埃及走上治理之路机遇挑战并存

杨福昌^[1]

经历了五年动荡，埃及开始走上治理之路。2013年7月塞西执政以来，完成了政治构建三步走的路线图:制定新宪法、选举总统、选举议会。与此同时，基本实现了社会稳定，经济有了发展。解决旧有的和新生的社会问题非一朝一夕之功，当局还面临不少困难，首要是反恐问题，这同整个地区形势密切关联。从国内讲，还是安定和经济两大问题，例如，如何解决穆斯林兄弟会的问题，还有青年问题，提高人民生活水平问题，经济持续发展问题等，都需要作出不懈努力。

埃及，治理

动荡带来负面影响

2011年1月埃及发生动荡至2016年已满五年。在这五年中，社会发生了很大变化，带来了不少问题:

第一，数十年的国家秩序被打乱，更主要的是人心被打乱。在轰轰烈烈的街头抗议、广场斗争之后，两位领导人被赶下台、过去时代被否定，埃及对此定位为“革命”、“阿拉伯之春”。但在具体问题上，不是所有人均持同样立场，一个事件的发生，一次人事的变更，都有人支持，有人反对，社会被多种不同意见撕裂。

第二，不同意见的碰撞造成了社会安全形势恶化。动荡开始时，人们多采取游行集会形式，解放广场、复兴广场、阿达维亚清真寺前都是集会抗议活动的场所，场地虽小，其能量却足以推翻一个政权。后期则发展到暴力行动，爆炸、暗杀事件不断，甚至总检察长巴拉卡特也于2015年6月29日被暗杀。

第三，“伊斯兰国”武装的恐怖活动进入埃及，安全形势加剧。2015年10月31日俄罗斯客机在西奈半岛坠毁，致224人死亡，俄罗斯认定系埃及所为。

第四，因安全形势不好，经济遭重创。投资减少，旅游业受挫，预算赤字增多，超过GDP的10%。失业率居高不下，人民生活没有大的改善。

在这种困难形势下，塞西于2013年执政，2014年6月高票当选埃及总统。

政治治理取得成就

如果把这五年做一个划分，前两年半乱象丛生，社会被“革命”的激情所笼罩，打倒穆巴拉克，又打倒穆尔西，进行了两次“革命”。后两年半，塞西上台执政，基本稳住了形势，这是军队和穆斯林兄弟会较量的又一次胜利，是埃及人民的选择，也是形势所迫，因为谁也不愿埃及就此沉沦下去。有人说埃及又回到原点，因为又看到军人执政，又看到军方把穆斯林兄弟会打败，但这只是表象，经过了这样一次大洗礼，各个层面的表现不会是过去的翻版，同时也说明了埃及社会的取舍，80多年的较量，埃及选择的是世俗主义道路。2015年是埃及重要的一年，塞西说过，他要在两年内带领埃及走出瓶颈。

从政治方面讲，塞西政权的作为可以列出以下几项。

(一)重新构建国家体制

穆尔西2013年7月被废黜后，埃及制定了三步走的路线图，重建国家体制:制定新宪法、选举总统、选举议会。2014年1月举行宪法公投，18日宣布新宪法以98%高票获通过。2014年6月3日塞西以96.91%高票当选埃及总统。2015年11月进行了议会选举，2016年1月10日召开首次会议，选举阿里为议长。至此，以立法机构的成立为终结点，埃及完成了三步走任务，国家进行正常运作。

(二)实现社会安定

安定问题关系到人民生活、经济发展及对外形象，实现安定是新政权面临的首要任务。人民厌倦了混乱无序的生活，是当局实现社会安定的有利条件。在宣布全国处于紧急状态3个月后，临时总统曼苏尔于2013年11月24日颁布“抗议法”，规定10人以上在公共场所的游行和集会活动必须在三天前向安全部门报批，否则为违法行为。此法一出，支持者有之，反对者有之，但还是起到了一定作用，经过一年多的努力，社会基本实现了稳定。也要看到，游行示威减少了，暴力活动不时发生，反对势力总要有一个宣泄口。

(三)反恐怖主义活动

恐怖主义在地区肆虐，埃及也深受其害。埃及受恐怖主义之害有三个方向:东部的北西奈地区，西部的埃及—利比亚边界地区，内地广大地区。在东部，恐怖分子通过地道进入西奈，堵了又挖，源源不断。西部地广人稀，很难防范恐怖分子进入，2015年2月15日，“伊斯兰国”武装在利比亚杀害了21名埃及基督教徒，埃及除派机轰炸报复外，撤回了3万多在利比亚谋生的埃及人，加强了边界管控。内地广阔，特别是宣布穆斯林兄弟会为恐怖主义组织后，需动用大量军警力量防范、应对。

面对恐怖活动加剧，塞西提出了要匡正伊斯兰教语境，目的是对恐怖主义标本兼治。德国总理默克尔2015年1月15日在德议会上发言，要求伊斯兰学者说明伊斯兰教的真实情况，回答为什么杀人凶手总是利用伊斯兰教为其罪行辩解。塞西2015年3月对《华尔街日报》发表谈话称:“伊斯兰教没有赋予穆斯林权力把他们的信仰强加给全世界，也没有说只有穆斯林才能进天堂，其他的人要下地狱。我们不是神，任何人都无权代表真主行事。”他还提到匡正宗教语境问题，2015年3月在接见美国国会代表团时谈到，他提宗教革命问题是为了宗教好，而不是反宗教，是为了弘扬宗教的原旨，清除错误思想，宣扬伊斯兰教真实的宽容思想。同年11月，在埃及召开了穆斯林学者委员会，由爱资哈尔大教长主持，苏丹、黎巴嫩、印尼、尼日利亚、阿联酋、突尼斯、美国的学者出席。塞西会见与会者，要求他们宣扬伊斯兰教宽容、中间主义、温和的真实面貌，要匡正宗教语境。塞西想借助爱资哈尔在宗教界的威望，宣扬宗教的和平、温和思想，对内，引导教众摒弃极端观念，对外，宣扬伊斯兰教的正面形象。另外，“伊斯兰国”武装也在做鼓动，于2015年11月13日在法国实施恐袭后，又发布视频，敦促无法前往叙利亚的穆斯林发动圣战，并称:“你已经被要求在找到异教徒的任何地方与之战斗。”^[2]双方的这种斗争不是一时能解决的。

(四)开展外交，摆脱困境

“6·30革命”后，有的国家支持，如沙特、阿联酋、科威特、巴勒斯坦、约旦、阿曼等，有的反对，如卡塔尔、土耳其等，美欧等西方国家认为埃及发生的事件不符合他们的民主观，实则不满，又不愿开罪埃及，态度暧昧。按照1961年《外国援助法案》，美国政府不能向发动军事政变的国家提供援助。2013年7月26日，美国国务院发言人宣布，在判断埃及民选总统穆尔西的下台是否属军事政变的问题上，美国“弃权”。^[3]美国作出的反应就是象征性地延迟向埃及政府交付四架F-16战斗机。2013年8月1日，塞西在接受《华盛顿邮报》采访时批评美国，指责奥巴马政府无视埃及人民意志，对美国行动深表失望。^[4]为扭转外交上的不利局面，塞西当选总统后频繁出访，对外做了不少工作，除地区国家外，三顾俄罗斯，两访中国，还访问了欧、亚、非不少国家，寻求政治和经济支持。到目前，最重要的埃美关系还没恢复到正常状态，虽然奥巴马于2015年3月31日同塞西通电话，告知他将解除自2013年10月以来实施的行政禁令，允许向埃及交付F-16战斗机，同时，他将继续要求国会每年向埃及提供13亿美元军事援助，^[5]但双方关系问题并未完全解决，总像有一个疙瘩堵在那里。埃及前外长阿拉比2014年6月对埃美关系的评估是:“美国未来可能双方下注，既同新政府发生关系，也同穆斯林兄弟会保持联系，程度要比过去低。埃美之间虽有民主、人权等问题，关系还会发展的，未来西方可能更多谈论(当局和穆斯林兄弟会)‘和解’问题。”爱资哈尔大教长2015年3月11日接见美国驻埃及大使时表示:埃及人民反对美国在白宫接待埃及激进势力的领导人，这样做是违背埃及人民意愿的，他们革命就是反对这些激进分子。这说明阿拉比的估计是正确的。

安全和稳定仍有待加强

新政权虽做了不少工作，取得成果，但埃及仍面临不少问题，从政治角度讲，主要还是安全和稳定问题。

安全问题主要是恐怖主义问题，在地区形势没有大变化及国际反恐未取得大进展前，埃及总会受到恐怖主义的威胁、袭击、破坏，非一国之力能应对。穆斯林兄弟会也会搞一些破坏，规模不会很大，因为它尚未掌握武装手段。

稳定问题就是解决五年来出现的社会问题:

(一)推翻两位领导人分别引起社会不同阶层的不满

穆巴拉克的民族民主党于2011年4月16日被解散，党内不少有识之士和精英被排斥，不准参加政治活动，被置于社会的对立面。2014年7月，开罗紧急事务法院作出撤销禁止被解散的民族民主党领导成员参加未来议会选举的判决。这一决定把这批人又拉回了社会，各政党纷纷请他们做自己党的候选人。穆斯林兄弟会问题则不容易解决，该组织被定性为恐怖主义组织后，频频组织游行示威，实施爆炸、暗杀活动。2015年初在纪念“1·25革命”周年的游行活动中，穆斯林兄弟会成员同警察发生冲突，根据埃及卫生部声明，全国各地共死亡16人。对同年6月29日检察长遭暗杀事件，穆斯林兄弟会所属的一个叫“人民抵抗运动”的组织声称对此负责。穆斯林兄弟会是一个有80多年历史的组织，长期同当局激烈对抗，对该组织、对社会都是伤害。据半岛电视台2015年4月23日报道，穆斯林兄弟会在境外成立管理机构，在国内各地改选了60%的地方组织，其中90%都是30岁以下的年轻人。这一消息被埃及学者哈立德证实，他认为，这次穆斯林兄弟会在境外成立管委会，国内由青年人担重任，目的是重返政治生活。将来这些年轻穆斯林兄弟会人如何作为值得观察，如果延续过去，社会矛盾还会继续;如果要更新，能走多远，因为既不能违背组织宗旨，又要越过老一代人的坚持。

(二)做好青年人的工作，是当局的一项重要课题

两次“革命”都是青年打先锋，五年过去了，随着年龄的增长，他们感到，他们并未从为之打拼的“革命”中获报偿，桃子被别人摘取，由此产生不满情绪。“四六运动”是两次“革命”中十分活跃的青年组织，因反对政府颁布的“抗议法”，先是其领导人被判入狱，后又于2014年4月28日，开罗紧急事务法院宣布禁止“四六运动”从事一切活动。这一判决说明埃及世俗派内部产生分裂。青年失业率居高不下，也是令当局操心的事。

(三)加强执政效能，缓解社会矛盾

社会问题解决起来不容易，因为这里面更多的是人民内部的矛盾，错综复杂，难度很大，有的是两次“革命”遗留的问题，有的是对新政权的期望过高，又产生失望。如2015年末进行的议会选举，原定2015年2月8日举行，因各方在选区划分等问题上的分歧，直到年底才分两阶段完成选举，但投票率很低，据最高选举委员会宣布的数据，第一阶段为26%，两个阶段总计为28.3%，远低于2011年议会选举54%的投票率，说明人们在“革命”期间的热情已大大减弱。埃及资深报人、《金字塔报》前主编海卡尔在第一阶段选举后针对投票率低发表评论称:“选民对他们的国家处于彷徨状态，没有一个人能说清未来是怎样的。我看了候选人名单，他们几乎都是过去的人，我最担心的面孔重返政坛。青年人不参选也是我最担心的。印度和中国的政治家都能管控他们的国家，我们这里首先是总统没有一个政党，如何同民众沟通，只有电台、媒体还不够，至少要有一个爱国阵线支持他。”海卡尔是纳赛尔时代的人，经历了埃及所有变迁，他的分析道出了埃及社会关心和谈论最多的问题，值得重视。

经济有发展短板也明显

2015年，埃及经济增长4.2%，上一财年增长仅为2.2%。国内生产总值(GDP)按可变价即市场价计算达到24000亿埃镑(以下简称镑)，2015年汇率约为1美元∶7.8镑。^[6]

埃及经济增长主要靠投资拉动。塞西执政后抓了三个大项目:开凿与现运河平行的新苏伊士运河、建新行政首都、开垦150万费旦(1费旦约合1.038英亩)农田。新运河并非全程开凿，只开凿35公里新河道，拓宽37公里旧河道，完成后船舶可双向行驶，运河收入将由2014年的53亿美元增加到2023年的132亿美元。开凿新运河酝酿已久，穆尔西执政时，卡塔尔曾表示愿出资修建，被埃方拒绝。塞西执政后，以发债券方式，八天筹到640亿镑，年利率为12%，人们购买踊跃，所筹资金足敷开凿所需。新运河已于2015年8月6日举行了通航仪式。关于新行政首都计划，据住房部部长穆斯塔法介绍，面积达6.5万费旦，需800亿美元投入，建成后可容600万人。开垦150万费旦农田是形势的需要，9000万埃及人生活在4%的国土上，拥挤不堪，新农田就是要解决粮食和生活问题。伊斯梅尔总理称，此计划完成后埃及耕地将增加20%，由800万费旦增加到950万费旦。

在经济向好的形势下，埃及政府于2015年7月1日通过了2015—2016财年预算，新预算规定2016年经济增长5.5%，国内生产总值达到28000亿镑。预算的具体情况是支出8645亿镑，收入6222亿镑，赤字2510亿镑。在支出项下，工资为2180亿镑，还债及利息2440亿镑，补贴2310亿镑，同往年一样，这三项开支超过支出总额的四分之三。收入项下，仍以税收为主，达4220亿镑。赤字占GDP的8.9%，处于高位。

从预算支出看，政府把提高人民生活水平放在首位，同往年一样，四分之三的支出用于工资、补贴、还债，经济发展放在次位。生活提高和经济发展是相辅相成、互为因果的，不能偏废，没有发展难谈生活提高，没有生活提高也难实现发展。五年来，政府除将最低工资由700镑提高到1200镑外，历届政府都要增加工资，已造成负担。新预算制定时，马赫莱布总理就提出要控制工资无限上涨，他说，2009—2010财年工资支出为850亿镑，2015—2016财年达到2180亿镑，增长快，超过了GDP的增长速度。2009—2010财年GDP仅为1980亿美元，2016年计划达到28000亿镑，远不如工资增长快。媒体还列表说明近几年预算中工资支出增长情况，如表1所示。

表1 5年工资增长220%

数据来源:埃及金字塔报网站，2015年8月18日。

埃及经济面临的主要问题是:基础设施落后，缺资金，少技术。资金问题，政府试图从国内和国外两个渠道解决。国内除税收等正常财政收入外，还以动员民众捐献和集资的方式筹集民间资金，塞西本人于2014年6月24日宣布每月只领半薪(21000镑)，并将自己家产的一半捐献给国家。他还于2014年7月1日宣布成立“埃及万岁基金”，计划筹资1000亿镑，至2015年1月仅筹到50亿—60亿镑。新运河发债券是成功筹资的一个例证。国外主要靠海湾国家支援，推翻穆斯林兄弟会政权后，沙特、科威特、阿联酋大力支持新政权，埃及投资部部长阿什拉夫2015年3月在迪拜出席一个经济会议时说，埃及在过去18个月内，从沙特、科威特、阿联酋获得230亿美元援助。在石油降价，海湾国家收入减少的情况下，埃及制定2015年预算时，将国外赠款压缩至22亿镑，去年为257亿镑。^[7]政府计划以贷款及大力吸引外资、促进旅游增加外汇收入。至2015年9月，政府的外债为461亿美元，内债为21164亿镑，债务庞大，约等于2014—2015财年GDP总和，每年还本付息需大量支出。财政部部长表示，在2015—2016财年预算中，债务要降低到占GDP的91%，两个财年后降到85%。

因为经济发展慢，失业问题居高不下。据财政部部长哈尼宣布，截至2015年6月底，失业率为12.7%，失业人口约为350万人。失业造成的社会问题不容小觑，已引起政府重视。塞西2015年3月在沙姆沙伊赫召开的埃及经济会议上宣布，“在未来五年内，年增长率至少为6%，失业率降低至10%”。

治理之路仍将继续

综观上述，埃及已走上治理之道，尽管道路并不平坦，估计不会有大的反复，因为人民希望过安定的日子。塞西有军队背景，是一个强势总统，适应了形势的需要，上台后抓经济，搞大项目，三年的新运河开凿计划他要求一年完成，而确已完成，两次退回政府提交的预算草案，要求降低赤字，表现了军人背景的特点，他的作为获民众支持。目前，社会存在的问题是长期积累的，非一朝一夕能解决，他说的两年走出瓶颈，主要是使社会基本稳定下来，以谋发展，而不是把社会、经济问题都解决。穆斯林兄弟会问题无疑是社会的一个重要问题，80多年的历史使它积累了人脉，总体来看它也不是以暴力取胜，否则，2012年穆尔西不会当选总统。他们人还在，活动也继续，现在双方立场都强硬，不谈和解。这样大的一个群体，如果矛盾不解决，对社会总是一个不稳定因素。

青年人问题，不只是对参与“革命”的活动者给予回报的问题，而是让社会和政治生活中增添新血液、新思想、新活力，不像海卡尔说的，总是一些老面孔出现在舞台上。350多万失业大军主要是青年人，是社会另一个不稳定因素，拖下去恐产生麻烦。经济问题主要是两个问题:(1)如何保持持续发展，因为不能总依靠民间集资和外界援助，要有自己的生财之道。(2)如何以改革开放的思想，克服阻碍发展的保护主义、官僚主义，按经济规律，找到一条适合埃及发展的道路。

总之，埃及已经走上了由乱到治的阶段，社会基本实现了稳定，经济也有了发展，但还面临不少问题和困难。经过五年的动荡，解决旧有的和新生的问题都需要一定时间，条件是具备的，国内有人民的支持，国外埃及的朋友们也希望并支持埃及克服各方面困难，转型成功，早日恢复其地区大国的作用。人们拭目以待，乐见其成。

【注释】

[1]杨福昌，外交部前副部长，第九届全国政协委员，中国非洲人民友好协会会长，中国与阿拉伯国家关系领域资深专家。

[2]《巴黎史无前例恐袭震惊世界》，《参考消息》2011年11月15日第1版。

[3]张慧:《美国对埃及政局态度摇摆不定》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gj/2013/08-06/5128458.shtml，2013年8月6日。

[4]信莲:《塞西批评美国无视埃及民意》，新华网，http://news.xinhuanet.com/world/2013-08/05/c_ 116809220.htm，2013年8月5日。

[5]易爱军、周而捷:《美国恢复对埃及军事援助》，新华网，http://news.xinhuanet.com/2015-04/01/c_ 1114828300.htm，2015年4月1日。

[6]金字塔报:《埃及计划部长阿拉比在记者招待会上的讲话》，埃及金字塔报网站，http://www.ahram. org.eg/NewsQ/469525.aspx.2015年12月6日。

[7]金字塔报:《财政部部长哈尼谈预算》，埃及金字塔报网站，http://www.ahram.org.eg/NewsQ/ 469525.aspx.2015年7月5日。