云和县人大常委会特定问题调查工作的实践与思考

浙江省云和县人大常委会　马国华

特定问题调查是国家权力机关为正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动，是行使监督权的一种非常措施和刚性手段，但实践中却是运用最少的一种监督形式，几乎成了看得见摸不着的“虚拟权力”。2014年以来，云和县人大常委会先后开展了财政存量资金、国有固定资产特定问题调查工作，不仅是发挥人大职能作用，服务地方发展大局的具体体现，更是地方人大做实人大权力、强化监督刚性、提升人大地位和权威的生动实践。

一、云和县人大常委会存量资金特定问题调查起因与概况

云和县十五届人大常委会履职以来，认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会关于“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”重要论述，不断增强“管钱”意识，积极探索创新符合实际、行之有效的监督方式方法，先后开展了预算四本账及部门预算提交人代会审查、重大投资项目提交常委会审议、预决算及“三公”经费网上公开等工作，把紧各个关口，切实为人民管好“钱袋子”。与此同时，随着经济发展进入新常态，地方政府出现了财政收入增长乏力，稳增长、调结构、惠民生等刚性支出仍较大幅度增长，政府负债远超风险警戒线等问题。在此严峻的现实面前，人大如何发挥职能作用，帮助政府打破资金要素瓶颈、化解债务压力，推动地方经济社会持续健康发展，就成为摆在我县人大工作面前的一项重要课题。

2013年7月，常委会在听取审计工作报告时，发现截至2012年年底，政府负债15.25亿元，同时政府性资金年末结余却高达11.08亿元（不含社保资金），常委会组成人员对存量资金和负债“双高”现象表示不理解，认为财政资金利用效率不高，要求政府切实采取有效措施提高资金使用效益。同年12月，常委会主任会议在专题听取审计发现问题整改情况报告时，发现财政存量资金及政府债务规模不减反增。主任会议认为存量资金敏感性强，涉及面广，仅靠财经工委的力量难以进行全面的了解，如果继续采用听汇报、作审议、出意见等常规手段难以取得监督实效，也不能有效帮助政府解决高额负债与大量资金沉淀并存的“顽疾”。为此，主任会议向人大常委会提议开展存量资金特定问题调查。2014年2月人大常委会在向县委专题汇报，并与县政府充分沟通后，作出了成立特定问题调查委员会对存量资金进行调查的决定。

特委会利用2个月时间，对涵盖县本级财政、65家一级预算单位及全县乡镇（街道）的存量资金及变动情况进行了深入细致的调查，共查出存量资金14.24亿元（不含社保资金），除无法收回的暂付款0.43亿元以外，实际存量资金为13.81亿元。2014年5月，人大常委会在审议特定问题调查报告后，依法作出《关于盘活存量提高资金使用效益的决议》，要求政府采取有力措施，稳妥处理存量债务，逐步化解地方政府性债务风险。县政府高度重视，当年7月就制定出台了《关于进一步加强财政资金管理的意见》，从预算执行管理、间歇资金调度、精简压缩专户数量等方面作出一系列规定，由此打响了云和县盘活存量资金“融冰”攻坚战。

二、云和县人大常委会存量资金特定问题调查基本做法

过去30多年，全国人大从未启动过特定问题调查，也没有建立特定问题调查相关制度，地方人大在行使调查权上的尝试也属凤毛麟角。在没有顶层设计和学习样板经验的情形下，我们以摸着石头过河为原则，边摸索、边总结、边完善，最终的调查成效也得到了党委、政府以及社会各界的充分肯定和赞誉，归结起来主要原因是我们做到了“五不”。

一是选题不畏难。对资金进行监督一直是很敏感的问题，之所以选择存量资金作为监督重点，第一，是深刻认识到预算审查和监督是人大制度设计的基本要求，也是实质性监督的主要内容。同时，在当前经济增长速度趋缓，财政收入中低速增长，财政支出却呈刚性增长的现实面前，发挥人大职能作用，支持帮助政府“用好增量、盘活存量”，推动地方经济社会持续健康发展，是人大工作围绕中心、服务大局的主要体现。第二，考虑到财政存量资金来源较多，形成渠道复杂，采用常规听报告、出审议意见等方式，将重蹈“问题年年提、年年是问题”的现象，所以根据监督法选择了特定问题调查这一刚性手段。第三，基于政府是财政活动的主体，直接掌握、管理和分配资源的权力，由人大开展存量资金调查，既是法定的监督权力，又能消除政府及各部门既当裁判员又当运动员的尴尬处境，有助于查明原委、解决问题。

二是破题不避嫌。现有的法律仅原则性规定了调查委员会组成人员必须是人大代表，过于笼统。为确保特定问题调查取得实效，常委会恪守“只对事不对人”这条底线，不打棍子、不扣帽子、不抓辫子，一方面是遵循谁提议谁参与、专业对口、便于组织协调等原则，依法从本届人大代表中选择特定问题调查委员会成员，确保了调查主体的合法性；由常委会主任、政府常务副县长和分管财经工作的人大常委会副主任分别担任主任委员、副主任委员，保障了调查委员会的独立性和权威性；另一方面，鉴于存量资金情况的特殊性，以及为了消除政府顾虑、卸下部门包袱，我们规避了调查工作中的“回避原则”，把担任县人大代表的财政局局长吸纳入调查委员会，同时从财政、审计、发改、金融等部门抽调业务骨干作为“专家团”参与调查工作，不仅为调查委员会开展调查与分析研究提供了专业智力支撑，也调动了相关部门的积极性，从“要查我”“要我查”转变为“我要查”，面对问题不再遮遮掩掩。

三是切题不漏网。开展存量资金特定问题调查，关键是要明确存量资金的概念和调查的范围，调查委员会多次召集“专家团”成员进行专题研究讨论，最终确定存量资金主要包括预算净结余、预算结转类资金、各类财政专户结存资金及其他财政存量资金，调查的范围为县本级财政及所有一级预算单位和乡镇（街道）截至2013年年末的财政存量资金，以及延续到调查实施结束时存量资金变化情况，并明确重点是连续结转两年（含）以上的结转项目及资金规模，部门预算执行率及长期挂账的往来款项；重点是抓好调查的每一个关键环节，我们按照“严、细、深、实”的要求，把调查工作细分为动员部署、自查上报、汇总分析、走访核查、提出报告等环节，一环扣一环地抓，一个步骤一个步骤地推进，确保了调查数据的完整性，既找准了问题症结所在，又找到了解决问题的办法。具体措施为，第一，指派审计部门进驻财政局，对各类财政专户结存资金及其他财政存量资金进行专项审计。第二，要求全县65家一级预算单位和各乡镇（街道）开展自查上报存量资金及长期挂账的往来款项，并提供截止到2014年3月末的单位资产负债表、单位收入支出总表、台账明细清单等资料；为了确保资料的真实性和完整性，开创性地由人大办与县府办联合发文，强调填报工作纪律与相关责任。第三，对存量资金单笔50万元以上或合计200万元以上的部门进行重点核查。第四，通过调查政府性资金银行流水等形式，再三核实资金进出账情况，全面了解政府性资金存款的结构、分布、期限等情况。

四是解题不含糊。调查的最终目的是了解具体情况、把握事物规律，提出切实可行的意见、措施以解决实际问题。调查委员会经过深入细致的调查和分析，梳理出了财政体制制约、理财意识不强、预算执行不到位、资金统筹不力、使用绩效不高等致使财政资金大量沉淀的因素，并按照边查边改、注重实效的原则，在调查期间就向县政府及财政部门提出了建立财政间歇资金统一调度机制的建议，推动县政府着手研究财政资金统筹调度和政府性债务临时调剂、偿还等工作。当年年底，县政府在没有新增直接债务的前提下，首次利用资金间歇期统一调度的方式，偿还到期债务7100万元，解决了原计划8笔融资需求，打破了以往“拆东墙补西墙”的偿债格局。

五是跟踪不懈怠。人大常委会没有把特定问题调查决议交付政府执行便“功成身退”，而是把监督决议落实情况作为人大工作重点，每年通过听取县政府执行情况报告、视察资金使用管理情况等方式，一追到底、毫不懈怠。3年来，县政府认真执行县人大常委会决议，将盘活财政存量资金与预算编制、执行、绩效考核等挂钩，并对存量资金定期清理，实现了盘活财政资金工作常态化，制度化。规定各部门预算执行率低于91%的，将核减下年预算数，2014年，共有49个单位首次因执行率低于91%而被相应核减了2015年预算数，扭转了过去部门先要钱后安排工作的思维方式。制订了行政事业单位银行账户及公款竞争性存放、对公定活通等机制，当年活期存款利率从原来的0.35%提高到1.15%，定存比例从2013年年底的15%提高到35.6%，大幅度提高活期存款年利率和定存比例，最大化发挥存款效益。共撤销、撤并财政专户9个，累计调度基本建设项目间歇资金12.73亿元，收回部门结余资金9308万元，整合财政专户结余资金1.28亿元，有效保障了各重点项目、民生项目的资金需求，促进了稳增长、惠民生。

三、云和县人大常委会特定问题调查的社会效果

开展存量资金特定问题调查，是在党的领导下加强人大监督刚性的一次尝试，更是充分发挥人大职能作用，服务经济社会发展、推进依法治县的重要里程碑。2015年我们又启动了国有固定资产特定问题调查工作，共查找出全县存量土地9016亩，闲置房屋建筑面积26.6万平方米，不仅帮助政府厘清了固定资产管理存在的矛盾和问题，还为规范国有固定资产管理和经营行为、充分发挥资产使用效益指明了方向。两次特定问题调查工作不仅摸清了政府财政“家底”，拨开了债务“迷雾”，激活了数亿元“沉睡”的资金和资产，更是云和人大保持“一线”状态、发挥“一线”作用的具体体现。党委对人大制度优势和作用的认识得到进一步深化，更加重视发挥人大及其常委会在全面推进依法治国、深化改革、推动地方经济发展中的作用。县政府及各相关部门尊重并积极配合调查组开展的各项调查工作，无条件如实上报各项数据和资料，充分体现了人大监督的“刚性”。全县人民首次清晰地看到政府“家底”和债务规模，进一步认识到人大及其常委会有权力也有能力为人民看好“钱袋子”。特定问题调查工作，改变了社会各界甚至部分人大干部自身对人大“二线论”的错误思想认识，树立了“人大工作虽不是火线，但绝不是二线”的意识，增强了我们做好新形势下人大工作的决心和信心，坚定了根本政治制度的自信。

四、加强和改进特定问题调查工作的建议

随着全面依法治国的深入推进，从中央到地方一系列加强县、乡人大工作的文件出台，人大制度和人大工作的影响力和实效性在进一步增强，人大在推进我国民主法治建设进程中的作用也越来越凸显。作为基层人大，如何敢于和善于运用特定问题调查方式，增强监督实效、树立人大权威，也成为了推动人民代表大会制度与时俱进的必然要求。笔者认为，在具体的实践探索中，可以从以下四个方面入手：

（一）要在解放思想上下功夫，为基层人大探索特定问题调查减压松绑

近年来，从全国到地方，各级人大积极探索激活询问、质询等刚性监督方式，为人大制度带来了新的活力。然而，各级人大行使特定问题调查权仍然不多，并且人大层级越高，运用越少。社会大众甚至是一些人大工作者对特定问题调查的认识存在偏差，潜意识地将组建调查组织、启动调查理解为“出事”，谈调查色变。只有破除思想藩篱，才能激活监督权力。首先，从党委层面，要充分认识到支持人大及其常委会依法行使特定问题调查职能，尊重调查成果，维护人大权威，是加强和改善党对人大工作领导的具体体现，是新形势下加强党的执政能力建设的重要内容，是推动人大工作与时俱进的根本保证。其次，从人大层面，要正确认识到特定问题调查的实质是更深层次的调查研究，启动调查不是追责，而是摸清事实，为常委会履行职责、作出决议决定提供参考依据，更不能代替“一府两院”行使行政权、检察权和审判权；要学深学透人大制度理论以及相关法律业务知识，坚定制度自信，在敢于、善于运用特定问题调查上发力。再次，从“一府两院”层面，要强化法治理念和人大意识，增强接受人大监督的主动性和自觉性，这也是增强宪法意识、全面推进依法治国的必然要求。最后，从社会层面，要加强人大理论研究和舆论宣传，提高人大工作透明度，展现人大制度优越性和人大工作新气象，让群众对人大的性质、地位和作用有一个再提高、再认识，让特定问题调查等监督方式在群众当中具有存在感、信服感。

（二）要在形成合力上下功夫，为基层人大探索特定问题调查排除障碍

党委、人大与“一府两院”虽然职责不同、分工不同，但目标是一致的，都是为了实现好、维护好、发展好人民的根本利益。开展特定问题调查，关键是要统一思想、凝聚共识、形成合力。首先，始终坚持党的领导，是做好人大工作的根本保证和重要政治原则，特定问题调查也不例外。人大及其常委会必须坚持事先主动向党委请示报告，争取党委对人大开展特定问题调查工作的重视，形成党委全力支持，“一府两院”全力配合的良好氛围。其次，要坚持集体行权原则，这是保证人大监督工作的公正性、权威性的关键。云和县人大常委会先后开展的存量资金和固定资产特定问题调查，在提请、组织、调查、处理等环节的决策上，都是严格按照法定的程序集体审议决定，充分统一了常委会班子的思想和行动。最后，要处理好监督与支持的关系，人大监督是为了促进和支持“一府两院”依法把事情办得更好，要把握好特定问题的切入点，重点选择没有很好落实党委决策部署、“一府两院”想要解决的难点、不依法办事、人民群众反映强烈的问题，使特定问题调查与支持“一府两院”工作始终保持一致。同时，要加强与被监督对象的沟通，积极消除顾虑，卸下包袱，形成齐心协力推动工作的局面。

（三）要在完善制度上下功夫，为基层人大探索特定问题调查提供支撑

虽然宪法、组织法、监督法、预算法等法律对特定问题调查的规定过于原则、笼统，缺少具体规范，但对于基层人大探索特定问题调查工作仍然具有较强的指导性和现实意义。地方人大完全可以按照法律规定先行实践，以有利于职权行使为原则，完善相关工作制度，规范方式方法，确保特定问题调查落到实处、取得实效。首先，要厘清特定问题调查的范围。监督法没有明确规定“特定问题”的范围，由各级人大常委会根据工作实际需要确定，目的就是为了增强各级人大常委会行使监督权的灵活和实效。个人认为，只要是出于公心，经过集体决策，属于各级人民代表大会常务委员会职权范围内的事项，常委会工作机构无法胜任的，都可以组建特定问题调查委员会（包括对司法个案的监督），不必纠结于法律条文没有明确特定问题范围的规定。其次，要赋予特委会适当的权限。法律规定，特委会在行使特定问题调查权时，有关的国家机关、社会团体、企事业组织和公民是有义务向其提供必要的材料。但当这些主体违反义务不提供或不如实提供材料时，特委会没有使用约束性措施的权力。云和县人大常委会在开展特定问题调查时也出现了不如实提供材料的问题，虽然我们通过与县政府联合发文督办的形式，确保了调查数据的完整。但也暴露出了特委会缺乏刚性约束力的不足。建议从立法层面进行完善，如明确规定行政机关、司法机关对特委会的协助义务和责任，保证特委会可通过有关行政、司法机关，采取传唤、强制性调查材料、强制性检查等方式开展工作。同时，要注重与纪检、组织部门的合作，提高对拒绝配合调查行为的制裁能力，包括给予党政纪律处分等，维护调查的权威性和严肃性。最后，明确调查时限。监督法未对调查时限作出明确规定，但从云和人大常委会先后开展的存量资金和国有固定资产特定问题实践看，调查宜快不宜慢，必须速战速决，一旦调查时间过长，社会容易对特委会调查方式的合法性、调查结果的公正性以及工作能力产生怀疑，从而影响人大公正和权威的形象。对特定问题的调查时限应设定一般以3个月为宜，特殊情况，经常委会会议决定可以适当延长。

（四）要在坚持原则上下功夫，为基层人大行使特定问题调查奠定基础

特定问题调查是人大刚性监督权力，但必须与人大的决定、罢免、撤职等其他权力相互配合，才能显现其意义，具有明显的辅助性权力特点。要坚持依法客观原则。特定问题调查是为人大常委会监督决策提供依据和参考，不仅需要调查主体以及取证的方式方法符合法律程序，更需要资料证据符合法律要求、具有法律效力；具体调查过程必须以法律为准绳、事实为根据，坚持不直接处理问题的原则，尊重客观事实，如实反映情况，提出切实可行的意见和措施。要坚持服务大局原则。开展特定问题调查并不意味着特定领域“出事”，而是为了促进有关问题得到改善或者解决，要淡化特定问题调查属于追责机制的定位，回归到服务人大常委会依法履职的定位。要敢于运用调查权，对一些影响科学发展的重大问题以及人民群众反映强烈久拖不决的问题进行监督；要坚持事后监督原则，对办结后人民群众反映强烈、社会影响较大的行政和司法不公案件进行调查，确保国家各项法律法规、党的各项政策措施落到实处。要坚持跟踪问效原则。特定问题调查成果最终要以人大决议决定等形式体现，要强化对决议决定执行情况的跟踪督办，敢于运用刚性手段对决议决定执行不力的情况予以监督和纠正，确保特定问题调查成果落地见效，实现以跟踪问效之“为”，树监督刚性之“威”。