法学视野下的政府投资问题

政府投资是政府支出概念下的一个子集，是政府支出的三大组成部分之一，其他两个部分分别是政府消费和转移性支出。在实际生活中，公众未必能做出这样严格的区分。公众关注的往往是政府支出在各个方向上存在的不合理现象，却并不会理会这些不合理是否存在差别。因此，我们经常会听到来自公众（包括学者）对政府投资的质疑：“什么该投资，什么不该投”，某些政府消费性支出也被混淆进政府投资。这些质疑提醒我们：政府投资行为与其他的政府支出行为不应当被简单地分割开来处理。政府将钱花出去这个行为过程是首先要被关注、研究和规制的问题，在这一点上政府投资与其他的政府支出行为并没有本质的不同。这就向法学研究的着眼点提出了挑战：是仅仅局限于严格意义上的政府投资概念，还是采用一个更为宽泛的政府投资概念？这是法学亟须研究与探讨的关键问题。

各级政府资金支出行为，最为本质的过程是资金的流动及其回报过程。就具体的执行来看，它们包含共性的部分：资金经由政府进入下一个环节。在这样的过程中，政府面临着资金应该流向哪（产品/服务、投资项目、转移支付对象）和流向哪更多些的决策。其所包含的法律问题本质上都是一样的；而另一方面从政府支出行为的回报过程来看，政府投资涉及环节最多，因而所包含的法律问题也最多、最复杂。这似乎启示我们：法学在研究政府投资过程中所提出的问题和解决问题的路径同样可以用来处理其他政府支出行为，而反之却可能是不成立的。

实际上，如果抛开政府的其他色彩不谈，仅仅将政府当作法学的研究对象和法律的规制对象的话，如若针对不同的支出行为所设计的法律或制度存在宽严、繁简的差异，那么政府在支出路径上做出取此舍彼的规避性选择是不可避免的。如果发生这样的情况，只能说明法学研究的顾此失彼和制度设计的幼稚和单纯。既然相较不同种类的政府支出而言，政府投资行为更为复杂，故此本书采用这样的策略：首先，还是以政府投资问题作为研究的主线，不必要将探讨的范围扩大到更宽泛的概念层面；其次，研究的最终目的却不应局限于政府投资行为本身，而是以政府支出这一概念涵盖更广的政府行为为最终规范的目标。

政府投资研究面临的另一个大问题是与非政府投资的关系问题。政府投资与非政府投资共同组成了社会总投资。它们在其中所占的比例依据不同的国家制度、不同的经济发展水平而不同。随着中国特色的社会主义市场经济原则的确立，将经济生活中更多的职能交给社会由市场的规律来调节已经成为我们的基本国策。但是在这一转型过程中，不可避免地产生政府投资与越来越多的非政府投资的利益冲突。如果我们把目光再一次投向社会现实，将听到另一类质疑或呼吁的声音：“与民争利”、“国进民退”、“国有企业垄断经营”、“向民营资本开放市场”，等等。这些声音投射出：对于“哪些领域只能由政府来投资”、“哪些领域政府不要参与”、“政府与非政府投资并存的领域采用什么样的规则”等这样一些问题，尽管已经确立了大的原则，但是对于如何划分政府投资应当和不应当参与的领域以及政府投资与非政府投资共存的市场中如何实现公平等一系列问题，相应的法定原则和法律依据尚付阙如。

以上所有与政府投资有关的问题当中，无论是严格定义下的政府投资还是更广泛意义上的政府支出，无论是只能由政府来负责的领域还是政府投资与非政府投资竞争性并存的市场，法学所要关注的根本上讲就是政府在资金支配上将如何行为这样一个问题，亦即政府在投资过程中如何决策、如何执行以及如何负责等。所有的问题都可以在这一点上统一起来。基于这样的认识，在所有政府投资有关的法律问题中寻求共同的法学原点是可行的。这也正是本研究力求达到的高度之一。