对口支援是资源横向流动的一种方式

对口支援底色是“援助”。援助是一个行动过程，是一方向另一方输送资源的过程。因此，从过程角度来理解对口支援，可以将其界定为一种“资源流动”的过程。当然，这种资源流动过程的特点，可以从过程所涉及的要素来框定。从援助过程来看，资源是关键性要素，资源流动方式是支援的根本特征。

3.2.1　资源流动方式

人类社会先后形成了三种基本的资源配置方式:馈赠、再分配和交换。每一种方式均是特定社会的产物，也延续到后期社会各阶段，并深远地影响着人们的社会关系。

1.馈赠

以馈赠方式配置资源，是人类社会最早的资源配置的类型，也是人与人、组织与组织交往的一种形式。以馈赠为中心的资源配置方式，建基于人的利他心理，成长于社会阶层与利益分化的土壤，是历史时间最长、延续最久的一种资源配置方式。馈赠是赠与者遵循价值不对等原则，将资源赠送给受赠方的资源分配方式。馈赠是古往今来中西方国家与社会中常见的行为，是人们互相交往的一种基本形式，是不同种习惯、风俗、文化和规则间的共同纽带。自古以来，中国就有人情伦理^[1]，而西方国家一直信奉关系资本，但两者都有馈赠行为。馈赠可以实现社会交换和培养社会结构，保障社会正常运行。换句话说，馈赠不仅是人与人之间的交往方式，而且是社会结构制造的共同选择。

2.再分配

再分配是等级社会中资源配置的主要方式，也是阶级统治的基础。以权威为基础的再分配形式，立足于科层制等级权威，是以互惠互利为运行准则的国家权力机制。再分配是统治者利用自己的权力获取社会资源和再分配社会资源的主要方式。再分配的功能和适用范围仅次于市场配置资源形式。

3.经济交换

经济交换是商品出现后最为主要的资源配置方式。货币的出现加快了经济交换方式在时空结构中扩张，也加快了经济交换方式向社会各个领域渗透。以市场机制为中心的资源交换形式，始于人的自利心理，遵循竞争互利的原则，是当今世界最基本的资源配置形式。

不同的国家、不同的社会和不同的历史时期有不同的资源配置形式。上述的三种形式在不同国家与社会中地位与功能也稍有差异，其中，均会有一种形式占主导地位。三种资源配置方式的决策结构、受益方、回应机制、责任类型、资源流动方向和主体双方之间的关系具有较大的差异（见表3-1）。但是，它们都是现代社会资源流动不可缺少的形式，是相互依存的人与人之间的各种联系。选择何种资源配置方式是根据具体社会条件、历史任务以及双方需要确定的。资源流向往往凸显社会关系。市场机制具有资源横向流动的特征，凸显出双方平等关系；分配则是具有资源纵向流动的特性，展现双方等级关系；馈赠有资源纵横流向的特征，关系非常复杂。

表3-1　资源配置方式

3.2.2　馈赠中的互惠结构

互惠（reciprocity）是物品流动与社会关系之间的联系，是一系列的交换，是一种连续的模式，是人类社会各种行动基本守则，是馈赠的本质。换句话说，互惠是馈赠能够发生的基础，又是馈赠的结果。就馈赠结构而言，馈赠是由馈赠者、礼物和受赠者三种要素构成；从馈赠行为来看，包括馈赠者送出礼物、受赠者接受或拒绝礼物、受赠者回馈礼物等行为。根据回馈的礼物与赠送礼物之间等价性状况，互惠的结构可区分为:慷慨互惠、等价互惠和消极（无）互惠（马歇尔·萨林斯，2009:221—280）。不同的互惠结构中隐匿的内容是受赠双方之间的权力关系、地位平等程度以及社会伦理结构。

1.慷慨互惠

慷慨互惠是等级化社会中两个主体之间发生相互馈赠行为，受赠方可以借助一定途径向馈赠方表达关于礼物的意愿。他们之间的社会关系随着社会等级弱化而终结，如长辈赠物给下一代，一旦赠予完成，赠予关系就终结了，只剩下长晚辈关系了。

2.等价互惠

等价互惠是直接交换。受赠方友好、对等地回赠甚至竞争性地增加精确的、等数额的礼物，且回礼毫不延误。这种互惠中，双方均能真实地表达自己的意图，彼此社会地位平等；但是，双方的社会关系随着交换结束而终止。

3.无互惠

消极（无）互惠是只进不出，目的是为了赚取实际利益。这种互惠发生在政治体系的科层组织中，上级馈赠给下级，下级不需要回赠，体现上下级权力结构。馈赠双方并不能真实地表达自己关于礼物的意愿。因缺乏回馈的礼物，馈赠双方容易形成依附关系、双方的社会地位不平等。无互惠的馈赠双方的社会关系也因政权变革或组织解散而终止。

3.2.3　对口支援是一种政治性馈赠

1.对口支援是一种资源横向流动的馈赠方式

“对口支援”由两部分构成:“对口”和“支援”。“支援”是指支援方的物质产品和服务向受援方转移，“对口”是指资源（包括物质产品与服务）流动的方向性，即是一种资源的定向流动。于是，从资源流动角度来看，对口支援是资源在特定的援受双方之间定向流动，援受双方之间存在稳定的社会关系。因此，资源流动是对口支援的逻辑起点，资源流动的机制与方向由资源配置的方式决定，资源流量是资源配置的结果。

新中国建立之后，长期实行计划经济，资源（包括资金、物质、人才和技术等）基本上是纵向流动，即统收统支的再分配，也被称为纵向经济。唯有偶尔的支援行动才促使一些基本生产资料横向流动。1978年改革开放之后，其中一项重要的工作就是尽快推动资源横向流动，加快商品经济建立，推动市场机制形成。为此，中央启动了两项推进资源横向流动的政策方案。一是对口支援，推动经济发达省份与边疆少数民族地区省份之间的资源横向流动。二是经济技术协作，催促各个部门、各个地方政府打开自我封锁、合作壁垒，促进经济资源和技术资源在部门和政府间横向流动。两项政策意在推动区域内经济横向协调、实现区域发展战略。从可以观察到的经验来看，支援方与受援方的地方政府双方之间确实发生了资源流动；可以说，对口支援无非是资源横向流动的一种手段。

2.对口支援实践包含多种互惠结构

援助作为馈赠结构，发生于自愿的双方之间。例如，“对外援助”与“国内援助”的本质皆是组织与组织之间互相依存关系，但是，从行动者之间的结构而言，两者之间存在差别。对外援助是双方结构，是援助方与受援方之间的帮助关系。国内援助是多方结构，其中行动者包括全国性政府与次级全国性政府、州政府与州政府、州政府与地方政府以及地方政府与地方政府。国内援助关系既有法定义务性的也有道德义务性的，还有共同利益需要性的关系。中国特点的对口支援实践所牵涉的政府层级有:中央政府及其组成部门、支援方的地方政府和受援方的地方政府。因此，对口支援仍是国内援助，是中央或省级政府所指示的一项政治性互惠行为，其特点是馈赠双方之间并没有互惠关系。换句话说，回赠的义务并不是由受赠方承担而是由支援发起方的中央政府或省级政府回赠。

从支援双方行为的真实性来看，对口支援是地方政府间的政治性互惠。互惠曾经是人类社会亲属之间的相互赠予，实质是物品流动与社会关系之间的联系，是一系列的交换，是一种连续的模式，是人类社会各种行动的基本守则，是馈赠的本质（卡尔·波兰尼，2007:43）。慷慨互惠、等价互惠和无互惠的三种互惠结构共存于一系列对口支援政策规定之中。如中央政府的部委等对遭遇自然灾害地区或贫困地区的民众实施物质和资金援助属于典型的慷慨互惠；发达省份遭遇临时性困难接受不发达省份支援后往往会加倍回报，则属于等价互惠；央地政府或同一行政区中省、市县政府开展各种形式的经济补贴（从救灾、卫生防御到农业补助）和广泛的“技术援助”等，可以认为是无互惠。

除了上述三种互惠结构，对口支援实践中还有另外一种互惠结构——第三方互惠，其特点是馈赠双方之间并没有互惠关系，但都与第三方之间有互惠关系。换句话说，回赠的义务并不是由受赠方承担而是由支援发起方承担。中央政府或省级政府的回赠激励支援方积极开展支援行动，甚至诱导多个支援方相互竞争；同时，要求受援方感激中央政府赐予了此项福利。因此，对口支援是中央政府或省级政府所发起的一项政治性互惠行为，是第三方互惠结构。

3.对口支援实践作为一种政治性馈赠

从社会交换角度认为，对口支援的初始目的是促使资源定向流动和组织跨区域、跨层级互动，属于一种馈赠方式的资源流动；只是，它是一种定向的流动。因此，对口支援可界定为“一种政治性馈赠”。

所谓政治性馈赠是指在中央政府主导下，两个行政层级不对等的地方政府借助于馈赠方式，实现各类资源从经济发达地区向落后地区流动。之所以将对口支援界定为政治性馈赠，其根本原因是馈赠双方自愿而非自主地将资源无偿赠送，并形成了长时间的、稳定的政府间交往关系。具体而言，对口支援实践是由中央政府主导的、地方政府间一系列的政治性馈赠行为。这是依据历史与现实的经验来界定对口支援实践，是判断政府支援行为性质的标准，也是推断对口支援实践功能的基础。

3.2.4　对口支援实践的过程追踪

受赠者与回赠者分离是对口支援实践的显著特点，是区别于对外援助的差异点，也是政治性馈赠的最大特色。对口支援的主导者是中央政府^[2]，由其评估和决定何时、何种范围内发起援助活动；也由其确定支援方、受援方，并决定援助的形式。对口支援主体主要是地方政府，但无论是对口支援的项目还是资金，大多由中央指定的地方政府来安排（朱光磊、张传彬，2011）。于是，对口支援的底蕴是央地关系，方式是资源馈赠，方向是政府间合作。换句话说，央地关系的调整或变革均会影响到对口支援实践的力度与深度。

对口支援实践流程是一个包含了自下而上和自上而下双向活动的过程。具体而言，首先，由需要对口支援的受援方向中央政府提出对口支援政治诉求（请援）；其次，中央政府认真研究后作出决策，指示地方政府开展或加强对口支援活动（指援），支援双方地方政府实施对口支援行动（支援）；最后，作为对口支援主导方的中央政府承担回馈任务，即报援（如图3-2所示）。

图3-2　对口支援制度运行模式

1.请援:发出政治诉求

对口支援实践的首要环节是受援方向上级主管机关提出政治诉求——需要全国协助才能完成相关任务。当然，更多时候是由中央政府根据战略任务的需要主动提出对口支援工作。中央政府何时会提出对口支援政治诉求呢？一般有三个基本条件:一是中央政府处于财力空虚时期，而地方财力比较雄厚；二是尽管中央政府有充足财力，但凭借中央财力难以完成所有任务，需要地方政府参与；三是支援项目不仅需要资金、物质而且需要技术、人才，需要地方政府支持配合才能完成的战略目标。

2.指援:下达政治任务

政治任务是由权威主体直接下达给下级的事务，下级在权威压力之下必须完成。政治任务通常以垂直方式运行，实行“任务分解、层层落实”的运行机制，最后的结果由作出政治任务决定的主体予以评价。中央政府将对口支援作为一项政治任务下达给省级政府，并将落实责任留给支援方的省级政府；省级政府再将对口支援任务分解给地市级政府，由地市级政府承担具体的对口支援的事务。因此，最终任务仍然由市县政府落实完成。

3.支援（赠与）:履行政治义务

政治义务是一个政治主体对另一个政治主体所承担的责任。从责任性质上可分为:服从责任和馈赠责任。服从责任是在政治权威科层体系中下级对上级所承担的责任；馈赠责任是指同级政治主体之间的相互交往、相互帮助的责任。服从责任是建立在威权的基础上，而馈赠责任则是建立在认同的基础上。对口支援被中央政府的决策者视为，经济发达的地方政府应尽的一种义务。对口支援中的政治义务包括两个部分:一是支援方的地方政府对中央政府承担的服从责任，即服从义务；二是支援方的地方政府对受援方的地方政府担负的馈赠责任，即支援义务。服从义务是政治性的也是法律性的，由国家宪法和组织法所规定；支援义务则应是社会性的也应是道德性的，由社会关系和社会认同所决定^[3]。

4.报援:承担政治回报

受援方的地方政府在获得馈赠、享受政治福利的同时，也必须有相应的政治回报。政治回报既是政治系统运行中回馈的表现，又是区域中人们社会关系亲密度的反应。换句话说，报援就是中国人情伦理中的“来而不往非礼也”。从回报功能上可分为:一是有回报的义务，即与权利对称的义务，履行义务就能享受权利；二是无回报的义务，即不要报酬地履行自己的责任。

受援方的地方政府承担的政治回报应该包括两个方面:一是支援方的地方政府馈赠后应受到受援方的回报，也可以选择慷慨互惠、等价互惠或无互惠中一种互惠类型作为回报方式；二是受援方的地方政府回报中央政府，具体而言，受援方的地方政府应通过感激、遵从和情感债务等方式回报中央政府。