全书结构安排

一项制度完整的内涵不仅包括思想、文本和运行过程。从静态上讲，多数研究偏重制度的理论或思想基础和制度文本内容；从动态上讲，多数研究更加偏向于探索制度运行的实践过程。对口支援制度运行作为一项实践（简称对口支援实践），需要按照实践过程展开研究，即研究行动者及其意图、行动者的行动、行动者之间的关系和实践的效果，并试图回答“中央政府创设对口支援制度的意图是什么？对口支援实践中形成怎样的央地关系？对口支援实践的社会绩效如何？以及对口支援制度未来走向何处？”等。

本书将对口支援实践作为研究对象，依托对口支援实践主要政府行为的事实，依据“对口支援制度中的中央意图—对口支援实践中的央地关系—对口支援制度的社会绩效—对口支援实践的制度创新”的逻辑展开研究。将对口支援实践界定为“政治性馈赠”，即是由中央政府指令相互结对的地方政府间实施的馈赠。这种政治性馈赠的结果是构造了远亲合作型地方政府间关系，促使两个彼此不相邻的地方政府之间发生资源流动，并形成密切的往来关系，从而也打造一种基于兄弟亲情的支援文化。与此同时，对口支援实践也促使央地关系发生了微妙的变化，中央政府通过对口支援不仅将自己的权威转换成了资源，而且也将央地关系转变为共享型关系。当然，更为重要的是，对口支援实践对受援地在经济、政治和文化上产生的深远影响。

本书认为，对口支援制度是中央政府（或上级政府）为了解决重大政治问题，命令两个地方政府之间结成对子开展援助活动，形成了一种政治性馈赠行为，构造了一种不对等关系，从而引发出经济发展、政治稳定和社会团结的政策效应。但是，对口支援工作并未有专职机构体系负责，是一种“多头、缺躯、无脚”的组织体制状态。对口支援实践中，职位晋升激励是援助个体行动的基本动力。最为直接的对口支援结果是，无论是支援方还是受援方地方政府的财政自主率不断下降。在以往的历史中，对口支援实践被用于解决诸多经济发展等问题，超过对口支援政策自身的能力，从而导致对口支援失效。因此，限制对口支援政策未来的适用范围仅用于解决重大政治问题和少量民生问题，支持对口合作范围，扩大合作交流的领域，创新对口支援体制机制，从而形成地方政府间的多种合作形式，解决大国内部结构失衡和资源流动不畅的问题，制造一个中央集权制单一国家，提升中央政府资源动员能力（如图1-2所示）。

图1-2　本书思路与研究线路图

全书的章节具体安排如下。

第1章介绍全书核心概念和逻辑框架。主要综述相关文献，提出本书的研究问题、研究视角、研究意义、研究逻辑，并列出本书的结构安排。

第2章分析了援助与政府间关系。比较了援助与国家间政府关系，以及援助与国家内政府间关系，并区分了联邦制下政府间关系和单一制下政府内部关系，区分了自治与共治两种规则对现代国家治理体系的价值与意义。

第3章研究了对口支援实践是什么。从结构论、过程论和功能论三个层面界定对口支援实践。综合结构论、过程论和功能论定义中的行动者、行动者间关系、行动者间的资源流动等要素，将对口支援实践界定为“政治性馈赠”，构造出“三方结构分析框架”，并以此框架作为后续内容的分析框架。

第4章介绍了中央创设和发展对口支援制度的意图。本章分析了对口支援制度发展历程及其不断拓展的功能，并指出中央政府创设和实施对口支援制度包含了政治意图、经济意图和社会意图。不同类型的对口支援实践偏重某项意图，但是政治意图是对口支援制度的根基。

第5章探究了对口支援实践过程中的央地关系。从过程论视角指出，从援助到合作行为形成的关系光谱，并提出了对口支援实践中地方政府之间的“远亲合作地方政府关系”，继而分析了中央政府通过启动对口支援实践不仅抽取地方财政资源，而且将权力转换为资源，实现了象征性和实质性统治。但是，对口支援也让支援方地方政府陷入财政公开的窘境和不堪重负的困顿，同时，受援方的地方政府也容易落入“援助依赖”和“责任感下降”的状态。

第6章评估了对口支援民族地区的社会绩效。从功能论视角分析了自1979年启动民族地区对口支援实践对受援方（少数民族地区）和支援方（发达地区）的社会绩效。并从政治、经济、社会和文化等多个层面进行评估，指出了现有关于对口支援绩效（或有效性评价）只注重从经济层面和受援方的收益来评价的片面性，提出应从政治、经济、社会和文化多个层面认识对口支援的重要价值。

第7章探讨了对口支援制度的发展趋势。从结构论视角出发，在综述现有关于对口支援制度发展的三种基本论调的基础上，本书提出对口支援、对口合作和合作交流的分工论。该观点强调:依托市场的决定性作用的背景，政府的职能范围进一步收缩，政府间对口支援的范围、对口支援的内容、对口支援的形式和方式也相应变化，通过制度创新推动对口支援制度成为一项重要的跨区域合作制度。

第8章是结论。本章归纳和总结对口支援制度的中国特点，认为将政府间对口支援行为界定为“政治性馈赠”不仅可以解释对口支援实践的本质，还可以依此分析对口支援实践运行过程的实质，评价运行的结果及其影响。对口支援实践的政治性馈赠的本质特性不仅能够预测对口支援实践的发展趋势，还可以推动对口支援研究从非普遍性具体解释走向普遍性抽象解释。

【注释】

[1]关于何时启动对口支援有两个时间点。一是1960年，其重要的证据是1960年3月20日的《山西日报》发表了以《厂厂包社、对口支援——论工业支援农业技术改造的新形势》的社论，认为对口支援是一种工农结合、城乡结合、厂社协作的新形式。该评论充分肯定了经纬纺织机械厂支援人民公社所采取的“对口支援，一包到底”的举措，参见谭震林等（1960:155）。二是1979年，其重要证据是1979年7月党中央批复乌兰夫副总理的《全国边防工作会议的报告》。本书以后一种结论为准。