建立系统完整的生态文明制度体系

保护生态环境必须依靠制度，制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特点。生态文明制度建设就是要制定出符合生态文明要求的规划方针、目标体系、考核办法、奖惩机制来指导生态文明建设实践。制度建设是生态文明建设的根本保障，它为生态文明建设提供规范、监督和约束力量。习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时的讲话中指出，推进生态文明建设，除了需要牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，还需要最严格的制度、最严密的法治为生态文明建设提供可靠保障。只有这样，才能既有思想的指导，也有制度的约束，才能切实走出一条经济发展与生态环境的共赢之路。

十八届三中全会首次确立了生态文明制度体系，从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。

（一）建立源头严防的制度体系

第一，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。自然资源资产产权制度的建立是有效应对环境保护领域“公地悲剧”频发的有效手段。美国学者哈丁曾经担心的公共牧地上由于自然资源使用产权不明晰而带来的“公地悲剧”，在我国的自然资源资产的产权界定上也有类似的问题存在。我国自然资源分别为全民所有和集体所有，目前还没有划清国家所有，国家直接行使所有权、国家所有地方政府行使所有权、集体所有集体行使所有权、集体所有个人行使承包权等各种权益的边界。党的十八届三中全会《决定》指出，要“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”这就需要下一步对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。有了这样的基础，才有可能建立有效的监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

第二，划定生态保护红线。划定生态保护红线，既是现实所逼，又是形势所需。由于长期的过度消耗、过度开发，我国重要生态系统退化趋势明显，生物多样性面临严重挑战，我们赖以生存的家园已经不堪重负，而且在一些地方形成了生态债务。

为走出这一困境，我们必须按照党的十八届三中全会《决定》的要求：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”

生态红线一经划定，就要严格遵循，绝不能随意退让，退让就要受到惩罚。党的十八届三中全会强调，要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”

【《权力忠告》元·张养浩】宁公而贫，不私而富；宁让而损己，不竞而损人。

【译文】宁可为公而贫穷，也不为私而富有；在竞争中宁可因让着别人而使自己受损失，也决不因竞争而伤害别人。

（二）建立过程严管的制度体系

第一，实行资源有偿使用制度。随着资源瓶颈问题日益凸显，节约资源在当下显得越来越迫切。因此，要将资源性产品价格和税费改革提上日程。我国资源及其产品的价格总体上偏低，所付费用太少，不能体现资源稀缺状况和开发中对生态环境的损害，下一步必须实行资源有偿使用制度，将资源环境成本真正内部化，避免排污者将污染成本转嫁给社会。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。要充分运用市场手段，深化资源性产品价格和税费改革，如可以正税清费，实行费改税，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，强化税收的行为调控功能。同时，还要加快环境保护税立法工作进度。

第二，建立健全生态补偿制度。如何克服发展的不均衡，实现发展的公平性，使经济发展和环境保护实现共赢，这是摆在我们面前的一个难题。这一问题的解决，除了要靠政府层面的行政体制改革和完善来逐步解决，坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制。“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。”

生态补偿作为有效的环境经济手段越来越受到重视。随着我国经济社会的迅速发展，生态环境呈现恶化趋势，突出地表现在废污水排放量剧增、水污染程度日益严重、林草植被遭到破坏、水土流失状况日益加剧等方面。导致目前生态环境恶化的原因是多方面的，其中，最直接、最现实的原因是流域生态补偿机制未建立。所谓生态补偿机制，即通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用，实现对生态环境保护投资者的合理回报和生态环境这种公共物品的足额提供，激励人们从事生态环境保护投资并使生态环境资本增值。目前，国家重点生态功能区转移支付制度已初步建立，覆盖国家重点生态功能区所处的全部县市，支持这些地区加强生态保护和修复。下一步，需要进一步完善重点生态功能区转移支付制度和禁止开发区域引导性补助政策，建立自然保护区生态补偿机制，扩大生态补偿试点示范建设范围，逐步建立省级重点生态功能区生态补偿机制，加强横向生态补偿指导协调，健全市场化生态补偿模式。督促生态受益者和保护者履行义务。

（三）建立后果严惩的制度体系

第一，建立生态环境损害责任终身追究制。习近平在中央政治局第六次集体学习时曾强调，要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。

【《墨梅》元·王冕】不要人夸颜色好，只留清气满乾坤。

【译文】（梅花）不需要人们夸你颜色好看，只留下清正气节在天地间。

严格追究污染者责任是解决“违法成本低，守法成本高”这一难题的关键。强化环境损害赔偿制度，健全环境民事责任，既是保护公民环境权益、维护社会公平和正义的重要措施，又是解决“违法成本低”这一问题的根本出路。为此，应该建立环境责任终身追究制度，让污染者为其违法行为付出高昂代价；我们还应借鉴发达国家的经验，加大对污染企业的行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚力度，建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害救济途径，切实落实企业环境责任。^[7]

第二，实行损害赔偿制度。党的十八届三中全会《决定》明确指出，要“及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。”这是针对企业和个人违反法律法规，造成生态环境严重破坏而实行的制度。以前我国有关法律法规中对造成环境损害的处罚力度太小，远远无法弥补其造成的生态环境损害程度和治理成本，更难以弥补对人民群众健康造成的长期危害。如何实行严格的赔偿制度，依法追究肇事者的责任，我们可以借鉴美国《超级基金法》的做法。该法，一是严格明确了污染者必须承担污染治理全部费用的责任；二是规定企业经营者及产权拥有者的环境责任将是一种终身责任；三是要求在污染企业发展中的所有曾经获益者，都必须承担共同的连带责任。

此外，党的十八届三中全会《决定》在资源集约使用、退耕还林、耕地河湖休养生息、环保市场、环境保护管理制度、区域联动机制、国有林区经营机制和集体林权、污染物排放许可制、实行企事业单位污染物排放总量控制、国家公园体制等方面提出了改革要求。我们一定要将党的十八届三中全会《决定》提出的制度建设任务落实到生态文明建设的行动中。

中国特色社会主义生态文明建设和美丽中国的愿景可以成为凝聚民心的力量，生态文明建设还是一个促使中国产业转型、开发新的经济增长点的契机。通过生态文明建设，我们不仅可以开辟中国特色的环境保护新道路，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，还可以为全球生态安全作出贡献。生态文明建设的成功实践将长久造福子孙后代，向世界展现中国特色社会主义道路的优越性，为人类探索出一条可持续发展的道路。

【《元遗山集》金·元好问】能吏寻常见，公廉第一难。

【译文】有本事的官吏经常可以看到，做到公正廉明的就非常难得了。

【注释】

[1]《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第36页。

[2]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》，吉林人民出版社1997年版，第52页。

[3]中华人民共和国环境保护部编：《2011中国环境公报》，http：／／jcs.mep.gov.cn.

[4]杨朝飞：《我国环境法律制度和环境保护若干问题》，《中国环境报》2012年11月5日。

[5]郭剑仁：《建设生态文化》，湖北人民出版社2012年版，第117页。

[6]《马克思恩格斯文集》第9卷，人民出版社2009年版，第559－560页。

[7]杨朝飞：《我国环境法律制度和环境保护若干问题》，《中国环境报》2012年11月5日。