任何行动、任何过程最终都会产生结果，都会形成一定影响，即制度实施的功能。对口支援实践的功能主要有三个方面:一是社会功能，即对口支援实践在受援方所在的区域产生社会效应，如公共服务均衡、民生改进和文化融合等；二是经济功能，即援助带来的资源流动、技术传播和人才培养促进了经济发展，例如，区域经济发展、地区差距缩小和收入差距缩小等；三是政治功能，即援助促使政府间关系、公民与政府间关系和民族间关系的制度化，例如，政府交流合作更加制度化，公民与政府间关系法治化和民族间关系和谐化等。下文重点讨论对口支援的政治功能，即对政府间关系尤其是央地关系治理的影响。而其他的功能放在后文讨论。
对口支援发生在由中央政府、作为支援方和受援方的地方政府构成的三方关系中。首先，作为支援发起方的中央政府通过下达政治任务的方式，与支援方的地方政府之间构成了指挥式的央地关系；其次，作为支援发起方的中央政府通过监护任务，与受援方的地方政府之间形成了控制型的央地关系；最后，支援方的地方政府和受援方的地方政府之间通过政治性馈赠形成政治义务关系。
从学理上来说，政治任务是由权威主体直接下达的事务，下级必须完成。政治义务是指人对他人、集体和社会应尽的道德责任，是人们在内心信念的引导下自觉履行的责任。从指向对象上，政治义务可分为:一是对他人负责的道德义务，即对自己的家庭、亲属、朋友、同事等应尽的责任；二是对社会负责的道德义务，即对祖国、民族、集体等应尽的责任。对口支援被中央政府的决策者视为经济发达的地方政府应尽的一种义务。但是，决策者并未界定对口支援义务是法律义务还是道德义务。有研究者也指出，“首先要解决的是地方政府的支援义务问题。支援地方政府基于什么样的法律义务去支援受援地，到目前为止还没有一个明确的法律解释”（赵伦、蒋勇杰，2009）。
对口支援实践是中央政府与地方政府互动完成的。因此，中央和地方政府不同的行动策略决定了对口支援实践的绩效。只是，在中央集权国家里，中央政府的行动策略始终主导着地方政府的选择，并影响最终结果。
3.3.1 政府意图与策略
1.中央政府的意图与行动策略
中央政府为何要开动对口支援呢？就单一制国家而言，经历了非常长历史的中央集权制后，中央政府的最终目的是维护自己权威。维护中央政府的权威就可确保单一制长期存在，国家分裂的风险就能降到最低。因此，中央政府的扩大自身权威意图决定了中央政府行动策略。
面对地方政府的支援诉求，中央政府有三种回应策略。一是拒绝或不予理睬，那么，很显然这种做法违背了宪法所确定的地方政府是中央政府在地方的代表的规定；同时，也容易被提出援助的地方政府所抛弃。二是中央政府通过转移支付或项目制满足受援方地方政府的要求，那么，受援方地方政府更加依附于中央政府，甚至提出更多的请求支援的要求。三是命令经济条件好的地方政府开展对口支援工作。很显然，中央政府只能选择策略二与三。
中央政府选择策略二的优点是受援方能够更加依附自己，而缺点有二:一是中央政府承担的责任压力很大；二是其他不需要援助的政府因不能感知到中央权威而疏远中央，换句话说，支援方政府与中央政府之间难以形成依附关系。一般而言，中央政府不会冒着两种风险，因而不会选择单独承担转移支付或项目的任务。
中央政府选择策略三的优点有二:一是它可以避开因财政困境而难以承担转移支付责任；二是强化了自己的权威，增强了支援方地方政府对自己的服从。缺点是容易造成援受双方结盟，从而带来分裂的隐忧。
2.对口支援帮助中央政府抽取地方财政资源
中央政府的最佳策略就是既开启对口支援又加大税收分成。从一定意义上来说，这两项策略的行动基础都是中央政府从经济相对发达的省份抽取财政资源；它们的差别在于对口支援是一种暗道或间接抽取资源的方式，而税收分成是一种明道或直接抽取资源的方式。
就中央意图而言，对口支援是全国性政府（或中央政府）抽取财政资源的一条轨道。统一国家中财政资源在全国性政府（中央政府）与次级政府（地方政府）间如何分配是政府间关系研究的基本问题，也是全国性政府与次级政府之间博弈的事实问题。甚至有学者指出，财政联邦制是当今世界各国共同的财政体制，它超越了单一制或联邦制的区分。也就是说，全国性政府与次级政府共享财政资源是一种必然选择。财政联邦制的核心是税制的区分，区分为全国性政府独享税、次级政府独享税以及双方共享税。可以说，税收是全国性政府抽取财政资源的第一条轨道。事实上，随着国家事务越来越多，社会公共事务越来越跨越行政区域界限，国家安全与社会秩序越来越对全国性政府提出更多、更高要求，全国性支出越来越大；于是，寻找抽取财政资源的第二轨道已经成为全国性政府防止政府财政赤字和保持正常秩序的重要路径。
分税制是法定化的第一条财政资金抽取轨道。这条轨道不仅可以增强中央财税的获取能力，而且有利于中央政府实现国家意图、维护中央权威。当然，如果中央政府过于依靠第一轨道的抽取能力而单独处理国家大事的话，不仅容易损害地方政府参与国家事务的积极性，而且不利于地方政府合作、民族团结和人民和睦。因此，即使中央政府财政能力非常强盛，中央政府依然运行对口支援抽取财政资源，发挥对口支援政策工具的政治与社会功用。
中央与地方财政关系是中国财税体制始终需要妥善处理的难题。20世纪80年代推行财政双轨制，曾在保有中央与地方各自存量的前提下，允许地方政府通过增量扩展自由流动空间（孙立平，2005）。此间，私营企业、乡镇企业的蓬勃兴起，不仅促使了市场主体快速增长而且迅速累积了地方财力。相比之下，中央政府财力明显不足，以至于中央政府运用中央财力办理全国性的事务或帮助财力弱势地区的能力低下[4]；于是，中央政府尝试用政治方式从地方政府抽取财政资源，对口支援于是演变成了中央政府向地方抽取资源的第二条轨道（第一条轨道是分税制）。对口支援与20世纪80年代之前所开展的各种支援（援助）的显著差异就在于“对口”二字[5]。它不仅表明了援受双方义务关系，而且明示了中央强势地定向抽取财政资源的决心。
3.对口支援实践中浸润着中央政府将权力转换为资源的意图
从表面上来看，对口支援是人才、物质和资金等资源跨区域流动；从实质来深思，对口支援发生并顺利进行的直接动力来自中央政府的权力推动。换句话说，缺少中央权力强势作用，支援方省市政府的资源是难以快速流动到受援方市县乡级政府的；也就是说，无论市场经济体制成熟与否，资源的横向流动依然容易受阻。
从一定意义上来讲，中央政府可以运用自己的权力推动，地方政府将自己掌握的人才与资金资源流向受援方地方政府；也可以只用自己权力推动，地方政府将自己所掌握的人才资源流向受援方地方政府，而自己再分配资金给受援方地方政府。当然，中央政府并非资金的生产者，而是抽取者，仍需要从地方政府获得更多财政资源。也就是说，中央政府要实现权力与资金之间的转换有两条路径:一是直接抽取，即中央政府从支援方地方政府抽取财政资源，转换成自己掌握的财政资源，然后通过再分配方式划拨给受援方地方政府；二是间接抽取，即中央政府运用权力，指令支援方地方政府直接向受援方政府划拨地方财政资金。于是，两种途径的权力与资源转换结构成为中央政府的最佳运行框架（如图3-3所示）。
图3-3 权力与资源转换的两条路径
4.对口支援帮助中央政府实现了对地方政府的实质性和象征性支配
在馈赠过程中，回馈的时间揭示出馈赠过程不仅包含了义务而且隐藏了权力的真实。因此，回馈的时间将馈赠与有来有往、与契约区分开来。有来有往如同互惠循环结构，双方礼物交换在同一时刻发生；而馈赠过程的回赠需要有时间间隔。赠品交换也不同于借贷，借贷归还得到了法律文件的明确保证，而赠品交换完全依赖相互信任（皮埃尔·布迪厄，2003:166）。在任何社会的人际交往中，回赠应该是延期的和有差别的——否则就构成一种侮辱，立即回赠同样的东西显然无异于拒绝。当无回赠或回赠无限延期时，赠送者无疑就会获得一种优势，甚至转化为一种权力；从而，赠送者与接受者之间形成了一种权力关系、构成了一种象征性支配。人们由赠品交换的对称性逐步转向由政治权力构成的、夸示性的再分配的不对称性。随着人们渐渐偏离以经济状况相对平等为前提的完全互惠关系，以感激、效忠、尊敬、道义责任或良心债这类典型的象征形式偿还债务的比重必然会增加（皮埃尔·布迪厄，2003:194）。因此，馈赠这一社会现象，从表面上看，具有自愿性、自由性和无偿性；而事实上，馈赠伴随了以经济利益和道德义务为基础的交易、虚伪和形式化（马赛尔·莫斯，2002:3）。
对口支援是中央政府主导下政治性馈赠，受赠方不需要立刻回馈赠予方，而是在未来以各种非物质方式回馈中央政府和支援方地方政府。因此，一旦对口支援践行，中央政府对受援方地方政府的象征性支配就形成了。与此同时，中央政府通过财税制度、行政制度以及政治制度对支援双方的地方政府进行了实质性支配。连同上述象征性支配，对口支援实践真实地成了中央政府实质性和象征性支配地方政府的综合行为。
5.受援方与支援方地方政府的意图与行动策略
受援地方政府的意图主要有两个层面:一是从中央政府或经济发达省份获得更多资源以消除贫困和获得发展；二是获得中央政府的重视和认同。为此，受援地方政府的行动策略就是不断地向中央政府提出支援的政治诉求和减少（或免除）税收分成的份额。
支援方地方政府的支援意图是变化的。究其因，一是在计划经济条件下，为了获得发展所需的资源以及推动地方政府合作交流，支援方地方政府会积极开展各种支援工作；二是进入商品经济或市场经济之后，资源流动方式是市场交换，地方政府参与对口支援无非是获得政治承认。因此，支援方地方政府的行动策略是根据中央政府政治任务的强度大小伺机而动的。
总体而言，支援方和受援方地方政府的行动策略是根据中央政府行动来决定的。
对口支援实践的结果包括两个层面:一是对口支援实践过程中央地关系变化，即内部结果；二是对口支援实践对受援方的经济影响，即外部结果。下文分别探讨这两个方面。
3.3.2 对口支援实践的内部结果:复杂的央地关系
对口支援过程中央地关系变化是由一系列互惠结构带来的。对口支援中的多种互惠结构也就有多种央地关系。例如，中央政府的部委等组成部门对遭遇自然灾害地区或贫困地区的民众实施物质和资金援助的慷慨互惠结构，就形成了部省关系（常称“条块关系”）；发达省份遭遇临时性困难接受不发达省份支援后往往会加倍回报的等价互惠结构，就形成地方政府间关系（常称“块块关系”）。央地政府或同一行政区中省、市县政府开展各种形式的经济补贴（从救灾、卫生防御到农业补助）和广泛的“技术援助”等的无互惠结构，就形成了上下级政府关系（常称“科层关系”）。本书集中探讨中央政府主导的省级对口支援所形成的中央政府与省级政府之间的央地关系。
1.中央政府与受援方地方政府间关系
通过对口支援实践，受援方地方政府更加依附于中央政府。受援方地方政府既获得了来自中央政府大量的转移支付和项目资金也得到了支援方的资金、人才等，而且无需承担回赠义务。于是，受援方地方政府也会逐步养成向中央求援的习惯，受援的市县政府与中央政府之间就会形成强委托-代理关系，受援的市县政府成为中央政府在地方的无能与依附的“代理人”。而向中央提出支援的省级政府成了中央利益在地方的“监护者”，中央政府与受援的省级政府成为一种权力依附关系。
2.中央政府与支援方地方政府间关系
借助对口支援实践，中央政府与支援方地方政府间关系呈现伙伴关系，中央政府希冀经济发达省份与之一道解决不发达省份的贫困与发展问题；当然，中央政府在宣传中仍然使用“地方政府间兄弟情义”的口号来推动地方政府开展对口支援工作。与此同时，中央政府通过税收迫使经济发达省份财政承担“朝贡”的义务，也通过转移支付和补贴施予中央政府恩赐（帮助地方政府实现权利）。因此，通过这两种手段也加强了经济发达省份对中央的依赖。当然，中央政府承担着回馈支援方的地方政府的义务，倘使中央政府回赠物的价值越高，可能越容易引发支援方相互竞争，也会诱导受援方依赖支援方。
3.支援方与受援方地方政府之间的关系
支援方与受援方地方政府之间并非日常馈赠结构中赠与方与受赠方之间的馈赠关系。这主要是因为，受赠方的地方政府不承担回馈的义务，从而打破了馈赠结构内在关系。那么，支援方与受援方的地方政府之间是何种关系呢？一方面，对口支援双方地方政府之间形成了“斜向政府间关系”，即“一个省对口支援一个县”。这种斜向政府间关系是一种捐赠关系而非馈赠关系，捐赠关系是一种慈善和救济，而馈赠是一种人际交往的伦理。另一方面，对口支援中省级政府之间形成的是“合作交流关系”，而并非馈赠关系。
对口支援实践过程中，中央政府与地方政府之间代表关系（或委托-代理关系）演变为伙伴关系、监护关系、依附关系、依赖关系等多种关系。
3.3.3 对口支援实践的外部结果:社会绩效
对口支援工作不仅有经济支援任务，也是特殊的区域合作，而且有帮助受援地区改变贫穷落后面貌、实现共同富裕的政治任务，充分体现了社会主义制度优越性。因此，启动对口支援消除城乡差距、区域差距，就会有“早启动、早见效、早受益”的社会绩效。
总体而言，国内对于对口支援的研究偏向于功能论，即对口支援实践有何作用，以及如何更好地发挥其作用。而比较少偏重于结构论，即对口支援是什么，它自身结构如何影响到它的功能，以及对口支援实践又是如何镶嵌于中国特色的制度体系之中的。也更少涉及过程论，因为多数研究者认为，过程本身是个黑匣子，无法深究其中。根据结构功能主义理论，结构决定了功能。因此，当谈论某一个组织或某一项政策的功能时，应先讨论其结构；尽管功能受到多种因素的影响，但首先是由其结构所决定的。
本书秉持结构论思路，并结合过程论的一些理念，从对口支援实践运行的结构开始研讨，按照行动者、资源和行动者之间关系描述出对口支援实践的运行结构；然后，将对口支援定义为政治性馈赠，并指出对口支援的中国特点。接下来，从国内政府间关系角度分析了对口支援所展示出来的中国特点。依据历史事实评价中国特点的对口支援的功能演变以及相应的功过是非。
中国是单一制国家，具有强动员的优势。对口支援是一种政治动员，因此，国内支援成为集中办大事、攻坚克难、推动资源流动和区域合作发展的基本手段。国内支援的历史悠久、形式多样，毫无疑问，作为国内支援一种形式的对口支援最富中国特点。它实施的时间长度与影响深度总伴随着国家各种战略（如边疆稳定战略、扶贫战略、西部大开发战略、能源战略、援藏援建战略等）呈扩展之势。因此，管理好对口支援，推动地方政府间向战略合作方向迈进，是实现国家善治的新走势。
【注释】
[1]中国社会中的礼物馈赠与人际关系在20世纪末受到诸多学者关注。他们用本土概念形成了“关系（个人网络）-人情（道德规范和人的情感）、面子（脸）和报（互换）”的分析框架。当然，也有一些受过海外学术训练的学者采用人类学中“礼物”来研究中国式馈赠，认为“报”是中国式的互惠（Yang lien－sheng，1957:291—309），礼物交换是一种谋求政治与经济利益的方式（杨美惠，2009），更进一步讲，中国的礼物交换可以视为一种总体性制度，渗透在人们日常生活环节之中（阎云翔，2000）。本文研究重点是对口支援中的政府行为，暂时不涉及行政官员及公民行为，所以，暂不使用先行者们的框架。
[2]有学者认为，按照对口支援双方行政级别高低，可以划分为省级对口支援和地市级对口支援。本书认为，无论何种划分，均无法改变中央政府是对口支援的主导者，央地关系是对口支援实践中最基本的政府间关系。这是因为我国宪法规定，法定的层级政府都是中央政府在地方的代表，因此，对口支援实践均代表中央已认可。
[3]有些学者提出，“首先要解决的是地方政府的支援义务问题。支援地方政府基于什么样的法律义务去支援受援地，到目前为止还没有一个明确的法律解释”（赵伦、蒋勇杰，2009）。本书认为，确定地方政府对口支援的法律义务会削弱中央权威、增加受援方的地方政府依赖性和伤害支援方的地方政府的积极性。
[4]针对这种现状，邓小平发出了要集中的构想:“现在全国的企业，包括一些主要企业，很多都下放了，中央掌握的收入有限。这个问题值得研究。现在一提就是中央集中过多下放太少，没有考虑该集中的必须集中的问题。中央必须保证某些集中。”（邓小平，1994:199—201）
[5]也有学者认为，对口是对支援这种行为的一种规则约束，就中央而言有如下好处:（1）便于考核支援省份，克服地方机会主义；（2）减少协调成本，有序援助；（3）增加地方自主权，科学援助；（4）有利于形成长期合作关系，加强其他领域的合作（李庆滑，2010）。
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