关于增强新形势下人大监督工作实效的思考

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是人民通过人民代表大会行使国家权力的重要途径，是落实“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督宪法制度性安排的重要载体。依法行使监督权，强化对“一府两院”依法行政、公正司法的监督，实现精准监督、依法监督、有效监督，对于协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局在浙江的生动实践，具有重要意义。本届以来，浙江省各级人大始终坚持党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一，注重创新方式方法，不断增强监督实效，监督工作取得了新进展新成绩。

一、监督选题紧紧围绕中心服务大局

这是做好人大监督工作的重要前提。这些年来，浙江省委以治水为突破口，打出了“浙商回归”“五水共治”“三改一拆”“四换三名”“四边三化”“一打三整治”“市场主体升级”“小微企业三年成长计划”“七大产业培育”“特色小镇”十大转型升级组合拳。省人大常委会紧紧围绕推动这些组合拳的贯彻落实，根据省委阶段性重点任务，精心确定监督议题，自觉把监督工作置于党委工作大局中去谋划推进，选好题、选准题，精准发力、持续监督，推动中央和省委重大决策部署的贯彻实施，促进了全省经济持续健康发展与社会和谐稳定。围绕“五水共治”这一中心任务，连续开展主题监督活动，2014年以全省统一部署、各级人大常委会共同实施的方式开展了防洪排涝工作专项审议，并继续采取省市县三级联动对2013年饮用水水源保护执法检查审议意见的落实情况进行跟踪监督和满意度测评；2015年组织开展“已治理的河流”活动，继续开展饮用水水源保护跟踪检查；2016年根据省委关于“不把污泥浊水带入全面小康”的部署要求，在全省范围内继续开展以“污泥浊水治理”为重点的“五水共治”工作专项监督。这些监督活动，深入推进了省委“五水共治”工作。围绕转型升级十大组合拳落实，组织开展了“转型升级十大组合拳落实情况”主题监督活动。围绕推进全面深化改革和“十三五”发展，组织开展了“查找群众办事审批难事项”；在省委提出不把家庭人均收入4600元以下的贫困现象带入到“十三五”的目标要求后，2015年开展了贫困人口脱贫视察核查，2016年又开展了查找“短板”活动，为“十三五”发展开好局、起好步贡献了力量。

二、监督工作突出问题导向效果导向

这是做好人大监督工作的关键所在。这些年来，浙江省人大坚持发展导向、问题导向、效果导向，始终聚焦社会关注的热点难点和重大民生问题，综合运用听取审议专项报告、执法检查、专题询问等方式，健全监督机制，完善组织方法，以钉钉子的精神强化跟踪监督，着力增强监督工作的针对性、持续性和有效性，促进了“一府两院”工作，推动了法律法规实施。强化重大民生问题的持续监督，常委会连续几年对食品安全、饮用水水源保护地进行了执法检查和跟踪监督，并开展专题询问，督促政府及有关部门落实监管责任、理顺监管体制、提高监管能力。针对社会养老服务问题，2013年，开展专项审议和专题询问；2014年，省人代会审议通过养老服务促进条例；2015年，开展专题监督，跟踪推进条例贯彻实施。一系列组合拳、连续动作，有力地推动了社会养老服务体系的建立完善。强化审计查出问题整改情况的跟踪监督，针对审计披露出的23个已建成集镇污水处理厂闲置问题，2015年组织7个督查组分赴各地，一对一把脉问诊，剖析原因，督促落实，实地推动问题解决。在此基础上，2016年9月份，常委会又听取和审议了关于建制镇污水处理厂建设、运行和管理情况的报告。强化审议意见的整改落实，进一步改进审议意见形式，提出的整改措施要求细化、量化、具体化，增强审议意见的可操作性和可执行性。如对饮用水水源保护执法检查审议意见落实情况进行满意度测评后，提出了关停取缔饮用水水源保护区内55家违法企业或设施，完成72处隐患整治等10个重点问题的具体办理意见，交省政府整改落实，效果明显。

三、注重发挥人大代表在监督中的作用

这是做好人大监督工作的重要基础。浙江省人大常委会坚持代表主体地位，充分发挥代表植根基层、密切联系群众的优势，拓宽人民群众有序参与监督渠道，组织代表开展了一系列主题监督活动，构筑起以代表主体监督活动为抓手、充分发挥代表作用的新平台新途径，使人大监督更加有力贴近中心服务大局，进一步增强了监督的及时性、针对性和有效性。选题方面，每年选取若干事关全局工作、便于代表参与的主题开展活动，有针对性邀请代表参与专题调研、执法检查，就近就便组织代表开展监督活动。组织方面，坚持上下联动统筹推进，省人大常委会精心组织，强化责任落实，在全省范围内有序推进，力求有特色、见成效。在开展贫困人口脱贫视察核查活动中，省市人大负责组织发动，承担指导督促的职责；县级人大常委会承担直接领导责任，负责核查的统筹安排和督促落实；乡镇人大作为责任主体，根据当地行政村设置和贫困人口的分布情况，将乡镇人大代表以及分配的县级以上人大代表进行编排，划分为若干工作组，每组由若干名五级人大代表组成，进村入户，面对面逐一核查在册贫困人口脱贫情况，共有29761名代表走访核查贫困户180240户388957人，为省委精准施策、确保不把贫困现象带入“十三五”提供了依据。渠道方面，通过代表联络站实现参与面上的全覆盖，通过浙江省人大代表履职服务平台实现参与线上的全覆盖，通过代表小组、代表中心组实现参与点上的全覆盖。我们现有遍布全省城乡区域共计2600个代表联络站，8万多名各级人大代表以及各级人大、“一府两院”工作人员正在注册使用浙江省人大代表履职服务平台。形式和方法方面，主要是做好代表个体作用发挥与代表集体行使职权，代表短平快提出意见与依法提出意见建议、主题监督活动与媒体监督，以及主题监督活动与人大立法、监督等工作安排的结合，打通了人大行使立法、决定等职权，探索了人大监督与群众监督、舆论监督通力合作、有机融合的新途径。

四、善于总结推广监督工作经验做法

这是做好人大监督工作的有效途径。近年来，浙江省人大注重提炼总结全省各级人大积极探索创新的经验和做法，通过各种渠道进行宣传推广，着力发挥好典型经验的示范引领作用，推动了全省人大监督工作的与时俱进、完善发展。主要是：通过省委文件推广典型经验，省委发〔2014〕32号文件专门对温岭“参与式预算”、宁海“政府实事工程代表票决制”等人大创新做法进行推广，这就为各地复制这一经验做法提供了政策依据。通过媒体及各类内刊宣传典型经验，在充分运用好《浙江人大信息》《调查与研究》《浙江人大》杂志等刊物的人大工作和建设宣传主阵地作用的基础上，通过在《浙江日报》头版开辟“人大代表主题监督进行时”专栏、在中央和省级主流媒体刊载文章等形式，积极宣传好各级人大监督工作典型做法。通过搭建平台交流创新做法，每年召开全省各级人大常委会主任读书会、省人大工作研究会理论研讨会以及相关视频交流会，绍兴小越镇政府重大项目票决制、温州市市级部门预算审查监督、杭州市“专题调研”、嘉兴市财政人大在线等典型做法先后在会议上作了交流发言，这些典型经验为全省各级人大相关工作开展提供了示范模板。

在看到成绩取得同时，我们也要看到，无论是在监督各环节中，还是监督形式的综合运用、监督实效的体现上，还存在监督选题不够精细、调研不够深入、刚性监督手段运用不够、审议意见针对性和可操作性有待增强、人大监督工作绩效评估机制缺乏等一些不容忽视的问题，影响了监督工作实效。究其原因，有思想认识、体制机制、方式方法、法律规定、能力水平诸多方面的因素。面对党的十八大以来以习近平为总书记的党中央在坚持和完善人大制度、强化权力运行制约和监督体系发挥人大作用提出的一系列新思想新论断新要求，以及当前经济社会发展的新形势新任务新特点，要把加强人大监督作用、健全人大监督机制、增强人大监督实效摆在强化权力运行制约和监督体系的重要位置，放在全面深化改革和全面推进依法治国的格局中，充分发挥人大监督的职能作用。增强新形势下人大监督工作实效，应重点抓好以下几方面工作：

（一）积极探索运用刚性监督手段，注重监督成果应用。一是从常规性监督为主转化为常规性监督与刚性监督并重。在运用好听取专项工作报告、执法检查、专题调研等常规性监督手段的同时，借鉴我省丽水市首试质询权、云和县开启特定问题调查的经验和做法，对法定监督范围内涉及经济、民生、稳定等重大问题，敢问、敢管、敢查，要唤醒质询、特定问题调查、罢免等刚性监督手段，推动重点难点问题的解决。二是研究建立人大监督成果运用考核机制。建议有关部门把人大监督涉及的各方面任务进行分解、量化，把完成情况纳入各单位党政领导班子和领导干部年度考核评价重要内容，明确单位“一把手”的第一责任，将考核结果作为评价班子和干部任用的重要依据。人大对办理落实不力、造成不良影响的部门或个人可启动问责程序，要求相关单位或个人在规定时间内向人大常委会反馈，以维护人大监督的权威性和严肃性。三是研究建立对常委会监督工作评估机制。通过对常委会监督工作成效进行评价，特别是对常委会组成人员监督任务完成情况和意见建议提出质量进行量化评估，以增强常委会组成人员履职尽责的使命和担当。

（二）进一步明确常委会、主任会议、专委会的职责定位，充分发挥主任会议在人大监督工作中的统领作用。一是要发挥常委会在监督工作中的主体作用。对一些全局性、整体性、综合性的监督议题，比如年度重点监督内容和专委会单独推进有难度、需要各专门委员会和各级人大以及政府各部门共同参与的监督项目，常委会要切实担负起主体责任，通过全体组成人员参与调研，上下联动整合各方力量，确保在推动重大问题上有明显进展。二是要发挥专（工）委在监督工作组织实施中的主力军作用。对一些专业性、政策性较强的监督议题，各专（工）委要发挥专业代表和相关专家的优势作用，在推进相关专业领域热点难点问题解决上有所突破。同时，专（工）委要切实为常委会履行监督职能提供必要服务保障。三是要发挥主任会议在协调开展监督工作中的统领作用。在制订监督计划过程中，主任会议要统筹协调好选定监督议题、确定组织方式、分配工作力量等工作，确保监督选题科学合理，避免议题空泛、专委会分工苦乐不均。对一些突发性、敏感性、群众关切的热点难点问题，主任会议要及时听取相关情况汇报，发挥主任会议成员经验丰富、相对超脱和议事高效优势，迅速作出评断，提出意见建议，会后以主任会议纪要等形式印送相关方面，以促进相关问题解决。

（三）完善监督工作机制，创新监督工作方式方法。一是完善监督工作机制。深入总结各地贯彻实施监督法10年来的做法和经验，尽早修改监督法律法规，重点完善监督选题、工作协调、视察调研、审议意见处理、跟踪督查等工作机制，明确工作评议、司法监督以及专委会监督的职能定位和工作流程，为人大行使监督权提供有力的法制保障。二是深化专题询问。精心选择询问议题，深入调查研究做好问前准备工作，合理适量设问，提倡现场问答，降低事先通报询问题目比例，突出重点，确保提出的问题切中要害。在询问过程中，询问人如果对回答不满意，还可以对询问人进行追问，避免专题询问“剧本化”。对政府及相关部门在应询中作出的承诺，及时向社会公布，加强对专题询问后形成的审议意见的跟踪督办，推动询问后续监督工作的开展。三是增强执法检查实效。创新执法检查方式，健全常委会主要领导担任执法检查组长机制，增加执法检查频次；在坚持对整部法律法规进行面上检查的同时，注重突出执法检查重点，可把法律法规中关键的几条确立为执法检查的重点，认真做好执法检查选题、准备、检查、审议、督办、公开等环节工作；在听取和审议报告的基础上，还可以根据需要依法运用询问、质询、特定问题调查等手段，增强执法检查的权威性、针对性和实效性。四是推动规范性文件备案审查工作常态化。针对当前规范性文件备案审查还不同程度存在的立而不备、迟报漏报或备而不审、审而不纠等问题，要求政府必须在将所有规范性文件按要求报送人大常委会备案的同时，推动备案审查工作常态化，加强主动审查力度，建设规范性文件网上报备系统，实现备案审查全覆盖，增强审查工作刚性和实效，维护宪法法律权威和国家法制统一。

（四）广泛发动代表参与，着力增强监督工作影响力。一是要广泛动员组织代表。充分发挥代表的专业优势以及就近就便、密切联系群众的优势，有针对性地邀请代表参与有关执法检查和调研视察活动，让代表多提改进工作的意见和建议，确保每位代表每年都能参加1—2项专项监督。要围绕党委中心任务，深化代表主题活动，建立健全相关工作制度，提高主题监督活动的计划性，提高代表参与监督的广度和深度。二是要拓宽代表和群众参与监督渠道。健全完善联系代表和代表联系群众制度，加强和规范代表联络站制度建设，加快建设网上代表联络站，推进代表履职服务平台的完善和运用，加快推进履职平台手机版试用和改进，进一步畅通社情民意反映和表达渠道。要注重吸收群众、专家以及利益相关方参与到人大监督工作中来，形成监督合力，力促监督实效最大化。三是要搞好与代表建议办理结合工作。善于从代表提出的意见建议中研判形势、发现问题，从而科学合理确定常委会开展监督的重点题目、重要问题和重大建议。坚持把人大监督与代表建议办理相结合，通过监督促进代表建议办理质量的提升。

（五）加强人大专业化建设，进一步提高人大监督工作水平。一是要加强常委会组成人员专业化建设。进一步优化常委会组成人员结构，逐步增加专职委员的比例，形成专业结构合理、知识结构多元、年龄结构优化的人大常委会队伍。注重理论武装，继续把加强思想政治理论和法律业务知识学习摆在突出位置，通过举办学习培训班、专题讲座、考察交流等方式，进一步提高常委会组成人员抓大事议大事能力。充分调动常委会兼职委员和广大代表的积极性，着力发挥他们在各自业务领域内的重要作用和突出优势，进一步提高常委会监督工作水平。二是要加强人大机关干部专业化建设。参照兄弟省市做法，配备好监督职能处室，专门从事人大监督统筹协调、沟通联系、督促落实等工作。积极引进经济、法律、审计等方面的专门人才，建立人大机关与党委政府机关干部的双向交流制度，为人大依法行使监督职权提供组织和人才保障。人大机关工作人员要注重加强学习，提高综合素质和服务保障能力。三是要充分发挥社会智库作用。在推进人大专业化建设过程中，不仅要充分挖掘人大自身潜能，还要积极引进社会专业力量，着力发挥好社会智库在专业性监督中的辅助作用，形成整体工作合力，进一步提高人大监督专业化水平。