对口支援制度发展

对口支援包括两个部分:一是支援，二是对口。“支援”比“对口”一词更早出现在官方文件和新闻报道中。根据《人民日报》电子检索可发现，1946年《人民日报》的新闻中就大量出现“支援”一词。但直到1960年，《人民日报》才出现“对口支援”一词。在当时历史条件下，“支援”一词包含了两个含义:一是态度，表示支持；二是行动，即援助相关物质、人力和技术等。因此，支援是一种支持的态度或行动，也可能是两者皆有。

4.1.1　对口支援政策早期萌芽

根据查阅的有限资料发现，新中国成立后有以下三种类型的支援。

1.战争和阶级斗争支援

新中国成立之前以及以后相当长的一段时间，由于战争和阶级斗争形势依然严峻，国家不仅需要人们在态度上支持人民正义的战争和阶级斗争，而且也需要各行各业送钱送物的实际行动。

2.区域、行业和部门之间支援

区域、行业和部门之间在救灾中同舟共济、互帮互助是我们党和国家的优秀传统。1953年9月，华北区农业丰收遭受了涝灾，部分地区发生旱灾及其他灾害。为了救灾，中共中央华北局发出了指示，号召全党、全区人民紧张动员起来，积极支援灾区战胜灾害。这是较早见诸报端的支援灾区的行动。1955年，湖南省非灾地区农民发扬互助友爱的精神，支援洞庭湖灾区农民的春耕，开始出现各省之间跨地域的支援。1956年9月，河北省的生产救灾得到了北京、天津两市以及武汉、西安、包头、大同等外地许多支援。1960年，山东省遭受严重灾荒，浙江、江苏、福建、江西、安徽等省和上海市五省一市节约粮食大力支援灾区，并调运大批罐头食品、药品以及鞋袜、棉花、棉布等大批物资；江西、福建等省还以负责干部为首成立了支援山东省灾区生产救灾的专门机构^[1]。可以说，组织化的跨区域的对口支援形成了。1956年，教育部在《关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知》中要求“四川、陕西等省，对于接邻的边疆省、自治区需要外地支援的师资要有较多的支持”。20世纪五六十年代，边疆民族地区创办高等学校急需一些师资、设备等，国家安排内地的高等学校对口支援。1974年，在各项工作受到“四人帮”严重干扰的情况下，根据《关于组织城市医疗卫生机构支援农村卫生事业建设若干问题的意见》［卫医字（1983）32号］国家还安排内地6个省、市对口支援西藏的8所中学和1所师范学校。

3.“对口支援”行动初现

1960年到1978年可以称为对口支援思想萌芽时期。全国主要有三种对口支援形式。一是20世纪60年代中央大力推动的工业支援农业。1960年3月，《山西日报》发表社论，介绍了经纬纺织机械厂帮助曙光公社在修配机械、供应农具，以及培训技术人才方面所取得的巨大成绩，他们采取了工厂包公社这一对口支援的新形式。二是地区内和地区间的灾后支援。在1978年的抗旱过程中，对口支援作为湖北省的抗旱新经验被提出并通过《人民日报》在全国宣传。湖北全省划分出黄冈、孝感等6个抗旱战区，省委组织武汉、黄石等大型厂矿企业对口进行支援。同时，武汉市负责对口支援黄冈地区，全力以赴地支援烯水、新洲、黄冈等8县抗旱斗争（孙鸿宾、江绍高，1978）。三是教育方面的支援。这方面的报道和行动也是最多的。另外，早在新中国成立初期，党和政府就开始动员城市医疗卫生力量支援农村，后来发展到城乡医院挂钩、实行对口支援，取得了很好的效果^[2]。“文革”十年，这一好的制度曾遭到破坏。

严格地讲，在20世纪70年代末之前，不论是中央政府还是地方政府都没有明确提出“对口支援”的概念，军队与地方之间、不同地区之间、不同行业之间的支援活动也不具有明确的“一对一”结对支援性质，但上述不同形式和内容的相互支援和帮扶活动确实存在，并不断得到宣传报道。同时，支援和帮扶逐步突破以往局限相邻地区或省内较小地域范围，扩展至全国不同的省份和地区。这为对口支援政策的正式确立积累了经验。

4.1.2　对口支援政策正式提出

既有的经验积累，又因应各方面不断成熟的条件，对口支援政策的确立具备了良好的基础。在历经“文革”后，国家各项工作都面临着纠正问题、加快发展的任务，民族和边防工作也不例外。1979年4月25日，中共中央在北京召开全国边防工作会议。全国边防会议是党的十一届三中全会以来民族工作和边防工作方面的一次重要会议。它是全国边疆和少数民族地区由“文革”造成的混乱，到党的十一届三中全会后进行有序治理的重要转折点（王树盛，2007:567—581）。中共中央政治局委员、中央统战部部长乌兰夫在大会上作了题为《全国人民团结起来，为建设繁荣的边疆，巩固的边防而奋斗》的报告。乌兰夫在报告中指出:“根据党中央的指示，国家将加强边境地区和少数民族地区的建设……国家还要组织内地省、市，实行对口支援边境地区和少数民族地区:北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，天津支援甘肃，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏……党中央的巨大关怀，国家和内地省市的有力支援，将为边境地区和少数民族地区建设事业的发展，创造更为有利的条件。”这就是理论界和实务界广泛使用的对口支援政策最权威和最正式的官方文件来源。1979年7月31日，中共中央以中发［1979］52号文件批转了乌兰夫的报告。从此，对口支援即作为一项国家政策正式确立了^[3]。

4.1.3　对口支援制度形成

政府各部门和对口省份都积极响应了中共中央的对口支援部署。全国边防工作会议后，各地纷纷组织力量，制定计划、开展工作，积极对口开展物资、技术支援协作和经济联合。此后的三四年中，全国启动了经济、技术、文化、教育和卫生等方面的对口支援，形成了一套配套政策，建立起了日常工作的组织体系。伴随对口支援政策实践逐步正常运转，政策实施程序也建构起来了。

1979年的对口支援政策实践包括相当多的内容，其中经济技术对口支援、卫生对口支援和教育对口支援是最重要的组成部分。由于当时政策并未严格区分对口支援和经济技术协作两者的差异，因此，下文粗略地从对口支援的内容上介绍经济技术对口支援、卫生对口支援和教育对口支援等内容。

1.经济技术对口支援

经济技术对口支援启动之初，是以国家计委、国家经委和国家民委三个部门为主要领导部门。1982年10月7日到14日，国家计委和国家民委在宁夏银川召开了“经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会”。该会议纪要中提到的对口支援和经济技术协作的主要方式有:推动重点企业的改造、整顿；帮助解决技术难关；培训人才；帮助考察、研究资源，共同开发矿产资源；在物资上互通有无。仅从会议名称来看，这次会议将对口支援和经济技术协作并列讨论，说明两者关系十分密切。而就本次会议的会议纪要的具体表述来说，两者基本上被视为是一项工作或者说不可分割的工作，如“三年来，在党中央的正确方针指引下，对口支援和经济技术协作逐步地开展起来”，“对口支援和经济技术协作的开展，也帮助了经济发达省、市的生产建设”，“国家对少数民族地区的对口支援和经济技术协作的组织领导，需要进一步加强”，等等。可以说，国家经委和民委主管的对口支援乃是经济技术方面的对口支援。这一结论也可从当时参加会议的人员构成得到佐证，当时出席会议的有北京、天津、上海、江苏、河北、山东、内蒙古、宁夏、新疆、甘肃、青海、广西、云南、贵州、西藏、四川、吉林、广东、湖南19个省、市、自治区的计委、协作办、民委主管这项工作的负责同志，以及国家经委、铁道部、国家物资局的代表。能够确定经济技术对口支援与其他方面的对口支援分别进行的另一个重要证据是:卫生部1980年5月26日出台的《关于内地省市对口支援少数民族地区发展医学教育试行方案》明确指出:“卫生部门对边远少数民族地区的支援，应当按照中央的部署，与经济技术方面的支援和协作同步进行。”

1983年1月，国务院批转了《关于组织发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》［国发（1983）7号］，正式确定对口支援工作由国家经委、国家计委、国家民委三个部门共同负责，并由国家经委牵头。可以说，经济技术对口支援的主要任务和主管部门由此明确了，成为对口支援制度中的最重要的组成部分。

2.卫生对口支援

卫生部及时启动了卫生方面的对口支援，并按照中央文件的要求确定了结对的省份。1980年5月26日卫生部出台了《关于内地省市对口支援少数民族地区发展医学教育试行方案》，指出:“卫生部门对边远少数民族地区的支援，应当按照中央的部署，与经济技术方面的支援和协作同步进行。根据［中央（79）52号］文件精神，建议内地省市对口支援边境和少数民族地区:北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，天津支援甘肃，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏。”

3.教育对口支援

1987年8月22日，国家教委和国家民委公布了《关于内地与边远民族高等院校支援协作会议纪要》，指出:“自1980年以来，内地已有70多所高等院校，同新疆、内蒙古、宁夏、广西、云南等九个边远省区部分高等院校，建立了对口支援协作关系”。由此可推断，教育方面的对口支援几乎是与医疗卫生方面的对口支援同时期启动的。启动之初是以学校对口支援为主，主管部门是国家教委和国家民委。

1979年至今，对口支援制度体系不断地得到丰富和调整。比如，国家在1992年启动了三峡移民工作对口支援，1994年在西藏、1996年在新疆启动以干部支援为重点的特殊民族地区对口支援，2008年汶川震后启动恢复重建对口支援；1996年，国家以扶贫协作对口支援取代了1979年以来的经济技术对口支援（这些对口支援政策的启动以及变化将在本书第5章第1节详细介绍）。