“量效背反”悖论之二

如果将到目前为止所有针对政府投资的已颁布的法律法规以至规范性文件统合起来看做这个制度体系的整体，可以看出这个制度体系在迅速实现量的膨胀的同时，展现的却是低水平繁殖的质的面貌。表面看体系内的法律法规有层级上下的区分，详加追究就不难发现，这种层级仅仅源于法律法规的颁布机构所处于的行政层级。

按照现有的法律层级的分布来分析1998—2010年的数据（表7－3），可以发现一系列问题：其一，从中央与地方的分级来看，中央级法规规章17部，仅占总数的3.2%。地方政府法规规章和规范性文件516部，占总数的96.8%。其二，构成地方级制度体系90%以上是所谓的“地方规范性文件”。地方规范性文件的法律效力较低。其三，法律法规出台数量的逐年增长与政府投资规模的逐年扩大只有在“地方规范性文件”这一层级表现出了极高的相关性，而在其他更高层级的法律法规中，这种相关性很低。低层级的地方规范性文件的快速膨胀恰恰说明了现有制度体系发育的低水平。地方规范性文件的大量出台当然是为适应政府投资快速发展的需要，快速出台也正反映了其制定的便捷，但是我们知道，地方规范性文件的效力与制定该文件的行政机关职权相一致，只在主管工作范围内有效，超出职权范围的无效。而且地方政府性规范文件不直接产生具有法律强制力的法律后果，也不直接形成法律意义的执行力。行政机关以如此庞大的存在执行力局限的文本群体所构成的体系，其在量上的突破很难不成为对质的追求的否定和拖累。

表7－3　中央与地方历年颁布的政府投资法律法规与同期政府投资规模数据

注：①本表采用了社会科学研究中广泛使用的SPSS软件，对政府投资规模与法律法规之间的关系进行相关性分析。

随着政府投资的不断发展和深入，这一体系也将继续扩大。但是，如此不断地在低层次上进行量的扩张而不具备质的飞跃，这与一个制度体系的系统性发展需要背道而驰。政府投资制度体系在整体上陷于一种“量效背反”的悖论——制度体系越发展，其单一性、扁平化、缺乏系统性层次与结构的弊端越明显。