监督法贯彻实施的“通”与“痛”

湖南省人大常委会研究室　戴志华

监督法自2006年8月27日颁布、2007年1月1日实施，已走过近10年历程。这部规范人大监督工作的重要法律，是人民代表大会制度有效运行的法治支撑，也是各级人大及其常委会履职行权的有力保障。回顾总结监督法贯彻实施10年的成效与缺憾、进步与制约，找准影响法律贯彻实施的问题与症结，对改进和完善人大监督工作，发挥根本政治制度作用，具有十分重要的现实意义，也是各级人大推动人大制度不断完善发展的重要责任。

一、监督法贯彻实施十年取得的可喜成绩

2014年以来，为贯彻落实中央、省委加强人大工作和建设的决策部署，湖南省人大常委会组织开展了多次全省性的大调研，对全省各级人大职权行使、自身建设情况进行深入剖析，其中2015年专门就人大监督工作现状进行专题调研。从调研情况来看，监督法贯彻实施有力促进了各级人大监督工作的开展，为提升地方人大工作水平发挥了重要作用。

（一）推进了人大监督工作的规范化、法治化。监督法颁布实施前，各级人大开展监督工作的主要法治依据是宪法、全国人大组织法、地方组织法等法律中对人大监督职能的授权，以及预算法、审计法、代表法等单项法律对人大监督的相关规范，所以当时人大监督工作的突出特点就是活力足、创新多，突出问题就是各地人大监督方式不一、监督工作的持续性不足。监督法颁布实施后，明确规定了听取审议“一府两院”专项工作报告、审查批准计划和预算决算、检查法律法规实施情况、对规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案审议决定7种监督方式，实现了人大监督领域的“车同轨、书同文”，统一了全国各级人大常委会开展监督工作的指向、方式和程序。湖南省人大常委会于2006年12月制定了《省人大常委会机关贯彻实施监督法若干意见》，2008年7月通过了《湖南省人大常委会监督条例》，2014年7月出台了《关于省人大常委会会议审议意见整理、转办、督办、通报和公布工作的操作流程》，并指导市、县两级人大常委会建立完善了相关工作制度，有效促进了人大监督工作的规范化、法治化、常态化。

（二）开启了人大监督工作以上率下的新模式。长期以来，人大监督工作如经济社会领域的许多改革一样，遵循着“突破在地方，规范在中央”的实践规律，越往上走，监督工作的常规性越突出，有突破、有新意的监督亮点大多在市县两级。但监督法颁布实施3年后，这种情况有了变化。2010年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议召开分组会议，结合听取和审议国务院关于2009年中央决算报告和审计工作报告，进行了全国人大常委会首次专题询问。同年8月、12月，十一届全国人大常委会还分别就粮食安全、医药卫生体制改革进行了两次专题询问。到2015年年底，全国人大常委会开展了18次专题询问；2015年4月，全国人大常委会出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》。在全国人大常委会的引领示范下，2011年，上海、湖南、贵州等20个省级人大常委会先后开展了专题询问；2012年，全国有24个省级人大常委会针对30项议题开展了专题询问。市、县两级人大常委会也纷纷跟进，并在制度建设上进行了有益探索。如浙江省温岭市、衢州市于2011年12月分别制定了《专题询问暂行办法》，福建省福安市2012年4月通过了《关于开展专题询问的暂行办法》。截至2015年年底，湖南省人大常委会先后组织开展了5次专题询问，省、市、县三级人大常委会开展了139次专题询问，内容涵盖食品安全、生态环境保护、义务教育、司法公正、重点工程建设等人民群众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展重点领域。这种以上率下的监督工作新模式，增强了人大监督的协同性、权威性，推动了一些深层次问题的破解。

（三）增强了部分监督领域的工作实效。监督法颁布实施10年来，客观评价，听取审议专项工作报告、计划预算审查监督、法律法规实施情况检查、备案审查等监督工作，在工作规范、监督实效、各方认同上取得了明显进步。如听取审议专项工作报告已成为各级人大常委会最常用的监督方式，从议题选取、会前调研、审议意见形成和交办、办理情况跟踪督促、办理结果评价等，各级人大常委会都形成了详细、适用的制度和机制，并且在实践中还与代表工作、专题询问等结合起来，增强了监督工作的整体效能。财政预算决算审查监督，从“薄薄一张纸，外行看不懂，内行说不清”，到预算资料成本成撂，部门预算上代表大会成为常规动作，预算决算公开逐步覆盖全部预算单位，审计报告和审计整改情况报告及时向社会公开，政府花钱的透明度、受制约度不断增强。湖南省人大常委会2012年督促省人民政府建立预算超收收入安排使用提前报告并提请审查批准制度，将省本级预算超收收入从“当年超收、当年使用”调整为“当年超收、下年使用”。2013年出台了关于加强政府全口径预算决算审查监督的决定，将政府全部收入和支出纳入预算，严格控制政府债务规模，要求审计报告指出问题涉及单位必须向常委会报告整改情况，增强了预算决算审查监督的完整性、实效性，促进监督法相关规定的“落地”。

（四）保障了人大监督工作的实践探索。监督法实施过程中，各级人大常委会在具体工作方式上进行了可贵探索。如全国人大常委会开展的专题询问，地方人大开展的代表大会听取审议专项工作报告，特别是市、县两级人大常委会开展的工作评议、代表评议，丰富了监督法实践形式，增强了人大监督的震慑力，有力推动了监督工作的开展。这些探索创新，是监督法明确的七种监督方式的工作创新，更多是与地方组织法、代表法、预算法等相关规定的结合运用，没有超出法律规范，在实践中得到了各方的认可与支持。近年来，湖南省人大常委会加强跟踪监督，对审计报告指出问题、执法检查报告交办事项进行持续监督，每年都听取相关责任单位整改情况报告，持之以恒推动问题解决。娄底市、郴州市、湘西自治州等市（州）及部分县市区人大常委会坚持专项工作报告票决制，对“一府两院”报告的相关工作，常委会组成人员审议后进行满意度表决，满意票不过半的，限期整改后再次报告。还有的县市区探索对审议意见办理工作开展督查，对办理情况报告再次票决，增强了监督工作的压力与实效。

二、监督法贯彻实施中存在的问题与困难

毋庸讳言，监督法本身的缺陷、各地工作情况的千差万别、基层人大建设的长期“欠账”、民主法治建设的整体滞后，给监督法贯彻实施带来了诸多困难，直接影响了监督法的实践成效。

（一）各方的监督认识不统一。人民代表大会制度创立62年，监督法颁布实施10年，但人大监督领域的一些基本问题还没有厘清，如人大及其常委会对其选举任命的“一府两院”组成人员的履职情况，能不能监督，如何监督。对不称职的“一府两院”领导成员，人大及其常委会是否必须审议撤职案，而不是现在通行的提请辞职、免职。人大监督“两院”不能涉及具体案件，那公正司法的载体和评价标准在哪里？人大如何监督审判权、法律监督权依法行使。司法改革后，省级以下人民法院实行人、财、物统一管辖，市、县两级人大如何监督法院工作、任免法官。对人民群众反映的冤假错案，人大常委会如何启动或激发纠错机制。人大常委会如果不作为，人大代表能不能提出质询案？类似问题在工作中实实在在存在，但一直没有从党的政策、法律规范或工作指导中作出明确规定，一些问题甚至还成了工作实践和理论研究的“雷区”，这也是监督工作难落实、走过场最主要的原因。

（二）法定监督方式运用不充分。从10年的实践来看，人大这种组织比较松散、人员更替频繁的法律主体，掌握一项监督技能并行之有效地开展工作，是非常困难的事情，需要长期的时间积淀和社会氛围培养。当前人大监督工作中，除了听取审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查，以及例行性的审查批准决算、听取审议国民经济和社会发展计划和预算执行情况报告、听取审议审计工作报告外，其他监督方式鲜有动用，成为了“沉睡的权力”。2008年至2012年，湖南省122个县级人大常委会，听取审议专项工作报告10248个、开展执法检查2669次、审查规范性文件10520件、组织询问和质询100次、进行特定问题调查16次、审议决定撤职案56个，从数据可以看到，监督工作最活跃的县级人大常委会，基本只运用了三种左右的监督方式，大部分县市区从来没有行使过质询、特定问题调查、审议决定撤职案等监督方式。这种制度设计与工作实践不吻合的情况，直接导致了监督工作“看上去很热闹、实际成效了了”。

（三）各级人大监督能力不适应。对于地方人大来说，贯彻实施监督法最突出的瓶颈是能力制约。各级人大监督能力不足的表现各一，县级人大常委会是没有足够的人员力量来承担监督工作，没力较真。从调研来看，湖南省县级人大常委会机关工作人员大多20人左右，除去主任会议成员5—6人，办公室4—5人，其他专门委员会、工作委员会不过寥寥十来人，“一人一委”比比皆是，一个人对应一方面的工作、对口“一府两院”多个部门，谈何监督？市级人大常委会主要是专业力量不足，没智较真，监督难以深入。据统计，湖南省各市州人大常委会组成人员中，专业技术人才不到15%，各专门委员会、常委会工作机构大多是行政类人员，财政经济、规划建设、医药卫生、法律实践类人才严重不足，对“一府两院”的监督大多只能点到为止，难以找出问题背后的规律和机制上的缺陷。省级人大常委会主要是书记兼主任，没精力管到具体工作，主持工作的副主任是到龄后从党政领导岗位转任的，到人大实际工作时间一般只有两年左右，“船到码头车到站”是普遍心理，没“气”较真，加上工作业务不熟悉，因而监督工作随意性大、持续性差。

（四）监督法自身存在先天不足。本质上讲，现行的监督法是一部程序法，是管“好学生”的制度，这与监督就是权力制约的实质是相悖的。监督法花了很多的笔墨来规定“一府两院”在多少日前将专项工作报告送交人大常委会，对“一府两院”接受监督的要求则是一连串的“可以”，对违反监督法规定，不接受监督、不按时报送资料、不落实审议意见的，没有一条制约性措施。人大监督的威力全靠人大常委会负责同志的个人威信和工作协调能力。同样，监督法对人大常委会这个执行主体也没有约束性规定，监督工作成了人大工作的“自助餐”，吃多吃少、吃荤吃素，全凭常委会领导自愿。社会各界调侃的“完全不做不好意思，做点事情意思意思”并非全无指向。同时，这部人大“自己的法律”，制定十年来没有开展过实施情况检查，致使各地落实监督法很不平衡。

三、增强监督法贯彻实施成效的设想与建议

监督法走过的十年，是我国国家治理体系和治理能力深刻变革的十年；监督法将要面对的下一个十年，是建成全面小康社会的决战期和深化期，是实现中华民族伟大复兴中国梦的战略积蓄期。人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，将在国家治理体系中承担更重的责任，人大工作将面临人民群众更高的期盼和要求。全面贯彻实施监督法，加强和改进人大监督工作，及时回应人民群众的期盼和呼声，成为摆在我们面前的重大课题。

（一）开展监督法执法检查和立法后评估，督促、指导各级人大全面贯彻实施监督法。作为最高国家权力机关，全国人大及其常委会是贯彻实施监督法最有力的推动者和督促者。建议尽快将监督法列入执法检查计划和立法后评估计划，对监督法颁布实施10年来的成效，存在的突出困难和问题，下一步的工作重点和改进方向，作出客观分析和统筹安排。对监督法规定的7种监督方式，其实际运用效果如何，工作实践中的制约因素是什么，需要什么样的保障、支持措施，进行分类研究，提出相应改进方案。全国人大常委会要积极督促、指导下级人大贯彻落实监督法，各级人大常委会贯彻实施监督法情况，不仅要向人民代表大会报告，也应由常委会党组向同级党委报告，对贯彻实施监督法存在的突出问题和困难，开展的重大监督活动，及时提请党委研究。

（二）加强常态化培训与交流，促进人大监督工作均衡发展。长期以来的工作实践证明，规范、定期的工作培训和工作交流，是推动人大工作创新发展、加强上下级联系协调的重要方式。建议全国人大常委会像抓立法一样抓监督，把监督法贯彻实施作为人大培训和工作交流的重要内容，每年至少组织一次人大监督工作座谈会，及时了解各地贯彻实施监督法情况，总结推介地方人大监督工作中的好做法、好经验，保障和促进监督法全面实施。省级人大常委会要加强对市、县两级人大常委会实施监督法、开展监督工作的指导、培训和交流，对基层人大实践中行之有效的做法要加强研究、规范和推介，条件成熟时上升为地方性法规，不断完善监督工作的法制体系，促进监督法各项规定有效“落地”。

（三）全面加强地方人大建设，提高人大监督工作能力和水平。对于任何一个国家机关来说，一项职权的有效行使必须具备几个相应的保障条件：一是法律有授权，二是有专业的人办专业的事，三是有可靠的工作机制，四是有良好的外部配合。当前人大监督工作最共性的困难是第二个条件，就是工作能力与工作任务、工作要求不匹配。建议全国人大常委会党组提请中央对各地贯彻落实中发〔2015〕18号文件情况开展督查，以强化县乡人大建设为契机，全面加强地方人大建设，配齐配足人员，优化干部队伍结构，提高常委会组成人员履职能力。力争用一到两届的时间，下大力气解决县级人大缺人干事、市级人大无专业人才干事、省级人大监督持续性差的问题，真正发挥好人大的监督功能。

（四）启动修改监督法，适应人大监督工作发展的新形势、新要求。监督法贯彻实施10年，优点与缺点、成绩与不足都表现得比较清楚，人大监督工作也面临着“正确监督、有效监督”的新要求，监督工作价值指向从保障宪法法律有效实施拓展到推动党中央重大决策部署贯彻落实、推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题、推动解决制约全面建成小康社会的短板瓶颈问题。因此，启动监督法修改，各方能够接受，条件比较成熟。在监督法修改中，要注意克服当前部分条文过于笼统，操作性不强的缺陷；明确常委会对其任命干部履职情况开展监督，做到监督事与监督人相统一，监督对象精准化；补上法律责任这个缺憾，规定监督主体不监督即失职、监督客体不接受监督即违法，让监督法长上牙齿。当然，监督法修改也要适应、支持监督工作的创新发展，将专题询问、工作评议、审议意见督办等行之有效的工作创新纳入法定监督方式，更好地保障、规范、促进人大监督工作与时俱进。