宪法法律实施缘何成为一个问题

当前，我国宪法法律的实施状况总体上并不令人满意。习近平同志指出，保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。从宪法法律实施的环节、条件、制度、环境等方面来看，我国当前还存在一些制约因素：

（一）立法的粗放

【《盐铁论》西汉·桓宽】香饵非不美也，鱼龙闻而深藏，鸾凤见而高逝者，知其害身也。

【译文】香饵并不是不美味可口，但鱼龙一闻到它便深深地躲藏起来，鸾凤一看见它便飞得高高的，它们都知道香饵会害及生命。

建设现代法治国家需要“良法”的供给和贯彻，而我国当前的法律因为立法理念、技术等观念性与能力不足的影响，立法总体上还比较粗放，影响了宪法和法律的有效实施。马克思曾经指出：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由的存在具有普遍的、理论的、不取决于个别人的人性的性质”。^[5]我国立法并未达到上述要求，在法律的系统性、确定性、协调性等方面存在一些欠缺，导致了宪法和部分法律还未完全实施到位。首先，法律的协调性不够。立法法的相关规定没有落实到位，一些法律、地方性法规和部门规章的规定，与宪法的原则性规定相抵触，与其他相关法律不协调，而法律法规的备案、审查、撤销机制尚未有效运行，不仅对法律实施形成障碍，而且损害了宪法的权威性。其二，法律的操作性不强。由于长期受“宜粗不宜细”等思想影响，我国许多法律过于原则、条文简单，甚至责任不清、难以操作，成为宣言性的规定。其三，法律的滞后性突出。如果一个法律规范总是变化，那么公民、法人和其他组织将难以了解，从而在指引人们的行动上效率低下、效果欠佳。因此，法律应当具有稳定性。由于经济社会的快速发展，立法只有保持适当的超前性，才能保证宪法和法律得到有效实施。而有的法律虽经过多次修改，仍然遇到不好或不能实施的问题，甚至，有的法律刚刚制定或修改，就面临不适应、不协调、不匹配的问题。这充分反映出立法的滞后性，导致法律落后于经济社会发展需要，陷入退两难。其四，法律的配套性不全。法律制定出台后，相关配套规定是否健全，也是影响宪法和法律有效实施的重要因素。比如，我国水污染防治法规定，重点水污染物排放总量控制制度和排污许可制度的具体办法和实施步骤由国务院规定。而这些配套性制度没有及时出台，缺乏贯彻执行的具体依据，对于违反法律规定的行为无法及时处罚，导致了法律条文的“虚置”。

（二）执法的欠缺

除立法原因之外，从宪法和法律实施的各个层面，法律执行的状况也不容乐观。从执法层面分析，我国层出不穷的重大突发性事件背后，都不同程度地存在着行政执法缺位、错位、越位等问题，与严格执法的要求相差甚远。从司法层面分析，司法体制和工作机制还不健全，司法人员素质总体偏低，司法保障与繁重的工作任务还不适应，也不同程度地影响着公正司法的实现。从守法层面分析，人们从内心真正感知法、认同法、信任法、敬畏法的理念还未形成，而违法的成本相对较低，全民守法意识仍需提高。从法律监督层面分析，人民代表大会监督的方式、力度还需要加强；检察监督权能方面立法授权不足，监督程序不健全，监督的方式和手段不完善；媒体监督、政党监督、社会监督等都还没有形成合力。由于上述各个环节的问题，有法不依、执法不严、违法不究现象也不同程度地存在，甚至在社会上引起了质疑、不满情绪，影响了宪法和法律的有效实施。

（三）社会转型因素

【《盐铁论》西汉·桓宽】欲影正者端其表，欲下廉者先之身。

【译文】要使影子端正先要端正自身的仪表，要使下属廉洁先要自身廉正。

宪法和法律是根植于一个国家的经济、社会、文化等土壤之中的，其能够顺利实施也受制于这些因素。我国当前宪法和法律实施不力，主要受制于两个方面：一方面，受制于经济状况。例如，各级人大常委会加强了对这类法律的执法检查，但大气污染防治法、水污染防治法等环保类法律并没有因此而实施到位。仅八、九、十届全国人大常委会就进行了10多次环保类法律的执法检查。但因为环境保护类法律实施对于一个地方政府的发展方式转变、政绩考核指标都会产生直接的影响。这类法律涉及中央、地方、部门利益的权衡与调整，在实施过程中遇到的困难较大。另一方面，受制于社会转型。当前，中国社会正处于农业社会向工商业社会、信息社会急剧转型的历史阶段。这一时期，社会立法总体落后于社会转型，宪法和法律实施面临一些“空档”。比如，社会组织的蓬勃兴起是全球化背景下国家与社会界限模糊、交叉互渗，以及权力和权利良性互动、平衡合作的产物和结果。但我国关于社会组织管理的立法目前只有社会团体登记管理条例、基金会管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例，不仅位阶较低，而且内容滞后，如果严格实施这些法律，可能会阻碍社会组织的持续健康发展。在经济发展与社会转型的双重压力之下，我国的执法、司法、法律监督都在夹缝中艰难前行，面临着许多可知与不可知的因素制约。

（四）实施体制机制因素

宪法和法律能否有效实施，往往需要明确政府、社会、公民的权利义务，协调好相关各方的利益。从深层次看，宪法和法律实施体制不顺、机制不全严重影响其实施效果。比如，根据我国食品安全法的相关规定，在中央设立食品安全委员会，在地方则由县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作；在职责划分方面，由卫生行政部门承担食品安全的综合协调职责，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通和餐饮服务活动进行监督管理。从管理体制上看，我国食品安全的监管主体仍然是政府及其组成部门，监管权力主要是行政公权力，监督体制实质上是“以分段监管为主、品种监管为辅”。从工作机制上看，食品安全监管常态的、规范的综合协调、办案协作等机制还没有真正建立，一旦发生食品安全事故，往往层层成立工作专班进行事故处置；组织“运动式”执法，以行政命令的方式专项治理突出问题。食品品种是无限的，而政府资源是有限的，以有限的政府资源来监管无限的食品品种势必会造成监管不力的现象。这种食品安全监管体制机制，也导致监管职能交叉、相互掣肘现象屡屡出现，形成了“九龙治水水成龙”的尴尬局面。与此类似，我国涉农类、环保类、城乡社区治理类法律的实施也因受制于不同利益、不同方面、不同层次的利益格局调整，管理体制没有理顺，工作机制还不健全，难以达到理想的实施效果。

（五）缺乏法治传统与精神

法治，既是一种制度，也是一种精神，是制度和精神的有机统一。宪法和法律的有效实施，既需要制度支撑，又需要精神动力。在法治传统方面，中国封建社会强调家国一体，既没有形成相对独立、有序自治的基层社区，也没有形成“为权利而斗争”的法治传统，而是寄希望于“明君”、“清官”的人治模式。在法治精神方面，“法律必须被信仰，否则将形同虚设”^[6]。建设法治中国，需要培养和唤起广大民众对于法律的信仰，大力弘扬社会主义法治精神，获得人们内心道德理念的支持。当前，许多党政官员越来越迷信个人威信和政府的强力管控，内心对于民主法治建设的信仰则越来越淡漠。一些政府部门维稳怕乱的心态，也助长了用非法律手段解决问题的不良风气。这些情况说明，如果人们把法治仅仅视为一种制度安排，作为一种治理工具，而缺乏法治传统和法治精神，宪法和法律将难以获得人们发自内心的支持而得到有效实施，也无法形成真正意义上的“法治”。

【《新序》西汉·刘向】义死不避斧钺之诛，义穷不受轩冕之荣。

【译文】为正义事业而死，不逃避斧钺之诛；为正义宁受贫困，也不贪图高官厚禄。