加强和改进人大监督工作

全国人大常委会副委员长兼秘书长　王　晨

2月8日和9日，我们召开“中国人大制度理论研究会理事会年会暨加强和改进人大监督工作研讨会”，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，紧紧围绕推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展，回顾总结过去一年工作，安排部署新一年任务，交流探讨加强和改进人大监督工作经验体会，扎实推进人大制度和人大工作理论研究。

监督“一府两院”的工作和法律实施情况，是宪法法律赋予各级人大的重要职权。人大依法行使监督权，是人民代表大会制度的内在要求和制度安排，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。这次年会以“加强和改进人大监督工作”为主题进行研讨，很有意义。下面，结合我个人的学习和工作体会，谈几点意见。

一、加强和深化对习近平总书记关于人大监督重要论述的学习宣传和研究阐释

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民坚持和发展中国特色社会主义，形成了一系列治国理政新理念新思想新战略，开创了党和国家事业发展新局面。在人民代表大会制度、人大工作包括人大监督工作方面，习近平总书记提出了一系列新论断新要求，具有重大创新意义，为在新的历史条件下坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，加快建设社会主义法治国家，提供了科学理论指导和行动指南。

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会（2012）、庆祝全国人民代表大会成立60周年大会（2014）、党的十八大以来连续三年主持中央政治局常委会听取全国人大常委会党组工作汇报等重要会议和场合，多次就人大制度和人大工作发表重要讲话、作出重要指示，提出了新形势下加强和改进人大监督工作的许多重大理论观点、重要原则要求和重点工作部署。根据初步研究和梳理，有关人大监督的重要论述主要有：

一是强调职责定位。习近平总书记深刻指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”在我们的政治体制中，人大要对“一府两院”起监督作用。加强对法律实施情况和“一府两院”工作的监督，这是人大的重要职责，是国家制度设计上对人大的一个重要定位。

二是提出任务要求。习近平总书记明确提出：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督。

三是阐明特点优势。习近平总书记多次强调，把监督“一府两院”工作同支持他们依法履行职责结合起来，坚持监督和支持相统一。监督和支持是结合在一起的，都在党的领导下进行，目的是形成推动工作合力。在这个问题上，我们的制度有优势，处理得也比较好，不能搞成西方国家反对党吹毛求疵、为反对而反对的局面，绝不照搬照抄西方模式。

四是突出围绕中心。习近平总书记明确要求，全国人大和地方各级人大要围绕推动贯彻落实党中央重大决策部署，行使好宪法法律赋予的监督权、决定权、任免权，加强对法律法规实施情况的监督，加强对“一府两院”工作的监督，依法及时对有关问题作出决定决议。

五是重视方式方法。习近平总书记明确提出，要依法用好执法检查、听取审议报告、专题询问、跟踪监督、质询等多种监督方式方法，增强监督实效，推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题，推动解决制约全面建成小康社会的短板瓶颈问题。

党的十八大以来，党中央全会通过的重要决定和出台的重要文件也提出了不少有关人大监督的新要求新举措。例如，党的十八届三中全会《决定》提出：“健全‘一府两院’由人大产生，对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”党的十八届四中全会《决定》确立了全面依法治国总目标，提出要形成严密的法治监督体系，加强包括人大监督在内的监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督的合力和实效；提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（中发〔2015〕18号），专门就“加强和改进监督工作”等提出了系统明确的任务要求，对各级人大做好监督工作都具有重要的指导意义。

习近平总书记有关人大监督的重要论述和党中央的有关决策部署，观点鲜明，内涵深刻，重点突出，要求明确，为做好新形势下人大监督工作确定了原则、指明了方向、提供了遵循。2016年全国人大常委会工作报告就明确提出，加强对党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央关于坚持和完善人民代表大会制度、全面依法治国理论和实践创新成果的研究和阐释。过去一年研究会在这方面作了不少工作，取得一定成果。今后，我们人大理论研究工作和各方面工作，包括研究人大监督制度和监督工作，都要更加自觉地以习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略为指导，深入学习领会、广泛宣传解读、认真研究阐释习近平总书记的有关重要论述，全面贯彻落实到新形势下加强和改进人大工作的行动和实践中。

二、系统总结近年来人大监督工作的新实践新探索新经验

十二届全国人大常委会一直把监督工作摆在人大工作的突出位置，加大监督力度，聚焦监督重点，着力增强监督实效，取得了新进展，积累了新经验。

一是全国人大常委会领导同志带头参加。张德江委员长连续两年担任常委会执法检查组组长，直接参加执法检查活动，向常委会作执法检查报告，主持常委会联组会议开展专题询问；同时，提出并形成了选好执法检查题目、加强执法检查组织实施、全面准确报告执法检查情况、认真审议执法检查报告、推动“一府两院”加强改进实际工作、及时向常委会报告落实情况6个工作环节，构成了一个完整的工作体系，对人大监督工作和相关领域法律实施工作给予了有力推动和重要指导。近年来，全国人大常委会委员长会议14位组成人员都参加常委会执法检查工作，带队深入基层进行检查、督促和指导，取得了积极效果。这些都是常委会执法检查工作中出现的新事物新气象。

二是明确人大监督工作必须遵循的原则。要行使好监督职权、开展好监督工作，必须牢牢把握“正确监督、有效监督”这一基本要求，遵循以下几个重要原则。（1）坚持党中央集中统一领导。坚决贯彻党的理论路线方针政策，推动党中央重大决策部署和国家法律得到贯彻落实，保证党通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。（2）坚持依法行使监督职权。必须严格按照法定职权和法定程序，依法进行监督检查，增强针对性、实效性和权威性；按照民主集中制的原则，集体行使职权。（3）坚持问题导向。增强问题意识，抓住人民群众普遍关心的突出问题、影响法律实施的关键问题、制约事业发展的重点问题，深入调研、对症下药，推动问题解决、工作改进、法律实施。（4）坚持监督与支持相统一。围绕党和国家工作大局开展监督，正确把握和加强人大监督职能，正确处理监督与支持的关系，寓支持于监督之中，形成加强改进工作的合力。

三是完善监督工作机制和方式方法。综合运用执法检查、听取审议工作报告、开展专题询问等多种方式，把推动改进工作同修改完善法律、发挥代表作用等有机结合起来。认真总结完善提高，推动监督工作规范化制度化。（1）改进专题询问工作。研究制定《关于改进完善专题询问工作的若干意见》并报党中央批准，由全国人大常委会办公厅印发实施。张德江委员长和委员长会议其他组成人员主持专题询问，国务院领导同志及其有关部门负责人到会听取意见、回答询问，双方均以对党和人民高度负责的态度询问和回答，增强了专题询问的针对性、互动性、实效性。注重加强跟踪监督，增加听取和审议“一府两院”相关研究处理情况的反馈报告，推动建立长效机制。（2）加强审计监督工作。研究制定《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，经中央全面深化改革领导小组审议通过后由中央办公厅印发实施。全国人大常委会已经连续两年听取审议国务院相关报告，有力推动了审计监督工作和相关整改落实工作。（3）加强规范性文件备案审查工作。研究制定《规范性文件备案审查工作规程》，建设全国统一的备案审查信息化平台，常委会工作机构与有关方面共同建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。经过多年的努力，目前我国各类法规、规章、司法解释和规范性文件都已纳入备案审查范围，实行有件必备、有备必审、有错必纠，维护宪法法律权威，保证国家法制统一。

四是完善人大监督法律制度。十二届全国人大及其常委会按照总结、继承、完善、提高的原则，先后修改了《预算法》《立法法》《地方组织法》《代表法》等法律，其中有不少内容涉及人大监督工作，包括预算审查监督、规范性文件备案审查、县乡人大监督等方面内容，从制度建设上推动人大监督工作与时俱进、完善发展。

环境生态方面的状况与矛盾，成为近年来人民群众普遍关心的突出问题。2014年修改后的《环境保护法》第27条明确规定，县级以上人民政府应当每年向本级人大或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标完成情况，依法接受监督。2016年4月，全国人大常委会首次听取审议上一年度这方面情况的专项报告，张德江委员长在这次会议上的讲话中就此明确提出“今后要形成制度化安排”。委员长会议通过的《全国人大常委会2017年工作要点》，确定继续安排听取审议2016年度这方面情况的专项报告。

全国人大常委会还加强了对改革授权决定执行情况的监督。十二届全国人大常委会坚持立法决策和改革决策相统一、相衔接，先后作出13个改革授权决定。这些决定大多要求有关方面在改革试点过程中向全国人大常委会作出中期报告和到期报告。全国人大常委会已经多次听取审议这方面工作的中期报告，加强对改革试点决定和相关工作的监督。这也是全国人大常委会监督工作中的创新之举。

近年来，地方各级人大常委会依照《监督法》的规定，认真行使监督职权，完善监督方式方法，在加强和改进监督工作、提高监督实效方面进行了许多有益的探索。有的地方创新监督方式，比如广东实行预算支出联网监督。张德江委员长赴广东实地调研时要求全国人大有关工作机构深入研究，总结和推广地方人大经验。有的地方充分运用法定监督形式，比如江西就食品安全进行特定问题调查。有的地方拓展监督范围、加大监督力度，比如北京听取大额专项资金管理问题整改情况报告，杭州西湖区制定政府重大投资项目监督办法。有的地方改进监督方法、提高监督实效，比如云南连续6年对部门预算进行全程跟踪，福建就审议意见落实情况进行满意度测评。有的地方借助外部力量、充分运用技术手段改进和加强监督工作，比如河南在网络媒体上直播专题询问，陕西邀请专家学者等第三方参与人大监督工作。这样的例子还不少，在人大监督工作各个领域、各个环节都有许多鲜活的实践，具有积极的探索和启示意义。

党的十八大以来全国人大和地方各级人大监督工作取得的新进展新成效、形成的新体会新经验，是我们贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，推进人大制度和人大工作完善发展的具体体现，应当进行很好的梳理、总结，逐步深化我们对新形势下人大监督工作特点和规律的认识，逐步形成对做好新形势下人大监督工作具有指导和示范意义的思想、经验和制度性成果。当然，人大工作的新探索新发展，在给我们的工作带来生机活力的同时，也带来了一些新情况新问题。这些情况和问题，需要我们人大的同志特别是从事理论研究的同志认真进行分析、思考和研究，积极而又稳妥地加以解决，为不断提高人大监督工作水平作出积极贡献。

三、以学习贯彻党的十八届六中全会精神为契机加强和改进人大监督工作

党的十八届六中全会明确习近平同志为党中央的核心、全党的核心。这是关系党和人民根本利益的大事，是关系党中央权威、关系全党团结和集中统一的大事，是关系党和国家事业长远发展的大事。我们要切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，衷心拥护、自觉服从、坚定维护习近平总书记核心地位，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，把维护党中央权威、维护党中央和全党的核心落实到实际行动中，体现到做好包括监督工作在内的人大各项工作上。

全会全面分析党的建设面临的形势和任务，系统总结党的十八大以来全面从严治党的理论实践，就新形势下加强党的建设作出新的重大部署，对全面从严治党、加强和规范党内政治生活、加强党内监督，提出了新的更高的要求。全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》特别是新修订的《中国共产党党内监督条例》，针对当前党内监督存在的突出问题，提出了一系列新的要求和举措，是新形势下加强党内监督的顶层设计，是规范当前和今后一个时期党内监督的基本法规。中国共产党是一个有近8900万党员的大党，是一个在有着13亿多人口的大国长期执政的党。党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。

党内监督工作的加强，必然会带动包括人大监督在内的其他监督工作不断加强；党内监督制度的完善必然会带来各方面监督制度的不断完善，进而推动党和国家监督体系的不断健全。我们要认真学习贯彻党的十八届六中全会精神，结合人大工作实际，深入研究思考在全面从严治党、加强和规范党内政治生活、加强党内监督的大背景下，如何进一步加强和改进人大监督工作，更好地发挥人大监督作用；如何进一步完善权力运行制约和监督机制，更好地把党中央决策部署和国家法律法规落到实处。

2007年1月1日施行的《监督法》，至今已经十年了。《监督法》在加强和改进人大监督工作、促进“一府两院”依法行政和公正司法、推进人大监督工作制度化规范化等方面，发挥了重要作用，应当予以充分肯定。同时，我们也要看到，这十年来特别是党的十八大以来，人大监督工作又取得了新成绩新进展，积累了新经验，既有思想理念方面的，也有工作实践方面的；既有全国人大层面的，也有地方人大层面的；既有好做法好经验，也有新问题新矛盾。因此，有必要及时总结《监督法》施行以来人大监督工作的实践经验，积极适应新形势新要求，认真思考如何完善法律制度、健全工作机制方面的有关问题。

党和国家监督制度方面的最新发展，就是深化国家监察体制改革。习近平总书记在党的十八届六中全会上专门阐述了这个问题，之后不久中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。深化国家监察体制改革，建立集中统一、权威高效的监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全面覆盖，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大决策，是事关全局的重大政治体制改革，是对人民代表大会制度这一根本政治制度的丰富和发展。按照党中央决策部署，为在全国推开国家监察体制改革先行探索和积累经验，2016年12月十二届全国人大常委会第25次会议审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。现在，试点地区正在按照党中央的部署要求和全国人大常委会的决定精神，认真组织实施，依法有序推进改革试点工作。我们要认真研究试点工作情况，认真总结试点工作经验，坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，抓紧做好与深化国家监察体制改革有关的立法工作，保证重大改革于法有据、顺利实施。这项改革与人大制度和人大工作密切相关，既涉及立法工作，也涉及监督工作，我们认识和把握新形势下人大监督工作具有重要意义。