虽然公民是政府投资中存在的各种资本类型的真正的财产权利主体，但是每个公民都不可能凭一己之力或者借助彼此间简单的联合就能完成众多公共事业的运营，由此产生了对公共投资的需求。政府投资不过是公共投资的一种，是由政府作为投资主体的特殊类型的公共投资。
从宪法来看，政府性资本和一切国有资产一样，其所有人应该是人民，从法律意义来讲也就是全体公民。但是现实中，政府的所作所为表明政府是所有权人。这就产生了“一物两权”的矛盾。当然，这种矛盾只是一种表象，政府和公民同时拥有所有权是基于某种产权架构的设计。这种产权架构就是信托。政府投资中公民与政府之间的关系是典型的信托关系。全体公民拥有的是所有权，而政府有的是信托所有权。图6－9对政府投资中的信托关系及其架构做了描述。
图6－9 政府投资的信托关系及其构成
（一）权利集与信托财产
在这种信托关系中，用于投资的政府资本是信托财产。无论是出资性资本还是债务性资本，资本的形成或获得都来源于公民各种财产权利的部分让渡与汇集。[5]这种让渡与汇集形成的权利集最终成为政府的权利，政府享有对资本的相应财产权利。政府资本作为信托财产，它是权利集之“利”的内容。
需要强调的是，我们在这里的探讨并非要以某一法律体系的信托原则来辨别或者区分政府的行为，而是要从政府的行为中解读出信托的元素，从而能够以信托的思想描绘出政府行为的法律结构。因此，我们在政府投资中所看到的信托关系，其核心内容并不在于信托财产本身，而在于产生信托财产的公民（或者人民）权利的让渡与汇集，或者说权利之“权”（合法性、资格或者身份）的让渡与汇集。由于公民让渡的不仅仅只有所有权，政府举债的权利也应当来自公民债权债务权利的让渡，因此信托财产不仅仅只有出资性资本，还可以有债务性资本。
（二）委托人
个体的公民通过一定的法律过程，将让渡的权利汇总为权利集，并将这一权利集让渡给政府。在这一过程中存在公民的共同体状态。公民正是通过这一共同体表达他们让渡权利的目的，从而完成对政府的委托。公民的共同体就是该信托关系中的委托人角色。
（三）受托人
表面上来看，政府在这一信托关系中是当然的受托人角色。但是，政府在一般概念下首先是作为权力主体被创设、建立的。以权力主体来处理权利关系，不可避免地存在不协调的问题。实际上，任何权力主体同时具有权利主体身份。[6]政府正是以其权利主体的身份成为受托人的。
（四）受益人
受益人是个体的公民。当个体的公民以共同体的形式完成向政府的委托的时候，其目的已经明确地表达为对最终受益权的享有。当然，个体的公民作为受益人不意味着每个公民都平均地享有所有政府投资的收益。不同的政府投资项目可能惠及不同地域、阶层、年龄、民族的公民。明确个体公民的受益权和强调这种受益权的唯一性将从两个方面指明政府投资的利益方向：一方面受益人不能是个体的公民之外的任何机构组织，包括政府；另一方面，公民对受益权的享有也给出了政府与公民之间在政府投资中的权利边界。
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