强化人大影响司法过程一般监督方式的规范性

所谓一般监督方式指除了工作报告制度和司法人事组织控制制度以外的专项报告、质询、听证、询问等。

【《元史》明·宋濂等】梨无主，吾心独无主乎？

【译文】梨子没有主心骨，难道我的心也没有主心骨吗？

在权力机关对司法机关的监督关系中，近些几年发展起来的最引人注目的方式莫过于个案监督。个案监督不是法律用语，它是一个统称，主要指基于人大对司法机关质询和询问权、特定问题调查权而形成的对具体案件的监督形式。在理论上，关于个案监督的必要性目前已获得了较为普遍的认同，^[13]它被认为是人大监督权的应有之义。学者们认为人大的监督权不是抽象的，而是具体的，失去了对个案的监督人大的监督权就无从落实。因此，在目前司法体制不顺，司法官员素质不高，司法腐败和不公现象屡有发生的情况下，人大应充分发挥它的个案监督作用；反之，如果人大疏于个案监督，对各种失于职守的行为和冤假错案听之任之，那便是失职于法律，有负于人民。但是，同时我们必须对这种监督方式可能对司法所带来的危害保持高度的警惕。理论上讲，个案监督必须以尊重司法权独立行使为限，否则，它给人大和司法机关带来的危害将是严重的。如果个案监督超越了必要的限度，它不仅将使司法机关又多了一个“婆婆”，而且也不能保障监督在程序和实体上的公正性和合法性。归纳起来说，人大的个案监督只能是“督办”，而决不能是“代办”，具有间接性和集体性。^[14]目前，虽然2007年实施的《各级人民代表大会常务委员会监督法》就质询、询问、特定问题调查的程序作了一些原则性的规定，但在实践中，个案监督所表现出来的突出问题仍然是这种监督方式的规范性问题：

个案监督方式的规范性问题特别涉及下述两方面的内容：其一，权力机关内部相应的机构安排是必要的。这不仅由于对司法的监督必然涉及一系列专业性、技术性以及复杂的程序问题，还由于欲使监督有效就必须有较为专门的机构来操作相关制度和程序。也有学者建议，在人大或人大常委会中设专门负责监督司法机关的部门。^[15]但笔者认为，扩大全国人大现有的内务司法委员会和各省、市、自治区人大的法制委员会的职能，使其承担起大部分个案监督的职责应是目前最为现实的选择。其二，在程序上，应注意安排畅通的沟通渠道、规范的处理方式、有力的督办措施。在现实中，个案监督中的大部分案源都来自人民群众的来信来访、当事人的申诉、代表们的提案。只有这些案源通道畅通无阻，人大的个案监督才能落实。为此，各种推诿、职责不明、久拖不决的现象是非常忌讳的。同时，对来自各方面的案源，应形成一套规范的处理方式，认真筛选，建立有差别的督办程序。一般来说，人大不可能也无必要使所有的案源都进人个案监督（质询、询问、特定问题调查）程序，原则上只有那些较明显的冤假错案和司法机关失于职守的案件才有必要对其进行个案监督。但是，对进入个案监督程序的案件必须安排有相应的督办措施，除大部分案件转交有关部门处理，要求限期予以答复的一般性督办外，对其中一些重大的明显的冤假错案在法律制度的范围内可采取多项措施，比如在要求法院依法予以审查时，还可向检察院提出抗诉的建议，必要时也可召开有关方面参加的听证会等。

【《元史》明·宋濂等】居官当廉政自守，毋黩货以丧身败家。

【译文】做官的应该廉洁公正，守住自己的官德，不要因为贪图钱财而丧身败家。

《监督法》实施后，一些具有创新性质的监督形式应引起理论的高度注意。这些方式大体包括专题报告、听证会、质询等。随着市场经济和法治的发展，法律对人们行为和社会关系的调整领域日益拓展，司法的作用随之也越来越大。在这种情况下，人大不能仅满足于一年听一次工作报告的常规，而应就某类案件如知识产权、环境保护等案件的司法情况要求两院进行专题汇报。这种做法好处是显而易见的：它不仅能够使人大及时地了解情况、发现问题，而且与年度工作报告相比，也更为具体，容易促使司法机关改进工作。因此，权力机关可适当地采用这种方式以适应实践的需要。听证会的形式在人大的监督工作中目前仍很少见，也缺少法律的支持，其实，这种由有关方面参加的以公开会议的形式澄清某一事实的监督方式是非常有利于人大的监督的。在听证会的参加者中，除了人大和司法机关的有关人员外，一般还应吸收专家、社会各界人士以及当事人参与，其目的在于澄清某一事实。这种方式的最大好处在于它是在司法过程之外、以公开化的机制来发挥作用的，其理性功能对社会的许多方面都有着良好的作用。人大是否有权对司法机关提出质询，《监督法》已经作出了规定，质询已是法律所确定的监督形式。但在理论上，质询一直是一个颇有争议的问题。有相当多人认为人大的质询权只能针对行政机关，持该观点者认为，这不仅是我国宪法的明文规定（第73条），也是议会制国家的通例。因此，其他法律规定的对司法机关的质询权是缺乏法理基础的。^[16]从理论上看，尽管质询权可能会有一定的积极作用，但同时也会带来对法院的独立性、公正性和权威性的损害，实为得不偿失。也有一部分人认为，虽然我国宪法未对质询权适用于司法机关作出明文规定，但从人民代表大会制度的内在逻辑来看，这一权利可以从“权力推定”原则来得到说明。况且质询权属于监督权的范畴，它并不必然与司法权独立行使相矛盾。特别在中国特定的情形中，人大更有必要行使对两院的质询权，因此，《监督法》关于人大对司法机关质询权的规定是有法理依据的。笔者认为，从中国现行宪法的基本立场和宪法性法律的有关规定来看，人大对两院的质询权无疑是合宪的。其实，问题的关键并不在人大是否应该在法律上享有对两院的质询权，而在于现实性上人大如何行使这种权力。就一般意义而言，任何权力的行使如果不附加一些必要的限制性条件，都会给对象造成一定的损害，质询权也不例外。就实践中暴露出来的质询者往往重情理和轻法理的问题来看，^[17]人大首先必须有能力进行质询，这要求参加质询的代表或委员必须具备相应的法律知识和掌握相关的一些事实材料，因此，人大主席团、委员长会议或主任会议在组织质询时应把握这些相关条件，俟成熟后再行质询。与其他监督方式起作用的机制相比，质询一种兜底性的监督方式，它是最容易挑战司法的独立性和权威性的方式。这一特点意味着它一般只能在其他监督方式不再起作用的情况下被使用。在个案监督中，质询权的存在甚至可以成为其他一些监督方式起作用的前提。因此，质询权的行使应与其他监督方式相结合。