作为司法实务工作者，笔者对于法院工作“行政化”的弊端感触颇深，也深知祛除行政化的重要意义，更能理解进行此项改革的难度。在20年前就有专家深刻分析过我国审判活动“行政化”的各种表现、危害，并提出了相关改革建议。在过去的20年里，学术界对法院工作行政化这座“堡垒”进行了系统、全面的理论分析，最高人民法院和各地方法院也对其发动过无数次“进攻”，比如改革审判方式、改革合议庭制度、实行审判长选任制、实行院长、庭长办案制度等。虽然这些理论研究和改革措施使司法规律更加清晰，使法院行政化程度在某些领域有所减弱，但并没有最终消除行政化，甚至因种种原因使行政化在某种程度上有愈演愈烈之势。在党的十八大部署的新一轮司法改革中，法院工作行政化又成为改革的主要对象。
为彻底祛除司法制度中的行政化，笔者从司法实务的角度提出几点建议，归纳为“纠正一种认识、厘清两种分类、推动三项措施”。
所谓“纠正一种认识”，就是纠正人们关于是法院独立审判权还是法官独立审判权的认识问题。实际上，这是一个伪命题，完全是由于认识错误所致。我国宪法、法院组织法均明确规定，审判权由人民法院独立行使。因此，有些人想当然地认为，审判权是法院的，而不是法官的，至于院长、庭长作为法院或具体庭室的领导者，自然享有对案件的审判权，有权过问案件、“间接审理”案件。但是，法律同时也明确规定，人民法院行使审判权的组织形式是独任审判员、合议庭、审判委员会。这与行政机关、立法机关、检察机关行使相应国家权力的组织形式有根本的区别。也就是说，审判组织行使审判权力的行为，就是人民法院行使审判权力的行为。院长、庭长行使审判权的方式只有一种，那就是作为审判组织的成员审判案件。只有在代表法院（审判庭）这个组织行使管理权（而不是案件审判权）时，院长、庭长才具有与行政首长一样的代表性。
【《官箴》宋·吕本中】戒于近者，不侈于远。
【译文】只有从身边做起，时刻提醒自己，才能保证将来不犯大的错误。
所谓“厘清两种分类”，就是要求我们把法院的各种职能和权力进行区分，并把各种职能和权力同归本位，使其按照各自的规律运行。“审判的归审判，行政的归行政”。这两种分类是：区分法院的案件审判职能和行政管理职能；区分法官的案件审判角色和行政管理角色。宪法规定人民法院是国家的审判机关，但实际上任何法院要履行宪法赋予的审判职责，就必须有一套相应的管理、服务职能作为保障，而这种保障在行使其他国家权力的组织中都同样存在。实际上，审判职能与管理职能的性质有根本区别，实现这两种职能的方式也完全不同。也就是说，行使管理、保障、服务职能的方式可以是“行政化”的，而行使审判职能的方式是法律规定的诉讼程序，必须是“非行政化”的。就行使审判职能的法官来说，他们除了行使审判职责外，还兼履行一些行政管理职责。例如，法院院长作为审判委员会的主持人、合议庭的审判长或者独任审判员来履行审判职责，同时又要作为一院之长向人大报告工作、统一管理本院行政事务、监督指导本院人员履行行政职责等。尽管这两种角色的平衡并不容易，但如果平衡不好必将影响审判独立。
所谓“推动三项措施”，主要包括：
第一，把法官从公务员队伍中分离出来并实行单独序列管理。这看起来是法官管理制度中的一个技术问题，但在中国特色的干部管理制度之下，这是祛除法院工作行政化的一个基础问题。虽然法官是国家公务人员的组成部分，但其选任、管理、职责及其履行职责的方式都与普通公务员有根本区别。在“党管干部”这一政治原则之下，如果法官管理混同于普通公务员管理，消除行政化则不可能真正实现。
第二，精简合并法院内的行政机构，突出提高审判机构的地位。目前一个法院内的行政管理机构和人员与审判机构和法官“平起平坐”，甚至行政人员的地位显得更加重要，实属轻重不分。笔者结合其他国家的经验提出一个大胆的设想：将法院内部的行政序列与审判序列彻底分离，在最高人民法院设法院事务管理总局，在各高级和中级法院垂直下设分局、办公室。总局对地方事务采取划片分类管理。行政事务管理总局局长由最高人民法院一名副职院长担任，专门管理法院系统的行政事务；地方法院的分局、办公室分别管理本地区的法院行政事务。行政管理系统（序列）不参与案件审判事务，从而形成一个与法院审判系统并行、为审判服务的自上而下的行政系统，把法院内设的行政机构真正变成一个服务和保障部门，凸显出法院审判工作的主体性和重要性。
第三，探索“一个合议庭就是一个审判庭”的审判组织模式。最高人民法院早在“二五改革纲要”等多个重要文件中就曾重复强调，重大复杂疑难案件可以由院长、审委会委员或庭长担任审判长审理，并探索“一个合议庭就是一个审判庭”的制度。对于一个具体案件而言，实行“一个合议庭就是一个审判庭”之后，案件的审判权由合议庭独立行使，合议庭的审判长就是审判庭的庭长。这一机制在日本、韩国以及我国台湾地区均有成功的实践。在日本，法院内设的裁判部就相当于我国法院的合议庭，所有案件的审理由裁判部掌握，裁判部以外的组织或个人无权干涉案件审理。
法院工作行政化问题由来已久，要彻底解决这个问题并非一时一事，但相信只要学术界和实务界齐心协力，认准方向，就一定能使法院工作的行政化色彩消失殆尽，使法官成为真正的法官，使法院成为真正的法院。
（本文原载于《环球法律评论》2013年第2期）
【《范增论》宋·苏轼】物必先腐也，而后虫生之；人必先疑也，而后谗入之。
【译文】东西一定是自己先腐烂，蛀虫才能生出来；人一定是先产生疑心，而后才能听进去谗言。
【注释】
[1]参见程竹汝《构建依法治国条件下司法与行政的规范关系》，《江苏社会科学》2002年第2期。
[2]参见翁怡洁《行政诉讼为何出现（两难）》，《北京日报》2005年6月6日。
[3]参见徐显明为谢晖《价值重建与规范选择》一书所作序，谢晖《价值重建与规范选择》，山东人民出版社1998年版，序言第3页。
[4]蔡定剑《历史与变革——新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第393页。
[5]参见［美］亨廷顿《变革社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第7页。
[6]王沪宁《市场发育和权威基础保护和开发政治资源》，《复旦学报》（社科版）1995年第2期。
[7]“控权论”的基本观点是行政法的目的是控制行政权力。请参见孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第6－8页。而“平衡论”的基本观点则是行政法的目的是在行政权力与公民权利之间求得平衡。有学者评论说，平衡论最引人注目之处是它完全立足于当代中国现实发展的需要。中国文化传统中缺少西方那种个人本位主义观念的历史沉淀，集体主义、国家至上的观念深入人心，但随着社会主义市场经济和民主政治的发展，对个人自主性的尊重正悄然兴起。因此，健全的政府职能的强有力发挥与日益完善的公民权利的充分行使应并行不悖。请参见李娟：《行政法控权理论研究》，北京大学出版社2000年版，第212－215页。
[8]王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第566页。
[9]目前，中国社会上已经出现了扩大司法审查范围的明显要求，比如2003年3月，南京一市民向南京市中级人民法院递交了一份行政起诉书，以“行政立法不作为”为由，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法，致使自己损失惨重。这是全国第一个状告政府“行政立法不作为”的案件。法院认为，原江宁县政府江宁政发［1996］64号文件是该政府针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，它的制定、发布、废止以及相关内容的重新制定、发布，都不属于具体行政行为，而属于抽象行政行为，依法不能对其提起诉讼。故驳回了原告的诉讼请求。
[10]［美］伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第141页。
[11]［英］哈耶克《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店1997年版，第271页。
[12]请参见李娟：《行政法控权理论研究》，北京大学出版社2000年版，第76页。
[13]《行政复议法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
[14]［美］汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版。第396页。
[15]参见王利明：《司法改革研究》，法律出版社1999年版，第170页。
[16]王利明：《司法改革研究》，法律出版社1999年版，第170页。
[17]请参见谭世贵：《论司法独立》，《政法论坛》1997年第1期。
[18]胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第28－29页。
[19]［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第284页。
[20]《马克思恩格斯全集》第22卷，第274页。
[21]《列宁选集》第3卷，人民出版社1995年版，第296页。
[22]《马克思恩格斯全集》第1卷，第295页。
[23]《马克思恩格斯全集》第1卷，第255页。
[24]陈有西：《中国司法改革的制度选择》，《法治前沿》2013年第1－2期合刊。
[25]张文显：《中国司法改革理论研讨会发言纪要》，《政法论坛》2011年第4期。
[26]方立新：《司法独立原则评析》，载信春鹰等主编：《依法治国与司法改革》，中国法制出版社1999年版，第140页。
[27]陈有西：《中国司法改革的制度选择》，《法治前沿》2013年第1－2期合刊。
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