完善人大预算审查监督机制的实践与思考

湖北省地方人大工作研究会

党的十八大提出，加强对政府全口径预算决算的审查和监督，体现了党对加强人民代表大会制度建设的高度重视，也赋予了预算审查监督工作更加丰富的内涵。近年来，湖北省人大常委会在中共湖北省委领导下，积极探索做好全口径预算审查监督工作的思路和方法，在丰富监督内容、改进监督方法、拓展监督渠道、增强监督实效等方面进行了一些尝试，取得了一些成效和进展。同时，如何进一步完善对政府全口径预算的审查和监督机制，也是一个迫切需要深入研究的重要课题。

一、我省人大全口径预算审查监督主要做法

2013年换届以来，按照省人大常委会“在全省工作大局中有作为、在全国人大系统中有地位”的工作要求，积极探索，大胆实践，预算审查监督工作不断取得新发展。

（一）近几年预算审查监督的主要做法

1.在丰富审查监督内容方面，将“四本预算”全部纳入审查监督范围，结合各地实际因地制宜完善全口径预算管理体系，推动部门预算决算审查监督全覆盖。

2.在健全审查监督制度方面，加强预算审查监督立法工作，先后制定了湖北省实施预算法办法、湖北省实施监督法办法、湖北省人大常委会关于加强省级预算审查监督的决定，夯实了预算审查监督制度基础；加强预算审查监督配套制度建设，制定了《湖北省人大常委会预算工作委员会与省人民政府相关部门关于建立沟通协调工作机制的意见》。

3.在规范审查监督程序方面，在预算编制阶段提前介入，开展预算“三阶段”审查，即预算工委预审、财经委初审、代表大会审查批准。

4.在加强审查监督力量方面，建立了预算决算审查监督专家库，成立了预算审查监督代表联络员队伍，实行预算审查监督第三方协作，弥补了委员会工作力量的不足，提升了预算审查监督的专业化水平。

5.在完善审查监督形式方面，积极推动预算执行在线监督。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江同志，全国人大常委会预算工委主任廖晓军同志来鄂期间，先后考察我省预算执行在线监督情况，并给予了高度评价。加强对政府支出预算和政策的审查监督。2015年，以教育类专项资金为重点，从项目立项、资金规模、资金拨付、管理使用和绩效评价等方面入手，开展专项资金管理使用情况调研检查。

6.在加强审计整改监督方面，一是扎实开展审计查出问题整改专题询问。2014年，就住房保障资金、城乡低保资金、医疗救助资金等社会普遍关注，与群众切身利益密切相关领域出现的问题，组织开展了专题询问，取得了良好效果。二是建立审计查出问题整改部门同步报告机制。自2015年起，凡经审计查出存在突出问题的省直部门，在省人大常委会听取审计整改报告时，同时报告本部门有关问题整改情况，接受人大监督。

（二）重点汇报2016年加强预算审查监督的主要做法

1.全面覆盖，预算审查有深化。在坚持前几年工作的好经验、好做法基础上，进一步创新审查方式方法，拓展审查领域范围，增强审查专业力量，精心组织，高效实施，预算审查工作成效明显。在审查形式上，坚持一般审查、重点审查、专门审查相结合，审查对象全面覆盖135个省直部门，重点加强了对省教育厅、省水利厅等29个部门的预算审查，成立专班突出对省国土资源厅部门预算的专门审查，做到预算审查既全面覆盖，又重点突出。同时，审查内容继续向深入推进，首次选择重点部门预算项目，以及部分省级财政专项资金，对其绩效目标、绩效指标进行审查，推动全口径预算审查监督继续深化。通过审查，共提出审查意见400余条，转政府由相关部门研究落实，促进了预算编制质量的提高。

2.三重强化，决算审查出效果。从审查力度、深度、方式三个方面全方位强化，增强了决算审查的效果。一是审查力量上，在组织专家学者、中介机构参与基础上，邀请预算审查监督代表联络员介入，通过“借脑”“借智”“借力”，提升审查专业化水平。二是审查深度上，坚持预决算之间、历年决算之间对比审查，首次运用预算执行在线监督系统数据资源，开展预算执行差异分析、预算执行变动趋势分析，揭示了预算编制执行中的深层次矛盾。三是审查方式上，对重点部门采取“一人审查两部门、一部门两人审查”的交叉审查方式，审查人员既独立工作，审查结果又相互检验，增强了客观性、可信度。通过审查，宏观上掌握了省级财政总预算执行情况，微观上剖析了12个重点部门预算编制执行情况，并针对决算审查中发现的问题，提出了改进预算编制、执行的合理化建议。在省财政厅关于2017年省直部门预算编报口径的通知中，吸收运用了委员会提出的相关建议，为进一步提高预算编制质量，严格预算执行起到了积极的推动作用。

3.多维监督，审计整改规范有序。以强化责任、完善机制、发挥合力、增强实效为目标，按照省委文件精神，创新审计整改监督机制，多维度综合发力，促进审计查出问题整改。一是点与面相结合，强化部门主体责任意识。明确省人民政府、监察部门、审计部门的审计整改责任，提出整改要求，落实监督责任，推动问题整改。对卫生、民政、林业等重点部门，专门召开会议交流情况、指出问题、提出要求，并在省人大常委会会议上报告整改情况，促进整改责任落实、问题解决。二是内与外相结合，发挥审计整改监督合力。在抓好委员会督办工作的同时，邀请纪检监察部门参与，针对问题突出的部门和行业，列出问题清单，逐一调查核实，责令限期整改，强化审计整改追踪问责。三是督与评相结合，完善审计整改监督体系。针对审计查出的问题情况，要求政府及部门列出问题清单，逐一报告整改情况。首次对省政府及三个部门审计整改报告开展满意度测评，责成有关方面认真整改、严肃问责。各被审计单位积极行动，整改力度及成效前所未有。测评结果报送省委，通报人大代表、“一府两院”、省委组织部。

4.创新机制，绩效监督不断推进。按照党的十八届三中全会精神，从绩效准入、绩效实施、绩效评估入手，探索加强预算绩效监督。一是加强预算绩效目标监督。2016年年初，结合省国土资源厅部门预算专门审查，对国土类专项资金支出预算、支出政策、绩效目标、绩效指标进行审查，把牢预算绩效入口关。二是加强预算绩效实施监督。以2013—2015年全省高标准基本农田土地整治资金为对象，委托市州全面调查，委员会组织重点调查，掌握资金安排、项目实施、资金绩效等情况，督促政府改进项目和预算管理，提高资金使用绩效。三是加强预算绩效评估监督。创新机制，委托第三方中介机构，深入13个市（州）、23个县（市、区），实地勘察国土整治项目166个，组织基层干部群众座谈108场次，收回绩效调查问卷690份，通过“听、看、查、评”相结合的方式，准确把握项目实施情况、资金绩效情况，破解部门绩效评价“自拉自唱”，客观性、真实性不足的问题。开展财政专项资金第三方绩效评估，既是落实全面深化改革任务的必然要求，也是预算监督工作机制创新的重要举措，促进了我省人大预算审查监督向更加具体、深入和实质的方向迈进，进一步提升了预算监督实效。

5.畅通渠道，预算决策更民主。着力增强预算审查监督工作的民主性、透明度，推动建立全面规范、公开透明的预算制度。一是完善人大代表参与机制。增补预算审查监督代表联络员14名，进一步扩大预算审查监督人大代表参与面。积极创造条件，邀请人大代表参与预算审查监督活动，从人大代表的角度提出意见，发挥主体作用。二是强化专家学者参与机制。结合以往专家学者参与预算审查监督活动情况，完善预算审查监督专家库管理办法，建立在库专家激励考核机制，对专家履职情况进行统计汇总，向专家本人及所在单位通报，激励专家更好发挥智囊作用。三是建立社会公众参与机制。在2017年省级预算草案初步方案预先审查前，督促财政部门选择重大民生专项资金，由委员会组织人大代表、专家学者、社会公众，通过专题调研、民主恳谈等形式，了解专项资金预算情况，广泛征求社会公众意见，在预算编制和审查中吸收运用，增强预算决策的科学性、民主性。

6.持续督促，预算信息更透明。按照中央“打造法治政府、阳光政府，让权力在阳光下运作”要求，依法加强预算信息公开督办，推进部门预算信息公开。在预算决算信息公开法定时间内，及时开展信息公开情况调研监督，确保预决算信息公开及时规范。2017年，省级预决算信息公开进一步扩面提质，依法按照经济分类公开到“项”级科目，决算信息公开推广到128家省直部门。目前，省级财政总预算、转移支付预算、非涉密部门预算、“三公”经费预算，以及各项预算对应的决算信息，均按照统一口径、统一格式、统一时间，统一在政府门户网站公开，保障了公众知情权、监督权。

（三）2017年进一步加强预算审查监督的打算

省委书记、省人大常委会主任蒋超良同志对加强预算审查监督高度重视，提出了明确要求。常委会将以预算审查监督工作为抓手，不断增强主动性、创造性、针对性、实效性，实现预算审查监督工作真监督、真支持。今年重点抓好以下三项工作。

1.继续完善审计查出问题整改监督机制。通过部门同步报告、满意度测评等方式，加强审计整改监督，增强监督实效。

2.进一步加强预算绩效监督。听取和审议省政府关于财政预算绩效评价情况的报告，在全国率先作出《关于进一步推进财政预算绩效管理的决定》。

3.认真开展预算执行情况在线监督。定期编发在线监督动态，加强成果运用。探索进一步完善在线监督系统，研究与监察、审计横向联网，进一步丰富监督内容，延长监督链条。

二、全口径预算审查监督存在的问题及原因

在全口径预算审查监督不断向深入推进和发展的同时，无论是预算审查批准，或者是预算执行监督，都客观存在一些问题。

1.审查深入性不够。对预算草案主要是总体性、一般性审查，从宏观上分析预算管理存在的问题。对预算安排是否符合本地发展实际，是否符合人民群众的现实需求，具体的支出项目是否合法合规，主客观上都很难进行深入的审查。部门预算审查总体上还比较薄弱，每年仅能重点审查数个部门，绝大多数部门预算草案仅一般性审查，深入度不够。

2.审查程序不尽合理。预算流程方面，目前按照“财政部门组织预算草案→政府会议讨论决定→党委会议研究决定→提交人大审查批准”的程序进行。审查流程方面，不同于立法的“两审”甚至“多审”，而是实行简单的“一审”通过，既不利于保障代表对预算的审查、审议权，也不利于审查意见的落实。表决方式方面，批准预算实行综合审批，虽然简化了程序，却难以反映预算草案的局部不合理，使得有瑕疵的预算草案得到通过。

3.监督主体力量薄弱。首先，人大代表预算审查监督主体作用难发挥。代表来自各行各业，熟悉财政、审计业务的代表不多，在会期短、议程多、任务重的情况下，很难全面深入审查。其次，预算审查监督机构建设滞后。政府从事预算管理的除了财政部门，还有专门从事监督的审计部门，以及各部门财务机构。与之相比较，预算审查监督工作量大、专业性强，但部分市县人大机构设置不健全、人员配备不到位、专业人才匮乏，现有人员专业能力待提高。

4.监督信息相对短缺。充分获取信息是有效审查监督的前提，但目前的预算审查监督以被动审议为主、主动监督为辅。人大作为预算审查监督主体，一方面对预算编制环节的介入较少，很难在预算审查前深入了解预算信息，能获得的预算草案也比较简略。另一方面，目前能获取的预算信息比较有限，审查所需资料不足，对能获取的预算信息，分析、挖掘和利用也不够。

5.审查职权较难落实。预算审查方面，审查批准采取综合审查、综合表决的模式，能否进行专项审查、逐项表决，没有明确的法律依据。关于预算修正，预算法并没有明确预算修正权力，我省预算法实施办法虽然规定人大代表、专门委员会可以提出预算修正案，但受各方面因素限制，实践中很难落实。预算调整方面，每年实际总支出超出年初预算，各级政府基本未提请调整预算，人大又缺乏有效的监控手段，导致预算法第六十七条第一款难以落实。由于预算法对“重点支出”未做明确界定，第六十七条第三款也难以落实。

6.履职方式有待改进。预算管理和监督都是与海量数据打交道的工作，需要信息化手段的辅助，才能提高效能、改进质量。在国家统一规划和推动下，财政、审计、税务部门分别实施“金财”“金审”“金税”工程，提高了管理效率，提升了管理质量。人大预算审查监督本身人手少，客观上更需要信息技术辅助。但目前信息化建设既没有研究论证，也没有统一的规划指导，少数地方进行探索实践，也是各自为政、标准不一。审查监督信息化建设滞后，很难与有关部门的信息化管理对接，也不适应全口径、全过程预算审查监督的海量数据处理要求。

三、加强人大全口径预算审查监督工作的思考

1.加强预算相关立法。健全预算法律法规，是做好全口径预算审查监督工作的基础。新预算法实施已经两年了，建议尽快出台预算法实施条例，并及时修改全国人大常委会关于加强预算审查监督的决定，对预算法中一些原则性的规定进一步细化，分别明确全口径“四本预算”的范围、内容、原则、程序等，为地方改进预算编制、出台配套的地方性法规提供依据。另一方面，尽快出台实施预算审查监督的具体办法，明确人大预算审查监督的程序、方式、深度和效力，对实施预算法作出明确的、可操作性的规定。其次，认真研究监督法等预算审查监督相关法律法规的修订工作，研究政府间关系、转移支付、政府投资、绩效管理等相关立法工作，完善预算审查监督法律体系，增强法律实施的可操作性。

2.完善政府预算体系。督促政府提高预算编制的精细化、规范化水平，做实全口径预算审查监督的载体。一是深化一般公共预算管理，改变“基数加增长”预算编制模式，优化财政转移支付制度，强化非税收入、结余结转资金管理，完善收支统筹管理体系，建立“三年滚动”预算编制机制，减少项目执行进度慢和调整频繁等问题。二是改进政府性基金预算、国有资本经营预算管理，提交人大审查的预算落实到具体项目，提高可审性。三是加强政府性债务管理，适应政府性债务管理特点及管理需要，将政府性债务全面纳入预算管理，编制政府性债务预算，并接受人大审查监督。四是统一预决算编制口径，按可比科目编制预决算，加强预决算之间的衔接，使决算能真正反映预算执行的结果。

3.健全监督工作机制。一是建立预算信息共享机制，明确政府及部门的信息报送责任，如信息类别、模式、时间等要求，破解信息不对称问题。二是恢复预算草案口头报告制度，提高代表对预算的重视和理解程度，促进政府改进预算报告和预算草案的质量。三是建立预算“二审”通过制度，在各级党委讨论预算前，由本级人大常委会“一审”，提出审查意见由政府处理，而后按现行预算流程实施，以利于实质性审查。四是由人大牵头，财税等部门配合，设计预决算草案的报告内容和形式。从报告草案说明、宏观分析（对照预算法规定）、部门财务收支信息、明细详尽的报告书等方面，予以明确。五是完善预算表决批准制度，在预算整体表决前提下，推行全口径预算分项表决，把分项表决作为整体表决的重要补充程序。对预算草案部分内容存在重大争议的，应当对该部分内容先行表决，必要时可进行单项调研、听证和审议，最后再进行综合表决。

4.加强自身能力建设。一是适应依法治国方针，适当增加具有专业知识的人大代表和常委会委员，从源头上解决能力不足的问题。二是创造条件发挥代表主体作用，加强对代表的预算审查监督知识培训，及时向代表通报预算审查监督信息，积极搭建平台、组织活动，引导代表参与。三是加强预算审查监督机构建设，适应全口径、全过程审查监督要求，提高各级人大专门（工作）委员会的专职化比例，做到机构专设、人员专职、业务专精，提高履职能力。四是探索推进预算审查监督信息化，加强顶层设计，有序推广应用，在信息采集、数据处理、统计分析等方面，逐步替代单纯依靠人工的做法，提高工作效率。五是加强人大常委会机关能力建设，以能力提升为基础，全面加强自身建设，着重提升学习研究能力、政治把握能力、依法履职能力、组织领导能力、机关业务能力等五种能力，推动人大工作与时俱进，推进法治国家建设。六是加强全口径预算审查监督理论、政策和方法研究，密切理论界、实务界在研究上的协同，着眼于对实际问题、实践应用的正确解答，推动预算审查监督理论不断创新发展，为审查监督提供指导。

5.形成各方监督合力。一是发挥人大监督和审计监督作用并形成监督合力，促进双方监督计划结合，在监督方向上保持一致，在监督行动上协调同步。对预算监督方面的重要问题，与审计机关组织联合调查，或委托审计部门开展专项审计。结合听取和审议审计工作报告，充分运用询问、质询、特定问题调查等监督手段。二是积极为媒体监督创造条件，善于通过媒体收集民智民意，架起人大与公众互动的桥梁，营造全民参与的监督氛围。抓住一些典型案例在媒体上曝光，制造强大的社会舆论压力。三是积极为公众监督创造条件。探索建立预算听证制度，开辟公众参与预算决策的渠道。督促政府改进预算信息公开，增强信息公开的广度、深度、透明度，构建公众有序参与预算监督的机制。