出资人不能“到场”的先天缺陷为政府投资带来两个后果：其一，人民作为出资人，其对投资过程的参与和管理完全依赖于其权利代行者——政府。由于人民与政府之间的委托关系基于无字的契约，契约履行与否以及履行的质量将完全取决于政府的道德水准而非法律约束；其二，先天缺陷的存在以及导致它的那些结构节点和制度环节为其他的利益动机提供了无限的想象空间乃至操作空间。
针对这一先天缺陷，留给政府投资制度改进的选择无非有以下三种。
（1）放弃政府投资：这显然不现实。任何一个国家都不可能排除政府投资行为的存在。我国的政府投资更是一个长期发展和现实经济文化的体现，以及历史背景的产物，虽然可以对其规模和方向的合理性进行探讨，但是其存在与发展的合理性与必要性则是毋庸置疑的。
（2）采用充分实现出资人“到场”的制度结构：这可以看做是政府投资应该努力的方向，但是是否存在彻底实现的可能性有待商榷。存在先天缺陷的根本原因是由于人民是一个概念性主体而非实体性主体。人民对权利的行使必须借助于代行者；而政府是唯一具备代行者资格的组织；政府内部强大而复杂的权力结构系统将使得在有关政府投资的各部门之间建立契约性的法律关系系统极为困难。即使建立起来，相对于强大的行政权力系统它也会显得羸弱无力。在契约性的法律关系系统缺失或者缺乏效力的情况下，出资人的“到场”就很难在实质上实现。因此，笔者以为对于出资人“到场”原则的追求不能放弃；在不能彻底实现的情况下，应该通过内部和外部的制度辅助尽可能接近这一原则。
（3）完善下游制度：如果可以将一个系统的制度配置分为上游和下游，合理的制度结构应该是重点健全和完善整个系统的上游制度而简化下游制度。之所以如此的一个重要原因是上游制度将确立整个系统的权力架构和制衡格局。基于这种架构和格局，系统的各参与要素在下游的实际操作中将相互作用、相互制约，自动涌现出有效和有序的局面，从而减少对更多制度的需求，降低制度建设和制度运行所带来的成本。因此，合理的制度结构在提供效率的同时又是成本最低的。现代公司治理结构的成功就是一个很好的佐证。通过在公司内部股东会、董事会、监事会和经理阶层之间设置合理的权力结构和安排合理的制衡机制，公司在具体的运营中就会减少对更多制度的需要。
这里给我们两点启示：其一，在政府投资中，由于在上游制度结构中存在无法克服的天然缺陷，因此无法实现根本的完善。制度建设不得已只能以下游为重心，通过完善下游制度来弥补上游的缺陷。这也是本章将对政府投资过程的各个环节展开解析的最终目的之所在；其二，虽然上游制度结构的缺陷无法克服，但是如果有任何制度的改进可以实现向出资人“到场”原则靠近，那么，下游制度的复杂性及其运行的繁重程度都将大大降低。
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