对口支援体制机制创新

体制机制创新是改善对口支援政策实践绩效的重要途径之一，是对口支援政策实践走向对口支援制度建设的关键环节之一，也是对口支援制度创新的初始步骤。但是，对口支援体制机制创新是建立在前文所述的分工论基础之上，如果不能重新确定对口支援实践的使用范围，那么，所有体制机制创新最后都变成“负重的舞者”，难以取得真正实效了。

7.2.1　对口支援体制与机制

1.对口支援的组织体制

对口支援实践运行的组织体制由三个层次构成:第一层次是国务院负责对口支援工作的机构；第二层次是支援方地方政府和受援方政府负责对口支援的机构；第三层次是落实对口支援任务的项目组织。从1979年官方正式启动对口支援以来，中国对口支援组织体制基本可以用“多头、缺躯和无脚”的状态。即在中央层面没有主管部门负责对口支援事务，省市政府负责对口支援事务的机构也残缺不全，在区县政府（尤其是受援方政府）也并未有相应的负责机构。

在中央政府国务院层面上，对口支援的领导部门先是由国家民委负责，再由国家计委牵头，后来又交由国家民委负责涉及民族地区的对口支援事务。与此同时，教育部、卫生部、解放军总后也就组织领导对口支援工作并分别发文指导，对口支援的具体业务工作实际上已经平摊到中央政府的各个相关部门，党政军学企均已加入进去。目前对口支援的归口领导部门有党中央、国务院、发改委、国家民委、国务院扶贫办、国务院三峡办公室、教育部、卫生部等，其基本逻辑是以事务由谁主管就由谁负责对口支援日常工作。

在地方层次，各省份主管对口支援的单位也有所不同。总体可分为三种情况:一是成立了专门对口合作管理机构；二是在发展和改革部门内设机构负责；三是仅有相关工作领导小组，而并无主抓对口支援工作的领导机构。本书统计了18省市对口合作专门机构的设立情况，有2/3省级政府设立专职机构负责对口支援和交流合作事务（参见表7-4）。

表7-4　18省市对口合作机构设立情况

对口支援项目组织一般是由具体支援任务来确定的，有临时组织的特点。对口支援项目组织运行效果受援助干部及其人才影响较多。换句话说，如果援助干部管理严格，责任意识强；那么，项目运行的效果也就好，责任落实也充分。

2.对口支援的运行机制

对口支援实践运行的机制包括政治机制、政策机制和行政机制。所谓政治机制是指通过政治权威或政治结构开展运作的方式。在中央层面上，对口支援工作启动者是党和国家最高领导人；在地方层面上，也是由党政一把手表态落实下去。具体而言，无论是援助项目设定、援助方式选定和援助资金确定均由党和国家领导人与省级政府党政一把手协商而成，甚至多数时候是由党的书记确定的。无论是对口支援工作的年度启动还是工作成效的总结均会通过召开全国性专项工作会议统一思想和行动。因此，可以说，对口支援工作体制是党政军学企合作共同运转的体制。

政策机制是指国务院各部委会出台专门的政策自上而下执行，政策机制更多是条线部门的运作方式。国务院职能（条线）部门有下属事业单位的，事业单位往往成为对口支援任务最终落实者，如教育部的部属高校承担对口支援任务；如果国务院的职能（条线）部门没有下属事业单位，则由地方政府职能（条线）部门组织下属事业单位予以落实，如中小学教育对口支援就需要地方教育机构组织本地中小学实施。

行政机制是指由科层组织体系通过财政手段、人事手段和组织手段推动对口支援任务实现。财政手段包括财政资金预算、划拨和管理的系列管理活动。人事手段是通过职务晋升、职位调整和职级变化等方式激励对口支援工作人员积极开展工作，有效实现组织任务。组织手段是指对被控对象具有约束功能的各种组织形式、组织规范、组织措施、组织指令的集合，其中包括行政组织、党群组织等。作为制约人们言行、调节社会矛盾的客观力量，组织手段的形成有其历史必然性，是人的本质与矛盾外化的结果。组织手段通常赋予相关人员权能和高层协调能力，推进对口支援任务落实。

尽管存在有关对口支援组织体制机制的多种说法，但是关于对口支援的领导部门、执行部门、支援内容、支援方式和资金调拨、使用、监督等制度，始终没有一个统一的、系统的概括总结。这让中央政府各部门和地方政府在组织对口支援时缺乏可以参照的标准，一直都是通过分别摸索、相互协调来开展对口支援工作。

7.2.2　对口支援实践体制机制创新

中央政府和援受双方的地方政府都可以创新对口支援实践体制机制，共同提高对口支援的有效性。具体而言，中央政府应逐步建立统一的对口支援管理体制，而不要分散的体制。从1978年确定对口支援体制由国家民委负责；1984年，随着经济技术合作的地位凸显，对口支援相关工作交由国家计划委员会负责；与此同时，各个部门也先后成立相应对口支援机构。1992年，中央启动三峡对口支援并成立了三峡建设办公室负责包括对口支援等相关事务规划。1994年，八七扶贫攻坚计划公布后，扶贫对口支援由国务院扶贫办公室负责相关规划。2010年，全国对口支援新疆工作会议召开后，对口援疆的相关事务由国家发展与改革委员会统筹。总之，在中央对口支援仍处于分散管理状态。因此，中央政府建立统一的领导体制很有必要。

改革中央层面的对口支援领导体制已经成为提高对口支援政策实践效果的最重要方式。当然，对口支援领导体制改革并不是一件简单的工作，牵涉多个层面工作调节，需要考虑多方面的问题:一是对口支援政策究竟用来解决什么问题的？二是对口支援实践运行依托于何种政治体制？这两个问题归根结底是“对口支援实践还需要继续吗？”

如果说，中央层面的对口支援管理体制改革与否依赖于对口支援仍然的存在必要与否的判断；那么，地方层面对口支援管理体制和机制完善则需要考虑更多因素。例如，地方政府该不该承担对口支援的重任？中央政府又如何推动地方政府更积极地参与对口支援工作？因此，中央层面与地方层面的对口支援体制机制改革需要联动起来。

从历史看来，一方面对口支援作为一种政策工具用来解决诸多问题，如民族问题、边疆问题、贫困问题和移民问题，但是，这些问题并不是由某一个部门能解决的而是由不同部门合作才能解决的；另一方面，对口支援作为一项公共政策，由多个部门负责落实政策方案并产生政策效果，于是，对口支援政策实施仍然是多个主体相互合作的结果。换句话说，多头管理是对口支援实践的制度基础。为了防止多头管理带来对口支援实践的低效，因而时常由重要政治人物出面表态或发出号召，将对口支援定位为一项政治任务且用一种政治方式推行下去。

对口支援实践之所以能持续运行下去借助的是动员体制。动员体制的功能发挥既依靠组织体制又要依赖权力结构。即依靠科层组织或大一统组织体系和中央集权制。科层组织因动员能力强而被誉为能自上而下实施政策任务、最有效的组织结构。中央集权制则是动员体制所依赖的权力结构。由于权力均集中于中央，地方权力源自中央的放权，因此，地方必须执行来自中央和上级的政策命令。中央集权和庞大的科层组织体系成了对口支援实践成功的基础。

总之，依托于严密的、自上而下的政治层级体制，上级政府能够有效地获取下级政府的服从。不过，对口支援不仅体现出国家权力的强制性，还反映出中国政府间关系的特殊性。尽管中国实行高度中央集权的政治体制，但还是保留甚至鼓励一定程度的横向竞争，包括地方政府或者不同行政体系之间的横向竞争。在上级政府有效控制升迁机会以及关键的经济和制度资源的前提下，这样的横向竞争能够让动员对象更主动地响应上级发出的政治信号，甚至会出现过度响应，促成动员对象更加主动地调动本级资源供给受援地区。这种由中央政府设置的地方政府间竞争机制，意外促使两个非邻近的地方政府开展一种对口支援，甚至发展成为对口合作。中央政府主导的地方政府间竞争成为对口支援运行的机制之一。因此，对口支援体制改革需要分开行动。

首先，要明确对口支援能解决什么问题。根据长期实践以及历次得失，对口支援只能解决政府能做的事情，即公共服务等事务。换句话说，对口支援不能解决贫困问题、民族问题、边疆问题和移民问题，而只能解决公共服务供给不足、基础设施短缺等问题。这是因为对口支援毕竟只是一种政治性馈赠，它始终无法代替受援地区自身发展选择。

其次，要确定对口支援所依托财税体制能否维系。对口支援启动之初，依托的是财税包干制度，一些经济发展快速的地方结余了相当多地方财政资源；因此，中央通过对口支援实际上将地方结余的财政资源转移到发展缓慢地区，从而减少地区差。1994年实施分税制之后，地方政府尽管财政有了比较固定保证；但是，地方政府承担的事务也越来越重，收支赤字经常出现，甚至越发达地区的赤字越高。于是，经济发达的地区不仅地方政府的利益凸显，而且地方政府越来越依赖于土地租售的收益。尤其是土地财政渐渐消退之后，拮据的地方财政可能让地方政府无力承担大规模的对口支援项目。

最后，现有政治体制能否持续驱动对口支援实践。前文已经谈到对口支援实践之所以能有效运转，所依托的政治体制是单一制国家和中央集权体制。也就是说，举国体制和强大动员能力可以集中力量办大事，迅速让某些地区一些重大问题得到有效解决，也被称为运动式治理。但是，随着制度运行规范化和地方民意高涨，地方政府财政收支透明度越来越高；地方自主操作的空间越来越小，行动能力越来越受到限制；支援方地方政府对口支援积极性下降。因此，即使通过举国体制和中央集权的声威，支援方的活力和积极性也难以提振。正是在这种现实情境下，一些专家和实践工作者认为，建立常态化组织成为对口支援制度正常运行的关键性举措。

基于上述判断，本书认为，在国务院层面可以考虑成立区域办，区域办作为国务院的办公机构主要处理省级政府之间的事务，尽量避免一项对口支援事务建立一间办公室。省级政府也需要组建对口支援与交流合作办，推动地方政府之间有效合作，消除地区之间“三不管”模糊地带和“三不问”交叉事务。省级政府以下地方政府要根据本级政府承担的任务大小确定是否要设置专职的办公机构。区县层级则由政府办公厅的地区办承担相关日常事务。

提高对口支援实践的有效性关键还在于，对口支援机制要实现更加有规划、更加规范化和更加结构化。

对口支援管理规划化，指对口支援预算应提前规划和对口支援项目要提前规划。作为受援方地方政府应该提前规划建立项目库，然后与支援方地方政府协商一道完善项目库，初步确定项目优先顺序，从而便于支援方地方政府进行预算规划，以确保双方能够共同完成对口支援任务，减少对口支援对支援方的非预期干扰，也提高受援方的项目的有效性。上海市与湖北宜宾、重庆就三峡对口支援就建立起了项目库，确保双方能按时准确地完成任务。

对口支援管理规范化，指无论是项目确定还是资金使用都应该有完整制度规范。例如，财政部针对扶贫资金使用制定了《财政扶贫项目管理费管理办法（试行）》和《关于印发〈财政专项扶贫资金管理办法（试行）〉的通知》，规范扶贫资金的使用；国家发改委和建设部也出台了《建设工程监理与相关服务收费管理规定》和《国家发改委建设部关于印发〈建设工程监理与相关服务收费管理规定〉的通知》，防止有效经费外流。

对口支援管理结构化，指对口支援项目及其资金管理均由对口支援双方来确定，并且共同监管，多方参与评价。长期以来，对口支援项目管理有三个主要问题。一是项目设置单向化，对口支援项目一般由受援方提出和制定，支援方并无参与其中，从而造成支援双方沟通不畅，导致项目可能失败，影响支援效果。二是资金使用随意化，对口支援资金由支援方划拨到受援方地方政府之后，就成了受援方的“唐僧肉”，挪用、滥用和非合理用成为一种常态，从而使对口支援资金使用效率下降严重。三是项目评价非结构化，对口支援项目往往由受援方自己建、最终效果也由受援方自己评价、支援方同意评价结果，于是，也就产生了支援双方“花钱同盟”，即支援双方无论是政府还是工作人员均已援助了多少钱和花费了多少钱作为政绩。项目的直接受益者（受援地区民众）和中央政府均是最为重要的评价者，必须要参与评价过程；因此，建立结构化管理体制，将各个利益相关方纳入管理体制之中就显得非常重要了。

可以说，对口支援再制度化是体制化和机制化过程。换句话说，将已有的对口支援政策与实践制度化，建立系统的对口支援制度。对口支援工作不仅要有专门的组织系统，而且要有成熟的制度体系，还要有完善的机制设置。因此，对口支援制度建设是一个系统的、复杂的和多方合作的过程，既要管事的发改委推动，又要管财的财政部门支持，还要管人的人力资源部门或组织部门的配合，甚至还需要更多的职能部门发力，缺少其中一个部门均会令对口支援制度难以运转。

从对口支援双方的地方政府看来，对口支援已成为日常工作中制度，不仅建立了专门负责此项工作的部门机构，而且每年的地方政府预决算中均有对口支援专项财政资金。事实上，随着地方将对口支援工作的制度化，也意外激励了中央政府将对口支援的功能不断地扩展、政策目标不定地转向。