内部要素的实证分析

（一）关于投资方向的实证分析

回顾2008年的全球金融危机历程，中国之所以能够在此次危机中“赢得敬意”，很大程度上是因为金融危机爆发后中国政府及时调整宏观经济政策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，推出“4万亿元人民币的经济刺激计划及相关一揽子措施”（以下简称“4万亿经济刺激计划”）^[1]。面对金融危机的考验，我国政府投资在传统的“谁来投”“用什么投”“投向哪儿”和“怎么投怎么管”的理论及实践困扰下，而进行了“短期非常态大量额外”供给。但实践中却出现为投资而“慌不择路”的投资，并且重复建设、环境压力、滥权、寻租等屡见不鲜。尤其对于投资方向上的重产业轻民生，更成为众矢之的。不得不提及的是，被公众所期待的投资带动就业终因投资方向的选取不尽合理而未能实现。此后的几年间，中国经济出现了“无就业复苏”的现象。

针对此现象，中国社会科学院人口与劳动经济研究所发表的《人口与劳动绿皮书》（2009）提出三个模拟，用投入产出的方法来模拟投资与就业的关系。第一种方案，按照过去的投资方法，重视对固定资产的投资从而进行产业投资分配。“4万亿计划”投资完成以后，可拉动非农产业就业4 482万人，相当于2008年全部非农就业的9.6%；第二种方案，计划分配的方案。按照我国发展改革委员会公布的对不同行业的投资结构安排，可拉动非农产业就业5 135万人，相当于2008年全部非农就业的11.0%；第三种方案，本着就业优先原则。充分考虑到不同的行业、不同的产业拉动就业的效果之间差别，再进行投资分配。其中给予教育、卫生、社会保障等服务业最高的就业拉动系数，其他产业按照就业拉动系数从大到小排列。“4万亿计划”可以创造就业7 236万人，相当于2008年全部非农就业的15.5%。模拟分析得出，这三种分配方案拉动GDP的增长没有很大的差别，但是对于受金融危机潜在影响最大的失业问题，各分配方案的救助效果却大相径庭。

笔者以金融危机背景下四川省经济刺激计划下的政府投资方向为例进行分析。^[2]（见下图5－5）

图5－5　2009年四川省开工、续建政府投资各类项目数量

图5－6　2009年四川省开工、续建政府投资项目金额及项目总投资额

从图5－6可以看出，在整个“4万亿经济刺激计划”期间，四川省各行业的项目总投资额为：重大产业项目9 123亿元，重大基础设施6 284亿元（其中铁路、公路、水运、航空等交通设施4 504亿元，城市基础设施667亿元，生态环境保护596亿元，水利设施322亿元，农林基础设施195亿元），而重大民生工程项目仅1 409亿元。从图5－5可以看出，2009年一年内，四川省对各不同行业的投资项目计划数量为：重大产业项目达235个，重大基础设施项目为119个（包括铁路、公路、水运、航空等交通设施项目61个、城市基础设施项目27个、生态环境保护项目11个、农业基础设施项目10个、水利设施项目10个），而重大民生及社会事业项目仅为46个。再从图5－6可以看出，2009年四川省对上述各行业项目的投资额分别为：重大产业项目投资额为1 436亿元，重大基础设施项目投资额为894亿元（包括铁路、公路、水运、航空等交通设施项目526亿元，生态环境保护投资额为143亿元，城市基础设施投资额为108亿元，农业基础设施75亿元，水利设施41亿元），重大民生工程项目仅为475亿元。因此我们不难发现，金融危机背景下，我国的政府投资方向无论从项目数量、项目总投资额、2009年投资额来看，重大产业项目都高居首位。我们不仅要反思，政府投资方向的决策应遵循什么样的原则，如在金融危机的背景下，是应直接加大投资于因危机而受冲击的各实体产业；还是为解决危机导致的失业激增，而加大投资于对拉动就业较显著的公共服务领域，或直接投资于一直以来都被忽视的民生工程。在对此无法可依的背景下，政府自主且随意的决策导致政府投资救市目的难以实现或难以从根本上实现。可见，能否恰当决策是决定投资成功与否的关键。

其一，依公共选择理论界定政府投资范围。

通常意义上，政府投资范围的不明确性引发重复投资、重复建设等问题。依公共选择理论来考虑政府投资的方向尤为重要。在市场对资源配置起基础性作用的条件下，政府投资是弥补市场失衡的重要措施。为了弥补市场失衡的固有缺陷以及克服非政府投资的局限性，政府投资的着眼点首先为满足全体公民和各类经济主体的生产、生活需要，为其提供必要的社会基础保证，其投资范围首先在于市场失衡的领域以及企业不愿进入或难以进入的领域，如我国的南水北调、造林绿化、国防安全等。另外，新兴产业的开发、经济落后地区的开发，都具有耗资大、耗时长、风险高的特点，致使私人部门不愿进入，市场机制也无能为力，只能或主要由政府投资来解决，即在市场经济对资源配置起基础性作用的前提下，政府投资的范围就是“市场失灵”的领域。其次是考虑社会性。社会效益是政府投资的出发点和归宿。政府投资不可能也不应该首先以是否盈利和盈利高低作为投资选择的前提条件，这也是政府投资与非政府投资的一个主要区别。从政府投资的客观效果来看，应把社会效益的大小作为重要的衡量标准，而不应局限于具体的投资项目本身及相关的经济利益。

其二，从市场经济体制中政府与市场的关系定位来看政府投资方向。

在市场经济下，要按照市场经济体制中政府与市场关系的定位，明确界定、合理划分政府投资范围。政府投资的项目由于政府自身的性质，带有一定的公共产品属性，因此，政府投资项目原则上应符合公共物品“使用上的非竞争性、收益上的非排他性、明显具有外部性”等基本特征。竞争性项目的投资效益具有明显的排他性，往往是民间资本竞相进入的投资领域。政府不是纯粹的经济体，其基本职能也不是投资创收。如果政府投资范围过宽、过滥，甚至包办一切，就会产生巨大的“挤出效应”，将直接冲击企业和私人投资积极性，导致相关行业生存环境的恶化，从而制约经济的有效发展。因此，无论从效率还是公平的角度出发，政府投资应当逐渐减少直至完全退出竞争性投资领域。这既是培育自由市场的必要前提，同时对缓解政府财政压力与结构性产业矛盾也具有重要意义。

此外，可以按照经济背景不同界定政府投资范围。

（1）经济常态下的功能性投资范围。市场经济常态下的政府投资范围的界定是基于对市场机制功能补缺的职能，应属功能性范围。

（2）社会经济转型期的转型期范围。我国现阶段即处于经济转型期。所以，现阶段的政府投资主要关注点在于国民经济命脉行业和关键性领域。此时，主要采用国有及国有控股企业的投资方式。实践中，这部分投资虽然企业自主权较大，但实际上受政府支配较为明显，也应属政府投资概念的外延范畴。其资金来源主要是企业的利润、折旧、产权转让、企业债券等，或是政府担保、承诺筹措。即将设立的国有资本经营预算资金也是其中一部分，实质上企业投资将通过国有资本经营预算调控和运行。最终，当政府投资促使企业市场竞争能力增强时，政府投资应及时退出，以创造一个公平竞争的环境，发挥企业等投资主体的作用，缩小政府投资范围，抑制政府投资规模膨胀。

（3）危机期投资范围。如果说社会经济转型期是一个较宏观的历史时期，那么，经济危机期是在特定经济转型期内的更为特殊时期。此时的政府应基于政府的救助职责而进行政府性投资，我们可将它称为危机期范围。

不同时期政府投资的具体方向和范围，最终必须反映真正的社会需求，绝不能由政府意志代替社会意志，甚至由政府内部个别人的意志代替无法到场的人民意志。也许政府投资本身面临许多无奈，但制度的声音正是要打破这种无奈。

（二）关于投资规模的实证分析

◆深圳大剧院：《深圳市2010年绩效审计工作报告》显示：“深圳大剧院3年来近2/3的天数空置。”报告指出，近三年来，深圳市财政累计补贴深圳大剧院2 358万元。深圳大剧院和音乐厅两家场馆三年累计亏损分别为2 050万元和2 172万元。深圳市政府在2005年底耗资1.21亿元完成对大剧院的主体改造，不到五年时间，场馆再次出现质量问题，大剧院运营单位根本无力维护。^[3]

◆上海东方艺术中心：上海东方艺术中心的利用率因其设施的高成本使用费不得不打了折扣。如艺术中心内饰的陶瓷挂片15.8万片和4 700块玻璃幕墙“外罩”，每洗一次需要花费4万元。并且中心的能源消耗也是个大问题。电费占“东方”全部开销的1/3，平均每天维护成本就达9万元。每年上海东方艺术中心所在的上海市浦东区政府需提供近900万元的经费资助。^[4]

据不完全统计，在中国国家大剧院竣工以来，先后有上海、重庆、杭州、宁波、青岛、武汉、太原、绍兴、东莞等30多个城市新建了投资在亿元级别的大剧院，总投资超过了100亿元^[5]。与国家大剧院年赢利近3个亿形成反差的是，有近30个与国家大剧院规模相当的豪华剧院却成为当地财政的“输血对象”。

案例分析：在上述一系列案例中，涉及了前文界定的政府投资内部要素的主要内容。第一，投资方向的选择，即在有限资本资源的情况下，是“投民生还是投文化事业建设，投基础设施还是投国防”；第二，在确定了公共文化事业的投资方向后，具体投资项目的选取；第三，不仅确定了投资方向，而且具体投资项目也已经确定的前提下投资规模即投资数额。这里投资方向和具体投资项目的决策关键是“重点投向哪里”的问题，而投资规模是“投资成本”的问题；第四，政府投资收益目标是什么，如果存在多个目标，如何抉择，如何实现目标间的平衡。案例主要反映了政府投资收益选择是社会效益还是经济效益，两者谁优先谁居次。经济效益目标是否能够让位于项目所具有的社会效益，能否因此而被忽视。如果答案是否定的，那么，如何保障社会效益目标与经济效益目标实现双赢局面。我们知道在上述四要素中，首要的也是最根本的要素是“投资收益目标”要素，其他三要素（投资方向、投资项目、投资规模）的抉择、比较、确定等都应以收益目标为标准。

案例中的一系列场馆是政府投资建设的公共文化设施。投资建设的初衷和目标是满足公众文化需求，为公众提供文化服务。从这个意义上说，大型展览、竞技场馆的建设是一个地区文化事业建设发展必不可少的投资项目。对于文化场馆即使因其公共需求性质而导致其盈利能力有限，但决不能因其公共性而成为公共负担。案例中的大多数项目因超大、超前、超洋等不当追求已经背离了其建设的实际需要，在建设阶段就大大超过地方财政负担能力，而建成后高昂的维护和使用成本又使项目使用价值大打折扣。最终一系列场馆既没有充分满足地区文化事业需求，又增加了百姓负担，矗立着的昂贵场馆已经远离了它最初的投资目标。

可见，政府投资的决策应以投资收益目标为准绳来决定投资方向、具体项目和投资规模等。具体而言，由收益目标确定投资过程中的细节，在比较、权衡、决策和成本考量后再付诸实践，且最终以目标实现与否作为政府投资的绩效考评标准。

（三）关于投资收益目标的实证分析

◆珠海机场：1995年兴建的珠海机场是全国唯一完全由地方政府投资的机场，投资总额近100亿元，曾经号称“全国最大最先进机场”。珠海机场当时按照一级民用机场进行总体规划设计，但自首航起10年间利用率仅是7%。2005年，珠海机场的客流量出现了“负增长20%”的情况。从通航至今机场每年的亏损达2 000多万元。

◆支线机场建设：目前中国支线机场约110个，支线机场总投资逾百亿。但目前的经营状况是，以贵州省支线机场为例，铜仁大兴机场2001年开航，仅2004—2006年就累计亏损6 145万元；兴义机场2004年开航，截至2006年已亏损5 496万元；黎平机场2005年开航后就停航，2006年仅运送旅客3 240人次，起降94架次。^[6]

案例分析：以机场建设项目来反映政府投资项目的收益目标如何确定的问题。支线机场通常被认为发挥着多种功用，如缓解干线机场压力、带动地方经济发展、创造便利的交通环境等。当它能够实现上述社会目标时，它的经济效益目标是否淡化，也就是说，当政府投资内部面临多个目标时，经济目标是否可以居次。如果不考虑经济目标，而社会价值目标又微乎其微，这种投资目标就没有选择的必要。

在回答政府投资目标选择这个问题时，我们不应忘记所有的事情都有“主语”。它提醒我们应从对目标内容考量的桎梏中抽身，去关注到底应实现“谁的目标”。当我们思考这个问题时，答案不言自明了。人民作为政府投资的出资人及最终的受益人，更是政府投资项目的所有权人，人民的意愿是政府投资的唯一的、排他的标准。法律的第一要务是解析法律要素，这里主体要素是首先必须考虑的，它决定着政府投资行为的方向、目标、规模等内部因素。

通过上述案例分析，我们对政府投资的内部要素及各要素之间的关系有了一个较清晰的认识。首先在内部四个要素中，投资收益目标为最根本的要素，它起着引领、决定或提供标准的作用。由投资收益目标决定投资方向、项目、规模等因素。那么，投资收益目标如何确定，经探讨发现，只有明晰谁有资格确定并享有投资收益权利谁就能成为政府投资收益目标主体。人民意志的实现是投资的根本目的。但人民的意志是否可测度，如果“同意的计算”成本过高，是否可以由政府代为决策。政府又能否完全胜任代行权利。人民因其行为能力所限它天然地需要政府，但对政府的不信任也伴随着这种天然的需要。既然政府代理是因为人民的意志在表达上受程序等原因所限存在相对的“表达不能”，因此人民必然需要政府，在选择了政府之后对它的不信任与猜忌也是不可避免的。这时法律制度的作用就凸显了。