综合改革方案应适应司法统一的要求

党的十八大报告提出：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威。”在现实的意义上，法制的统一、尊严、权威系于司法的统一、尊严、权威。司法统一是针对司法地方保护主义提出来的。作为现代国家政治制度的基本原则之一，司法统一理念在于主权国家的统一系于法制的统一，而法制的统一则系于司法统一。首先，司法统一是国家统一的内在要求，相关的制度安排不仅涉及国家的统一意志即法律的社会实现形式，而且还涉及国家进行政治整合的现实体制。正因为如此，当今世界各国无论是集权的还是分权的，也无论是联邦制的还是单一制的，其司法系统毫无例外地都取向于统一。即使像美国这样的联邦制国家，通过联邦宪法也建构了一个统一的司法系统。其次，司法统一是法治的必然逻辑。法治的基本要义之一是人人皆受法律的统治而不受任性的统治。而法律的统治即法律的平等适用和实施没有司法统一则是不可想象的。中国是一个单一制的大国，司法统一对我国具有非常特别的意义。目前，我国仅在理论上存在着一个统一的国家司法系统，但畅行的司法地方保护主义说明这个系统的统一性是非常不完整的。甚至有学者认为新中国建立至今尚未形成一个统一的司法系统。^[1]

【《资治通鉴》宋·司马光】物逐好移，有损政俗。

【译文】把爱好兴趣放在追逐物质享受上，这将损害国家的政务及社会习俗。

长期以来，中国的司法领域一直存在着地方保护主义的现象。司法地方保护主义在本质上反映着个人利益膨胀与地方利益膨胀的结合。作为个人利益膨胀的结果，司法地方保护主义是司法腐败的形式之一，其特征就是以地方利益掩盖的司法权与各种社会资源的非法交易。司法地方保护主义的背后是利益的驱动，表面上是为了保护、发展地方利益，实质上是个人私利在作祟。司法地方保护主义所表现出的种种现象中处处都可以看到个人私欲的影子。同时，地方利益是客观存在，它同代表社会整体利益的法律存在着矛盾的一面。司法地方保护主义就是在处理这种矛盾时，地方利益被不适当地强调到法律之上的一种违法现象。因此，应该说司法地方保护主义是膨胀起来的个人利益和地方利益在司法领域相互影响的结果。司法地方保护主义大体有如下的特征：首先，它主要是一种制度性腐败，即与司法制度设计不合理相关的腐败。地方司法机关与本地方的千丝万缕的联系是形成这种现象的重要原因之一。其次，它主要是一种集体性行为，从而也就多少是公开性的腐败，即它表现为某种地方权威操纵下的公开的集体违法行为。最后，与一般的司法腐败所表现出来的司法权与其他社会资源的非法交易不同，司法地方保护主义不仅是一个司法权的滥用问题，它还牵涉到了地方当局无视法律而僭越职权的问题。在一些场合，地方党政当局的压力和影响是形成这种现象的基本原因。

司法地方保护主义是随着我国市场经济的发展出现的，是在市场经济所引发的个人、地方、国家利益格局的全面变动中产生的。因而这一现象的本质是社会整合功能在市场经济和法治条件下向司法系统转移过程中，因司法系统的不适应即结构性的失调所发生的典型的功能障碍。因此，它首先危及的是市场经济所要求的经济一体化。司法地方保护主义在一定程度上按现行司法区（我国的司法区与行政区完全一致）将人们的经济活动分割开来，损害资本的流动和人们跨区域的商业活动。其次，它直接危害了国家法制的统一。法制的统一是现代民族国家的基本要求和特征，也是社会整合中的核心关系和保障。司法地方保护主义在阻断这种关系的同时使它向相反的方向发展。最后，它损害政治的一体化进程。一方面造成人们的地方归属感；另一方面则瓦解着人们的国家认同。如果说司法腐败是由于损害了人们对法律的信仰而瓦解了社会一体化的基本资源，那么，司法地方保护主义则是在造成同样危害的同时，还加上了“地方情结”。

【《资治通鉴》宋·司马光】天知，地知，我知，子知，何谓无知者！

【译文】有天知，有地知，有我知，有你知，怎能说是无人知道！

司法地方保护主义有其赖以形成的历史和现实的条件和根源。学界对这个问题的关注多集中于司法机关在现行政治体制中所处的地位，认为一方面司法机关在组织上受制于同级党委和人大，在人、财、物等资源供给上又完全依赖于同级行政机关；另一方面我国的司法区与行政区的设置也完全重叠。这种地位极易造成司法机关听命于法律之外权威，将其履行职责的立场从法律转向该权威的倾向。如果该权威代表了地方利益，司法过程中就可能会出现地方利益的价值取向。总之，在现行的政治体制中，横向关系对司法机关的牵制过于强大，以至影响到它职责的正常履行。司法地方保护主义的存在本身说明现行制度及其运作存在着问题。

如果我们更深入地对相关体制进行分析的话，我们会发现公、检、法等司法机关与同级其他党政机关的关系原本是有区别的。那么，为什么有差别的正式关系造成了无差别的结果。按照体制上的逻辑，检察机关受到了更多纵向关系的制约，它应该少一些地方保护主义的表现，但实际情况并非如此。一些地方的检察机关不仅直接插手不同地区间的经济纠纷，而且作为专门的法律监督机关，它还应对法院的地方保护主义行为负法律监督失察之责。当然，对上述问题，答案仍可能是各司法机关与同级其他党政机关的关系虽然存在着区别，但这种区别并不足以使其在履行职能时超越地方权威的影响之外。到此为止，我们一直是从司法机关所处的正式关系角度来看问题的，如果换一个角度，从司法机关本身与它所处的地方社会环境来看，结果可能会更加深刻和客观。首先，地方社会环境可能是司法地方保护主义形成的一个重要原因。对此，有学者说：“有鉴于中国显而易见的中央集权制度内在的高度集中的权威，人们很容易忽视中国社会具有的那种地道的分散性质……这些在如此长的时间里起到过如此之有效作用的社会分散因素，现在被证明是实现民族目标的一种障碍。”^[2]学者们在这里强调的“社会分散因素”指经济上中国社会长期“滞留在适宜于地方交换的居住模式之中，满足于地方的自给自足状态”；社会行为上的家庭、宗族的价值取向以及随之而来的地方归属感。这些因素构成了司法系统所处环境的一部分。它应该是各种地方保护主义赖以形成的一个深层原因。其次，司法机关不可能独处于社会环境之外，构成它的大部分角色都是在这种环境中成长起来的。加之，各个地方社会所形成的特定关系网和利益的作用，所有这些都可能导致大量的非规范关系进入司法过程。因此，在地方保护主义的问题上，司法机关也有着某些内在因素。总之，体制内的和体制外的，历史的和现实的等数方面的因素相叠加，构成了司法地方保护主义泛滥的原因。

由此来看，解决司法地方保护主义问题只能诉诸体制上的改革，尽量切断司法机关和角色与地方机关和社会环境业已形成的错综复杂的联系。