的领域中与政府合作，也各得其所，各得其发展，在客观效果上共同承担起社区的管理功能与服务功能。苏州平江社区的“1＋4”体制架构创新，对于拓展我国社区建设的路径具有借鉴意义。
3．居委会还原身份。宪法明确规定居委会是城市居民的自治组织，但是，在长期的实践中，居委会几乎成了上级政府的下属组织，实际承担着一部分行政工作。现在，平江区社区建设中，将居委会从原来繁重的行政工作中解脱出来，卸去了许多原来于法理、管理无据的功能，免去了非规范的行政主体角色，回归了宪法规定的自治组织属性。于是，居委会便有充分的时间走街串巷，深入居民之中，访问居民近况，了解居民实情，代表居民意志，反映居民呼声，解决居民困难，体现居民自治。随着居委会自治身份的逐渐到位与不断完善，其必然在政治民主生活中发挥重要作用。而居民自治能力的提高，将更有利于公民社会的发育与成熟，更有利于丰富与完善民主政治的社会基础。
4．借助非政府组织。社区工作站在苏州市平江社区“1＋4”体制架构中是一个非政府组织，它经区民政局审查批准而注册成立，接受民政局的指导而不是领导。它与街道办事处的关系，在组织上是委托与代理的关系，在工作上是指导与被指导关系，而不是上下级关系。从理论上说，这是新公共管理中一种外包形式，即政府通过市场机制，将自己一部分行政事务外包给社区工作站代劳。在外包事务中，社区工作站严格执行街道办事处的意志，认真履行街道办事处的部分职能，它与街道办事处不是领导与被领导关系，而是“买”与“卖”的关系。这就从法理角度解决了政府派出机关不能再设置派出机构的问题，也从管理角度避免了增加管理层级的问题。
二、对我国几种典型建构模式的评析
上述几种社区公共秩序的建构模式，是我国目前社区建设的典型代表，虽然各具特色、侧重点各异，但是总体上讲，这些模式还是存在一些共同的特点与缺陷。
第一，政党和政府虽然发挥了积极的主导作用，但过于强大。从目前实际情况来看，虽然各地都对社区权力的重新架构进行了有益的探索，但不管如何重构，政党和政府仍然是社区管理的主导性主体，其他主体虽有一定的发展，但仍然较为薄弱。在我国几种社区代表模式中，政府虽然普遍下放了一部分权力、政府机构也力图改革，但是，没有从根本上转变政府职能，社区只是简单地将基层政府的一部分职能承接下来，基层政府原来的一部分管理项目，只是从政府那只手原封不动地传到社区这只手中，仍然是自上而下的管理方式，依然是行政性的社区管理手段。它垄断着社区的所有资源，在管理社区的各项事务时，以自身的直接投入为主要形式，以政府的势能为主要动力，以行政强制力为主要基础。比如，按照法律规定，居委会应该是自治性组织，但是，实际上居委会的所有工作几乎都是在政府安排、推动下进行的，政府的行政力量指挥着并帮助居委会开展各项工作，居委会也为政府（主要是街道办事处）完成许多行政事务，在社会管理中做出了一点成绩，这些淡化了宪法规定的居委会应有的属性，限制了居委会的自治功能。即使在探索社区改革、力图还原居委会自治功能的一些社区如苏州市平江社区，居委会的自治功能仍然较弱。政党和政府力量的主导性作用过于强大，一定程度上抑制了社区其他主体的需求与发展。
第二，社区多元治理有了积极发展，但还较薄弱。社区多元治理意味着治理主体来自政府，但又不限于政府的其他社会公共机构和行为者。社区公共秩序的建构需要社区各类活动主体的积极支持和参与。对于社区管理，除了政府的主动性及其权威性，还应该包括社区的群体性以及社区成员参与的积极性。上述几种代表性的实践模式中都尝试着发挥民间社区组织的参与功能，如组建社区工作站、培育社区服务组织、积极吸引社区居民参与社区活动和事务等。但是，就目前参与社区管理的主体而言，主要是政府部门，其他的诸如社区居民、非营利性组织、社会团体等很少参与，或者不参与。由于社区管理活动还具有一定程度的封闭性，这就使得参与渠道不畅、社区信息不透明、参与机制不健全。此外，政府与社区各类民间组织之间还没有很好地建立起平等合作的伙伴关系，社区的公共利益与社区居民的自身利益也没有很好地结合起来，社会组织和社区居民参与的动力不足、积极性不高，最终导致社区各类主体的参与面不广，以致最终无法达到共同治理的效果。
第三，社区规则有了一定的发展，但还不够完善。社区规则对于社区各主体的活动具有约束性、协调性和导向性的重要功能，是社区公共秩序形成的基础和保障。当下的中国正处于社会的深刻转型期，社区各主体的利益追求、活动内容和方式也都发生了深刻变化，旧有的社区规则已经难以适应社区的发展变化，难以对社区各主体的活动进行有效的规范和调整，因此必须进一步加以调整和完善。从我国各主要代表模式的实践来看，虽然各地都在积极调整社区治理的权力架构、管理机制和工作制度，如上海市原卢湾区的“三三制社区”新体制、苏州市平江社区的“1＋4”体制创新架构等，但这些社区规则的创新毕竟是社区内部规则的制定，今后要稳定有效地运行，必须得到法律、法规的认可，必须在国家法律、法规和社会传统范围内进行，不能与之相违背；否则，将会被视为不合法或者无效，这些规则没有继续存在的基础。我国至今还没有在社区治理方面出台一部比较完善和全面的国家立法，对社区的权力架构、社区组织、社区各主体的关系以及社区活动等内容加以具体规范。因此，现有的许多创新的社区规则仍然处于临时性和不稳定的状态，社区公共秩序的建构仍然缺乏国家层面的宏观指导。
第四，秩序建构的外在力量强劲，但内生动力还不足。完整意义上的社区公共秩序是自发秩序与建构秩序的总和。从以上我国几种典型的社区治理模式中，我们可以清晰地看到，各地社区公共秩序的建构主要依靠建构方面的力量，也就是说是比较多地依靠外部力量来完成的，党和政府充分运用了行政和法律等刚性的工具，发挥着积极的主导作用，而忽视了社区的文化信仰、风俗传统、社会道德舆论等在社区公共秩序建构中的潜移默化的重要功能的发挥。它表现为目前社区居民积极参与社区事务的程度比较低，社区文化活动的层次还不高、内涵还不丰富，社区自发秩序演进机制还不够成熟。这在一定程度上源于认识的不足，没有充分认识到社区秩序的形成应该是自发秩序和建构秩序共同作用的结果，并且这两者的目标实际上是一致的。
【注释】
[1]陶传进：《环境治理：以社区为基础》，社会科学文献出版社2005年版，第14页。
[2]胡伟：“纽约市社区规划的现状述评”，《城市规划》2001年第2期。
[3]施雪华、孔凡义：“美国社区治理及其启示”，《山西大学学报（哲学社会科学版）》2008年第4期。
[4]胡伟：“纽约市社区规划的现状述评”，《城市规划》2001年第2期。
[5]张春枫：“新加坡社区管理服务的启示”，《中国社会报》2009年1月15日。
[6]川陆杰：“新加坡社区的管理建设及其启示”，《党政论坛》2010年第2期。
[7]李建国：“日本的城市社区管理模式——东京都中野区地域中心考察”，《城市问题》2000年第3期。
[8]王伟：“沈阳社区建设新模式”，《社会》2000年第4期。
[9]金永利：“沈阳现行社区管理模式的评价分析”，《经济师》2003年第1期。
[10]金永利：“沈阳现行社区管理模式的评价分析”，《经济师》2003年第1期。
[11]湖北省委政研室、省民政厅联合调研组：“‘江汉模式’誉全国——武汉市江汉区推进社区管理体制改革创新调查”，《政策》2010年第8期。
[12]沈荣华、赵利、胡岚：“合作共治：我国城市社区建设的路径——苏州市平江区社区体制创新探析”，《社会科学》2008年第10期。
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