地方人大对本级政府性重大投资项目监督探析

云南省人大制度理论研究会　刘绍忠

人大对政府性重大投资项目的监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会按照宪法和相关法律的规定，对本行政区域内政府性重大投资项目决策过程及其执行情况的监督。主要包括：人民代表大会审查批准年度政府性重大投资项目计划；人大常委会对列入重大事项报告范围内的政府性重大投资项目实施监督，对年度政府性重大投资项目计划执行情况进行监督。

一、云南省各级人大加强对政府性重大投资项目监督的探索实践

近年来，随着经济的快速发展，政府财力不断增强，政府投资力度不断加大，政府性投资项目规模逐年增长。相应地，对政府性投资项目审查监督也提上了人大财经工作的重要议事日程。我省各级人大及其常委会认真履行监督职责，在依法行使监督权的过程中，勇于探索，不断创新，积累了许多宝贵经验，为维护我省经济社会和谐发展，坚持和完善我国人民代表大会制度，进一步发展社会主义民主政治作出了积极贡献。

人大工作的性质、职能、特点和作用决定了我国地方各级人大必须对政府性重大投资项目进行监督。地方人大对本级政府国民经济和社会发展计划与财政预算的审查批准实质就涵盖了对政府性投资项目的审查，对计划、预算执行情况监督实质上也包含了对政府性投资项目实施情况的监督。但这样的审查和监督仅仅是程序性的。随着政府性投资项目增多、规模扩大，我省各级人大需要积极探索、不断创新，逐步完善和加强对政府性投资项目的审查和监督。

（一）监督方式不断创新

1.审查监督

通过审查年度国民经济和社会发展计划报告与预算报告，督促政府优化投资结构，促进政府性重大投资项目科学布局、统筹发展。省和州（市）两级人大财经委在初步审查年度计划报告（草案）和预算报告（草案）时，结合常委会预算工委预先审查纳入财政预算的年度基本建设计划和专项资金计划项目的情况，在提出初步审议意见时，对政府性重大投资项目的结构、资金规模等情况给予特别关注，并就相关内容及时提出意见反馈给本级政府相关部门，从宏观上督促政府优化政府性重大投资项目的结构，为政府资金科学合理安排到政府性重大投资项目中发挥了重要作用。

在人代会期间召开专题审议会，对年度计划报告和预算报告进行专题审议。注重吸纳各有关专门委员会和各代表团对计划、预算报告中有关政府性重大投资项目方面的意见和建议，有效促进了政府性重大投资项目的科学布局、统筹发展。在听取上半年国民经济和社会发展计划执行情况时，专门对政府性重大投资项目推进情况进行审议，并提出意见和建议。

2.经常性监督

一是我省各级人大常委会将听取和审议政府性重大投资项目推进和实施情况报告列入工作要点，以听取和审议政府专项工作报告的形式开展监督；二是财经（工）委在常委会审议前对政府性重大投资项目的储备、推进情况开展有针对性地调研。常委会在有关专门委员会调研基础上，每年都选取本级部分重大建设项目进行视察，有针对性地促进重大项目的实施；三是将监督政府性重大投资项目与督办相关的代表建议、开展执法检查等相结合，在日常监督工作中始终关注政府性重大投资项目。

近年来，省人大常委会和一些州（市）、县人大常委会听取和审议了当地政府重大城市基础设施项目建设情况、重大产业项目实施情况、保障性住房建设情况、推动现代物流业发展情况、促进中小企业发展情况等多个议题，视察了相关重大项目，提出许多建设性的意见建议，受到当地政府部门的重视和落实，为推进政府性重大投资项目顺利实施，保障政府性重大投资项目发挥效益起到了重要作用。

3.实质性监督

一是把好政府性投资项目的决策关。重点审查政府性投资项目是否符合国家有关法律、法规和政策，是否符合国民经济和社会发展规划，决策过程是否科学、民主、规范等。二是把好政府性投资项目招投标关。对政府性投资项目工程招投标实施监督，加强对招投标市场的监督，采取综合的、有效的措施，努力推进工程招投标工作实质上的公平和公正。三是把好政府性投资项目资金关。对政府性投资项目的资金运作实施重点监督，在项目设计上，坚持近期与长远相结合，做到既科学又合理的原则；在项目建设中，始终坚持厉行节约原则，重点监督项目实施过程中的变更现象，防止项目规模、项目建设标准、项目投资成本严重失控。同时，充分发挥审计作用，督促政府及有关部门建立健全政府性投资项目的绩效审计监督制度，认真听取审计部门对重大政府性投资项目的审计结果和审计发现问题的整改处理情况的报告。四是把好政府性投资项目的质量关。加大对政府性投资项目质量的监督力度，督促工程建设双方高度重视工程的质量，严格实行项目工程监理制度。出现质量问题时，依法追究有关人员的责任。

（二）监督制度不断完善

制度建设是具有根本性和全局性的，是作好人大监督工作的重要前提之一。近年来，我省各级人大及其常委会在宪法、监督法、预算法等法律的框架内，不断加强制度建设，不断完善人大对政府性重大投资项目监督工作制度体系，不断拓展和丰富人大对政府性重大投资项目监督的内容、程序、方法。在省级层面上，省人大常委会在2002年就制定了《云南省人民代表大会常务委员会经济工作监督条例》（2012年修订），对国民经济和社会发展年度计划以及政府性投资、重大资产处置等重大经济事项的审查监督作了规定。在州市级，出台了《德宏傣族景颇族自治州经济工作监督实施办法（暂行）》《德宏州政府投资项目绩效评价办法》《曲靖市人民代表大会常务委员会关于市级财政预算审查监督实施办法》《曲靖市人民政府向曲靖市人民代表大会常务委员会报告重大事项的规定》等法规，明确规定对地方经济社会发展有重要影响的重大项目投资、大额资金使用、固定资产处置等事项要向州（市）人大常委会报告，并提请州（市）人大常委会作出决议、决定等。这些制度条款的制定施行，为开展政府性重大投资项目监督工作提供了一定的制度依据，为推进监督工作的规范化、法制化进程奠定了良好基础。

二、其他省市人大对政府重大投资项目监督的探索及启示

在对政府性重大投资项目实施监督的探索中，全国一些省、市人大围绕监督政府重大投资项目，出台了有关的法规和规定。其中，深圳市和广州市制定了政府性投资项目管理条例，杭州市制定了关于政府性重大投资项目监督暂行办法。总结各地的经验，主要有以下五种监督模式：

1.深圳市将市政府年度新建政府重大投资项目计划报告与国民经济和社会发展计划报告一并提请人代会审查批准。人代会并委托常委会审查批准市政府年度续建政府重大投资项目计划以及项目计划调整方案。在人代会期间召开专题审议会，选择几个政府性重大投资项目逐项审议。每年选择几个政府性重大投资项目，由市人大代表、市人大有关专门委员会和市审计部门的工作人员组成政府性投资项目跟踪监督工作小组实施跟踪监督。

2.杭州市制定的关于政府性重大投资项目监督暂行办法规定，2亿元以上的政府性投资项目应列入常委会审查的范围。在人代会召开之前，常委会听取和审议财经委关于对政府性重大投资项目计划草案的初步审查意见。常委会对政府性重大投资项目计划以及计划的调整变更进行审议，并形成审议意见，必要时可以作出相关决议、决定。市政府审计部门依法对政府性重大投资项目执行情况进行审计监督，并将审计结果报告市人大常委会。

3.南京市在《南京市人民代表大会关于审查批准和监督国民经济和社会发展计划及财政预算、决算的规定》中明确将“对本地区经济、社会发展、生态环境有重大影响或者投资额较大的固定资产投资项目”纳入人代会审查计划草案的主要内容之中。在人代会举行前，常委会主任会议听取财经委对计划草案初步审查的结果，并提出修改意见。厦门市也将政府性重大投资项目纳入国民经济和社会发展计划之中实施监督。

4.西安市在《西安市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项条例》中将“财政性资金投资的重大建设项目的立项和实施情况”纳入其中，市政府应当向市人大常委会报告，由市人大常委会提出审议意见，必要时可以作出相应的决议或者决定。北京、上海、天津等地也将政府性重大投资项目纳入常委会关于讨论、决定重大事项的范围。

5.广东省人大常委会委托第三方对政府性投资项目的绩效情况进行监督。2013年，广东省人大常委会委托环保部华南环境科学研究所对“两河”治水成效进行第三方评估。2014年，广东省人大常委会委托广东省环境保护工程研究设计院对农村垃圾管理工作进行第三方评估，委托华南理工大学对政府专项资金支出绩效情况进行第三方评估。通过引入专业的第三方进行调查评估，形成评估报告，为常委会组成人员审议时提供参考，从而提高了审议的质量。重庆、北京、上海等地在听取和审议政府某项专项工作报告前，也引入第三方开展相关问卷调查、民意调查及评估，形成报告，或提交常委会审议，或作为参阅文件为常委会审议提供参考。

以上省市的探索和实践，对我省人大做好政府性重大投资项目的监督工作有很好的启示作用。

启示一：加强地方立法是基础。上述省市或者对监督政府性投资项目专门立法，或者在有关法规中作出规定，使监督工作更好地依法进行。

启示二：明确监督范围和程序是保证。上述省市在地方立法中对监督政府性投资项目的范围和程序都作了明确规定，有利于监督工作的实施。

启示三：丰富监督形式是途径。广东等地委托第三方开展评估的做法，有助于有效地监督政府性投资项目的绩效情况，使监督工作更加深入。