（一）对政府投资本质的认识
在前文第六章中，笔者已经分析得出政府投资的行为显然带有明显的、充分的权利色彩。作为一种权利行为过程，其参与者应该都是权利主体，并且可以在平等的基础上完成权利的对话，实现收益的分配。在现实中，政府投资的执行者是政府及其相关机构。一般意义上，政府及其相关机构都是作为权力主体产生并存在的。作为政府投资唯一合法的执行者，政府的权力主体色彩似乎使得政府投资脱离了权利行为范畴。
基于前文的分析，政府作为权力主体的同时还具有权利主体的身份，是两种主体身份的复合体。正是因为具有权利主体的身份，政府才有资格担当起政府投资执行者的角色，使政府投资作为一种权利行为得以正常运行。理论上讲，政府投资的资本来源于国家，即来源于全体公民。因此，公民才是政府投资的真正出资人，并有资格成为最终的受益人。因此，如何表达出资人即全体公民的意志而非政府的意志，实现公民的利益诉求而非其他，才是政府投资的根本利益所在。这才是政府投资立法的根本出发点。
政府及其机构只是执行者，既非出资人，更不是受益人。但是在现实中，政府及其相关机构作为政府投资的主导者，其行为往往直接决定着投资的价值取向和利益分配。公民反而缺少现实的基础和条件对其行为时刻做出要求和判断。政府多重身份的复合及对政府投资权利性认识不足，导致政府借助自身的权力身份行使政府投资权利。政府投资法律制度从政府的权力身份入手，对于真正需要关注的政府权利身份缺乏规范，导致制度与实效的背反。
（二）立法出发点的确立
现有政府投资立法普遍的出发点并非保护投资人的利益、保障受益人的权益，而是成为维护政府执行投资职能、提高政府执行效能、保证政府职能运转的工具。出发点的不同导致制度设计和选择上的巨大差异。当以维护政府职能和效率为出发点进行立法的时候，作为立法者的政府必然表现出如下倾向。
第一，政府作为立法者会主动或尽可能避开影响其主动权与决策能力的立法方向，从而减少对其未来行使职能可能带来的掣肘；第二，在具体的法律法规条文中，政府作为立法者会尽可能弱化对其权力的限制和约束，以便尽可能保持其职权的范围和行动的自由度；第三，政府虽然是立法者，但是对于一套可以有效制约其行为的完善的政府投资法律制度体系，其是否能抱有一种真诚与热情令人怀疑。
因此，若以保障政府职能运作或提高政府效能为政府投资制度体系的出发点，其必然存在巨大的悖论：一个以维护政府职能与效率为目标的制度体系却要以限制和约束政府为内容；作为立法者的政府要将自己作为立法的规范对象。在缺乏外在压力的情况下，这样的制度体系能否形成？立法者能否尽心竭力都成为问题。这是导致到目前为止政府投资制度建设中各种“量效背反”悖论的根本原因之一。
【注释】
[1]第一部专门法规为《成都市政府投资建设公益性项目管理办法》，颁布时间：1998年8月8日（现已失效）；颁布机构：成都市人民政府。
[2]参见2008—2010年贵州省、甘肃省、云南省、湖南省、四川省、广东省、山东省预算执行和其他财政收支的审计工作报告；2009—2010年，浙江省审计厅：《全省政府主导性建设项目实施情况专项审计调查结果》；中国审计署：《2010年第3号：西气东输二线工程西段跟踪审计结果》；《2009年金沙江溪洛渡水电站工程审计结果报告》；《2010年第4号：金沙江向家坝水电站工程跟踪审计结果》；《2010年第3号：西气东输二线工程西段跟踪审计结果》；《2006年第1号：部分水利建设资金和水利项目审计结果》；《2009年554座病险水库除险加固工程审计调查结果》。
[3]《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长贾春旺2008年3月10日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上）。
[4]《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长曹建明2009年3月10日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上）。
[5]《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长曹建明2010年3月11日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上）。
[6]《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长曹建明2011年3月11日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上）。
[7]《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长张思卿1998年3月10日在第九届全国人民代表大会第一次会议上）。
[8]《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长韩杼滨2002年3月11日在第九届全国人民代表大会第五次会议上）。
[9]《最高人民检察院工作报告》（最高人民检察院检察长贾春旺2007年3月13日在第十届全国人民代表大会第五次会议上）。
[10]隋笑飞：“检察机关将深入查办建设领域贪污贿赂渎职犯罪”，载《河北工人报》2009年9月15日，第1版。
[11]王比学：“最高人民检察院要求加大力度查办和预防工程建设领域贪污贿赂”，载《人民日报》2010年2月28日，第4版。
[12]刘剑文：《重塑半壁财产法——财税法的新思维》，法律出版社2009年版，第91页。
[13]中国审计署：《2011年第10号：10省（市）扩大内需投资项目建设管理和资金使用审计调查结果》，网址：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2668828.html，访问日期：2011年4月20日。
[14]中国审计署：《2011年第10号：10省（市）扩大内需投资项目建设管理和资金使用审计调查结果》，网址：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2668828.html，访问日期：2011年4月20日。
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