美国对伊朗政策

伊朗（1935年以前称为波斯）是世界上拥有丰富石油资源的国家，其蕴藏量仅次于沙特阿拉伯而位于世界第二位，也是天然气储藏量最为丰富的国家之一。伊朗还拥有大量的矿产和金属，包括铜和铝。更为重要的是，伊朗位于能源潜力丰厚的里海和波斯湾之间，具有不可低估的地缘政治战略价值。

自19世纪以来，伊朗成为世界列强在中东的争夺对象。传统上，伊朗一度是英国和俄国之间大博弈的主要角逐地，不容第三国染指。1908年，英国人在伊朗建立英波石油公司（1935年更名为英伊石油公司），对伊朗的石油资源进行控制。由于饱受英俄地缘政治干涉之苦，伊朗国内亲近德国的情绪甚为强烈。1925年巴列维王朝建立，巴列维国王统治下的伊朗与德国建立了密切的合作关系。第二次世界大战期间，英国和苏联为阻止伊朗与德国的联系，于1941年联合出兵要挟伊朗，迫使巴列维国王退位，纳粹德国在伊朗的势力被全部肃清。出于对纳粹德国威胁的认同，美国默认了这场占领，并在参战后派遣美国力量进入伊朗。随着第二次世界大战结束，英国在中东的影响和势力范围日益被美国所取代。

冷战初期，伊朗再度成为国际关注的焦点，成为美苏之间在中东地区争夺地缘政治势力范围的一个重要场所。随着发展中国家摆脱殖民地运动的兴起，1951年，伊朗政府在穆罕默德·摩萨台首相领导下决定将本国石油企业国有化，包括收回英属英伊石油公司为国有。长期以来，英伊石油公司控制着伊朗石油资源，被认为是大英帝国剥削伊朗利益的遗物。美国对英国丧失在伊朗的石油利益并不抱同情，但是对摩萨台政府愿意与苏联进行合作感到不安。美国日益担心伊朗沿苏联南部边界地区的不稳定局势会引起共产主义势力对伊朗的进一步渗透。此时，杜鲁门政府忙于朝鲜半岛战事，不赞成使用武力干预伊朗，但试图通过调解方式插手伊朗及高加索地区冲突。

艾森豪威尔政府上台后很快改变了美国对伊朗的政策，从外交调解转向武装干预。如同对待其他地区一样，美国把伊朗的民族主义和共产主义混放在一起加以看待。摩萨台本人被怀疑是共产主义者或共产主义的工具，被美国政客杜勒斯等人说成是个“疯子”。^[25]在一些美国人看来，如果伊朗归顺于共产主义力量，那么中东地区的其他地方（约占世界石油储存的60%）将很快落入共产主义的控制中。^[26]1953年，美英政府授权它们的情报部门秘密策划在伊朗发动政变。在代号为“阿贾克斯计划”（Project Ajax）的行动中，美国中央情报局成功地迫使年轻软弱的穆罕默德·礼萨·巴列维亲王参与政变，收买社会恶霸、教士、政客和伊朗军官势力，最终推翻了经民主选举产生、具有民族主义特征的摩萨台政府，扶植了亲美的巴列维亲王对伊朗的统治。

这是冷战开始后不久美国在所谓拉丁美洲“后院”之外国家策划的第一场政变。它不仅深刻地影响了后来伊朗国内的政治、经济及社会发展方向，而且给美伊两国之间关系投下难以抹去的阴影。^[27]在伊朗扶植一个支持美国的政权，有利于美国在中东地区取得地理和战略上的优势，使毗邻苏联的土耳其加入北大西洋公约组织。不过，它也为25年后在伊朗爆发伊斯兰革命——废除巴列维王朝并建立起反美政权——埋下一个伏笔，甚至与再后来发生的事件（包括“9·11”事件）不无联系。^[28]

1979年美国首次与伊斯兰原教旨主义发生冲突，这乃是意料之外的事情。1978年美国总统卡特入主白宫时，伊朗还是美国在中东最亲密、最可靠的盟友。尼克松政府曾一度把伊朗视为维护美国在波斯湾安全利益的支柱，并把伊朗作为美国在中东监视苏联核军事动向的前沿阵地。如果说1979年之前美国与伊朗巴列维王朝关系甚为密切，那么在此之后，随着1980年两国断绝外交关系，伊朗成为（继朝鲜和古巴之后）美国对外关系中的又一个长期敌人。

一个不幸的事实是，自1979年伊朗伊斯兰革命以后，几乎每个美国总统“都没有能够成功地处理与伊朗的关系”。^[29]这在卡特总统身上表现得最为明显。1979年伊朗伊斯兰革命期间，因不满美国政府的伊朗政策，发生伊朗民众扣押美国驻伊使馆人员的事件。美伊关系恶化并于次年两国断交。断交后，美国对伊朗实施遏制和孤立政策，两国关系从此处于严重敌对状态。在秘密解救美国人质军事行动流产的阴影下，卡特本人失去连任总统的机会，尽管这场人质危机最后以外交途径加以解决。他的继任者里根继续奉行遏制和孤立伊朗的政策，在两伊战争期间，从政治和军事上支持伊拉克。但不久他便深陷入“伊朗门”丑闻的漩涡。后来，布什因秘密处理伊朗问题而加剧了他在政治上的不幸。1993年民主党人重返白宫，克林顿政府起初试图回避处理伊朗事务，尽管以伊朗“支持国际恐怖活动”为由，美国对伊朗继续采取政治孤立、经济制裁和军事施压的政策。1997年哈塔米当选伊朗总统，这时克林顿政府不得不开始认真关注“伊朗问题”，不断卷入处理美伊两国关系的事务中，但最终两国关系并未取得什么进展。

进入21世纪，美国总统布什——尤其发生“9·11事件”后——重新面对“伊朗问题”，尽管伊朗人民对美国人民遭受恐怖主义袭击悲剧给予同情和安抚，尽管伊朗政府对美国政府在阿富汗的反恐战争行动给予支持及合作，但是，布什政府错失改善两国关系的良机，决定奉行强硬的对伊政策，并使用政治话语建构了一个具有威胁的伊朗形象。2002年，布什在国情咨文演说中把伊朗同伊拉克和朝鲜并列在一起称为“邪恶轴心”。随着2003年发动伊拉克战争并军事占领这个国家，美国重新引发它与伊朗之间的冲突。美国政府把伊朗称为“暴政前哨”“无赖国家”。此外，美国政府把伊朗列入支持恐怖活动的“最积极”国家名单，指责伊朗收容恐怖主义分子。其实，自1986年以来，伊朗一直被美国政府列入支持恐怖主义的国家名单里，理由是，伊朗支持被美国政府宣布为恐怖主义组织的真主党、哈马斯军事组织和“基地”组织。布什政府还把伊朗列入可采取“先发制人”方式进行核打击的对象，并列出一系列理由说明为什么要对伊朗像对伊拉克那样实施“政权更迭”，包括伊朗被指责收容恐怖主义分子、幕后策划对美国在其他国家的设施实施攻击。国际舆论一度问道：美国全球“反恐战争”打击的下一个对象会是伊朗吗？

伊朗方面则对美国长期以来的指责、威胁和强硬语言给予反驳。伊朗认为真主党是抵抗以色列占领圣地的合法组织，正是美国和以色列应该被称为恐怖主义的支持者，并担心美国在计划以政权更迭的方式颠覆伊朗。许多伊朗人认为，随着2003年美国军事入侵并占领伊拉克，美国政府对穆斯林和伊斯兰国家的“十字军东征”开始了。^[30]伊朗称，美国试图破坏和颠覆伊朗的政治体制，直接支持海内外的伊朗持不同政见者。伊朗还对美国指责伊朗允许武装人员经伊朗进入伊拉克同美国领导的驻伊联军作战给予否认。

事实上，自冷战结束到“9·11事件”发生不久，伊朗对美国不断表达出改善双边关系的意愿。但是，美国政府没有抓住（而是宁愿错过）这些机会。尤其布什提出的“邪恶轴心”论，更是给美伊关系带来进一步的破坏性后果。一个可解释的原因是，在美国的对外政策里，一直存在着观念和话语之间的密切因果关系。长期以来，美国国内的政治精英、知识精英和媒体精英逐渐形成对伊朗的一种固有观念框架，他们利用各种手段和途径（包括政治演说、“专家”分析、媒体访谈、新闻报道、漫画、电影等）把这个国家描述为美国所面临的一个极为邪恶、具有敌意和非理性的敌人。这类“对伊朗的叙述”不断影响并制约着美国政府对伊朗政策的制定，不仅使得美国对伊关系付出更多“政治成本”，而且降低了美国政治家和决策者“改善两国关系的渴望”。^[31]

近年来，美国和伊朗关系日趋紧张的一个主要原因，来自围绕对伊朗核工业发展的争执上。也就是说，伊朗从事核工业，它是为了发展核能源还是为了制造核武器？早在20世纪50年代，伊朗便开始进行核能源开发活动，并得到当时美国和其他西方盟友的“支持”和“帮助”。^[32]但是，自两国断交后，美国开始不断指责伊朗是以“和平利用核能”为借口发展核武器。正如有评论者指出，伊朗核问题的本质乃是美国和伊朗之间在战略目标上的“尖锐对立”和“相互博弈”。^[33]的确，在长达30多年的相互不信任、相互猜疑的阴影下，美国和伊朗在这个问题上追求着截然相反的政策目标，并在对外政策话语上形成彼此激烈对抗的情形。

美国政府对外政策话语对伊朗进行不断的指责。对于美国和它的西方盟友来说，伊朗不能拥有铀浓缩技术，因为掌握这种技术意味着具有制造核武器的能力。在怀疑伊朗发展核武器方面，布什本人称，“伊朗谋求获得这些进攻性武器，并且把它们输出给恐怖主义，未经选举的少数人压制着伊朗人对自由的期望”。^[34]布什政府甚至声称，美国将不惜动用武力阻止伊朗的核努力，“在解决核威胁方面，所有的选择都放在桌面上，包括军事力量”。^[35]不过，2007年一份美国政策文件（国家情报评估）称，伊朗曾在2003年就中止了核武器项目。它在一定程度上“削弱”了布什政府无力阻止伊朗发展核技术的想法。

为了配合这些政策话语，美国政府从经济和金融方面对伊朗实施制裁。美国政府认为，伊朗的银行在资助伊朗政府从事导弹发展及核项目。因此，这些银行被列入美国制裁的黑名单。2006年，美国政府开始向世界银行施加压力，使其不要与伊朗进行金融贸易，除非伊朗政府改变它目前的核项目政策。与此同时，美国对伊朗的主要银行实施单边制裁，包括萨德拉特银行（Bank Saderat）（2006年）、赛帕银行（Bank Sepah）（2007年）、中央银行（Bank Melli）（2007年）以及伊朗出口发展银行（Export Development Bank of Iran）（2008年），把伊朗的银行列入黑名单并进行制裁。2005年艾哈迈伊-内贾德当选伊朗总统，伊朗政府在核问题上的立场态度以及所采取的一系列措施引起美国的严重不安。在美国的推动下，联合国安理会先后通过对伊朗实施制裁的决议（1737号和1747号）。

在伊朗看来，争论的核心是主权问题，因此对美国的伊朗政策话语加以抵制和批驳。作为一个主权国家，伊朗认为它有权利发展核工业。1968年，伊朗在《不扩散核武器条约》上签字，并于1970年批准该条约。该条约“确认下述原则：一切缔约国，不论是有核武器国家或无核武器国家，均能为和平目的而获得和平应用核技术的利益，包括有核武器国家由于发展核爆炸装置而可能得到的任何技术副产品……”该条约第四条第1款写道：“本条约的任何规定不得解释为影响所有缔约国不受歧视地并按照本条约第一条及第二条的规定开展为和平目的而研究、生产和使用核能的不容剥夺的权利。”因此，根据该条约，作为该条约成员国及无核武器国家，伊朗可以在民用核能源项目上利用重水反应堆。自1979年伊斯兰革命以来，伊朗便遭到来自西方经济制裁的压力。伊朗称，它需要进行核能发展，以满足国内日益增加的能源及经济发展的需求。伊朗一直声称，它发展核工业是用于商业及和平目的。根据《不扩散核武器条约》，伊朗保留退出该条约的权利。伊朗称，如果它想追求核武器计划，它可以（像2003年朝鲜那样）退出该条约，但伊朗继续作为该条约的成员国，表明它发展核技术的和平目的。

自伊朗核发展成为一个问题后，欧盟和其他国家开始劝说伊朗放弃铀浓缩计划并回到谈判桌上来。从2003年至2006年，英国、法国和德国先后提出一系列旨在让伊朗接受的一揽子倡议，要求伊朗放弃铀浓缩计划，因为该技术可以用于制造核武器，但均遭到伊朗的拒绝。理由是，谈判不应该预设任何前提条件，譬如“放弃铀浓缩”的前提条件。到了2008年，美国、俄罗斯和中国已经参与到欧盟（所谓5＋1，即联合国安理会五个常任理事国加上德国）与伊朗的谈判。一项新的一揽子倡议被提出来，其中包括：如果伊朗终止铀浓缩活动，美国将向伊朗提供核技术，美国还将解除它对伊朗实施的部分经济制裁；欧洲将继续为伊朗提供轻水反应堆。但它最终遭到伊朗的拒绝，理由是这个一揽子倡议仍然是以预设前提条件作为基础的。

如果说对于美国和它的西方盟友来说，核心关切是伊朗不能拥有铀浓缩技术，并把它作为对伊政策话语的重心，那么，对于伊朗来说，核心关切是伊朗国内经济发展和国家安全，但是这一部分的叙述则被国际社会所忽视。在经济方面，由于受到美国和西方盟友以及联合国组织的经济制裁，伊朗的经济发展受到很大制约，尽管这些制裁并没有为政治解决伊朗核问题带来实质性的结果。于是，伊朗认为，它需要发展自己的核工业以缓解因制裁而给国家经济带来的压力。在国家安全方面，伊朗把以色列和其他一些国家视为地区威胁，它也感到了来自两个新兴核国家——印度和巴基斯坦——的压力。伊朗对美国在中东地区驻扎军队深感不安，尤其担忧美国联手西方盟国对伊朗发动军事打击。20世纪50年代初发生的那场伊朗政变，令许多伊朗人至今对美英联手抱有一种恐惧感。^[36]2003年，伊朗政府主动向美国政府提出，只要美国政府向伊朗提供安全保证，不对伊朗发动军事打击，那么，伊朗政府将中止铀浓缩，停止对真主党和哈马斯的支持，支持巴以和平进程。但是，伊朗政府的建议遭到布什政府的拒绝。2006年，伊朗总统两次写信给美国，5月份的信写给布什总统，11月的信写给美国人民，表达愿意改善伊美关系的态度。但两封信均遭到美国的冷落。不仅如此，次年，美国国会通过白宫提出增加反伊朗而采取秘密行动经费的请求，“旨在颠覆伊斯兰革命并为政权更迭铺路”。^[37]面对地区安全不稳定局势以及客观存在的外来威胁，人们可以理解伊朗为捍卫自身国家安全而想做的事情。