进一步改进人大预算审查监督工作

江西省人大常委会预工委预算审查监督处　吴　萱　余文恒

江西财经大学财税与公共管理学院　蔡芳宏　赵万水

政府预算是指经法定程序由国家权力机关批准的政府年度财政收支计划。人大开展预算审查监督重点关注与考虑的是，在“国家账本”中，政府的钱从哪里来、花到哪里去、花得怎么样，即看政府预算编制与执行、收入与支出、财政资金使用的效率和效益。这也是党的十八大，特别是党中央“四个全面”战略布局提出与确立以后，人大预算审查监督在新形势下面临的新任务。如何主动作为、作出新成效，这是各级人大预算审查监督工作亟待解决的重大问题之一。本文将以问题为导向，立足人大预算审查监督工作现状与存在的问题，简要分析原因，就如何进一步改进人大预算审查监督工作提出意见和建议。

一、现状与问题

近年来，我国经济社会发展进入了新常态，经济增速换挡回落，从过去10%左右的高速增长转为6%—7%的中高速增长；产业结构、城乡区域结构、收入分配结构不断优化，第三产业逐步成为产业主体，消费需求逐步成为需求主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升；经济从要素驱动、投资驱动转向创新驱动；楼市风险、地方债风险、金融风险等潜在风险渐渐浮出水面。同时，这种呈现“中高速、优结构、新动力、多挑战”特征的新常态给经济社会发展带来了一些新矛盾：一是科技创新能力不足与转型发展紧迫要求之间矛盾尖锐；二是发展对资源环境的新压力与人民群众对改善生存环境新要求之间矛盾空前；三是过大的收入差距与人民群众对于公平的渴望之间矛盾突出。从经济基础与上层建筑之间的关系来看，随着经济基础发生的巨大变化，民主法治建设不断进步，作为上层政治建筑领域的人大预算审查监督工作，在法源依据、政策支撑、工作实践等方面也呈现出一些新的特点：

（一）法源依据逐步健全

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，在新预算法第二章预算管理职权、第五章预算审查和批准、第七章预算调整、第八章决算和第九章监督中，赋予人大及其机构具体翔实的预算审查监督权。此次全国人大主导预算法修订的做法不仅明确了预算法定的原则，也健全和完善了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律对人大预算审查监督工作的相关规定。与此同时，我省就加强人大预算审查监督工作也出台了许多地方性法规，如先后制定了《江西省预算审查监督条例》《江西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》等。这些法律法规为人大开展预算审查监督的工作提供了有效的法源依据。2014年12月，江西省人大常委会预算工委（以下简称预算工委）根据新预算法规定，首次制定了《2015年省级预算草案预先审查和初步审查方案》，提出2015年预算草案编制和审查监督工作必须从时间、内容、程序上与新预算法相衔接，并对提交代表大会的预算文件格式、内容作了进一步规范和细化。

（二）政策支撑不断增强

近年来，党中央将加强人大预决算审查监督上升到政治体制改革层面，对加强人大预算审查监督工作提出了明确要求和具体改革任务。党的十八大报告明确指出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。这既为当前政府预算改革指明了方向，也为人大加强预算审查监督提出明确思路，即要重点审核支出预算与财政政策。因此，人大预算审查监督重点不仅要依据有关法律法规，还要根据国家宏观调控和当地经济发展的实际变化而变化。2014年预算工委对省级部门预算预先审查方案中提出的审核重点包括：省委省政府重大决策贯彻情况、预算全口径编制情况、预算收支预测依据、“三公”经费、项目立项程序、历年结转结余资金安排等。这些审核内容在既有法律依据内容的基础上，又增加了符合形势变化要求的内容，如全口径预算、“三公”经费等。

（三）工作实践日渐深入

近年来，预算工委在省人大常委会的领导下，紧紧围绕省委中心工作和常委会工作重点，不断健全预决算审查机制，逐步形成了提前介入预先审查、协助财经委初步审查、服务代表大会审查的较为完善的工作机制，在推进全口径预决算审查监督、增强预算审查监督实效、加大审计整改督办、加强自身能力建设等方面积极探索、主动作为，取得较好成效。如积极推动省社会保险基金预算、国有资本经营预算先后于2014年、2015年起提交代表大会审批，实现我省“四本预算”全部提交代表审查；从2013年起将每年提交代表大会和常委会重点审查1个部门的预算、决算草案扩大为2个，并将审查延伸至1—2个二级预算单位，所有省级一级部门决算草案都提交省人大常委会审查批准；在开展部门预决算重点审查时，要求被审部门不仅要细化部门预算、决算草案，还要向审核组提供涉及部门的中央、省转移支付情况，并从中选取部分专项资金使用管理情况开展专题调研与视察；2014年在省人大常委会主任会议的高位推动下，进一步改进、完善了审计查出问题整改督办和整改报告审议机制，推动审计整改督办工作迈出新步伐，取得新成效等。

从总体上看，人大预算审查监督工作发展至今取得了长足的进步，在提高预算效率及促进政府资源的公平配置等方面发挥了重要作用。但是对照当前的新任务和新要求，人大预算审查监督工作仍然存在一些不容忽视的问题和不足，具体表现为“三多、三少、三不够”。

（一）程序监督多、内容监督少，影响力不够

从总体上看，目前人大预算审查监督对政府预算编制和执行没有充分发挥应有的作用。一是从预算编制审查的有效性来看，人大无法有效发挥审查政府预算编制的作用。省人代会审查安排审议预算草案、预算报告和计划草案、计划报告的时间一般来说一共只有1天。代表们根本没有时间、精力阅研预算草案。与此同时，由于有的部门预算编制未细化到项目，项目资金打包切块的情况还不同程度存在，人大代表在审查部门预算草案时，既看不出预算收入来源是否可靠，也看不出项目支出具体在哪些方面，无从审查这些支出能否带来相应的社会效益和经济效益，也就无从审查这些项目是否合理、预算是否科学。二是从人大预算审查监督的整体效果来看，有的预算单位没有切实执行人大的审计整改意见。如2013年7月，省十二届人大常委会第五次会议审议2012年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告时，常委会组成人员对“大量资金闲置，高速公路项目多付工程款、违规分包转包，这些问题每年都出现，屡审屡犯”“年年审计，年年问题不断，有的单位就是不改”等问题，表示了强烈不满，一致提出人大要加大审计查出问题的整改督办力度，严格违法违纪的责任追究。

（二）形式审查多、绩效审查少，实效性不够

近年来，各地人大通过加强与财政、审计部门沟通协调，采取提前介入、加强审计整改督办等手段，进一步深化了人大预算审查监督工作。如安徽省人大提前介入部门预算编制，参加省财政厅业务处室与部门的会商，同步了解编制进展情况，有针对性地提出意见和建议，推动了公用经费定额标准体系不断完善，初步解决了公用经费挤占项目经费问题，建立了支农资金整合机制。湖南省要求涉及整改的被审计单位“一把手”到省人大常委会会议上报告审计查出问题整改情况，湖北省人大常委会从2010年开始对审计查出问题所涉及的单位主要负责人进行约谈等。然而，目前人大预算审查监督主要借助审计监督的力量，重点对政府预算编制、执行是否合法合规开展监督，而对政府预算绩效管理的实质监督中发言权不多，在如何推动政府预算绩效管理工作上还多停留在宏观建议上，付诸行动探索的不多，这也从侧面说明人大预算审查监督的独立性与权威性还不够。

（三）具体纠错多、责任追究少，约束力不够

为更好地推动审计中查出问题的整改落实，预算工委在2014年年底对督办中发现的一些敷衍塞责、避重就轻，特别是整改走过场等突出问题，不回避、不绕道、不放过，直言不讳，不留情面，态度鲜明地予以严厉批评，并以再发督办函的方式，力促其再整改、再问效。如就省住建厅在整改和督办整改过程中存在的重措施、轻问效和重纠错、轻问责以及避实就虚等问题，督办组再次发出督办函，促使省住建厅进一步加强了对整改和督办整改工作重要性的认识，采取有力措施，加快了相关问题的整改。然而，大家感到审计整改督办仍存在不少协调上的难度，有一些心有余而力不足的无奈，一些屡审屡犯、审了不纠等问题尚未得到根本有效的解决。为此，省委书记、省人大常委会主任强卫在会议材料上直接批示：“正如省人大常委会预算工委报告中指出的，在督办整改过程中尚缺乏对问题的追责处理，既未看到对一些单位部门违纪行为的行政处罚，也未有对违法违纪问题线索移送纪检司法查办。希望在2014年度审计查出问题整改工作中逐一改进。”

二、原因分析

造成上述问题的原因既有财税体制不够健全、人大监督工作机制有待完善、人大审查监督任务重而监督力量相对较弱、方式方法亟待改进等客观原因，也有思想认识不够到位、缩手缩脚等主观原因，在一定程度上存在不想监督、不愿监督、不敢监督等现象。下面，笔者围绕人大议事规则、监督重点、监督力量等几方面进行简要的原因分析。

（一）人大议事规则传统有缺陷

现有的预算审查监督议事规则不足之处在于：一是人大未能享有完全的知情权。在前期准备阶段，由于各种因素，财政没有及时向人大提交完整的预算草案，只有简单的汇报稿和初步方案，以致人大财经委或预算工委无法深入了解和审查；大会期间，会议安排的预算审查监督的时间较少，代表们也没有足够时间审议预算。二是人大未能充分行使表达权。虽然人大在预算监督方面可以形成预算审核报告、预算预先审查意见、初步审查意见与预算审查结果报告，但是人大代表或人大常委会组成人员对预算决算草案的个人不同意见无法充分有效吸纳或体现在有关报告中。三是人大未能有效行使质询权。近年来各地人大相继开展了专题询问，但是地方人大的质询权还没有完全激活，这主要涉及有关法律法规的规定比较严格。比如，提质询案的主体，要求是地方各级人代会期间人大代表10人以上联名、设区的市以上人大常委组成人员5人以上联名、县级人大常委会组成人员3人以上联名等。四是人大未有预算修改建议权。由于目前的预算支出不是单项表决，预算是在大会上一揽子审议与批准，即使人大发现政府部分预算收支不合理，现实中否决整体预算既不合理，操作也比较困难。五是人大在预算管理制度改革中话语权不多。在涉及预算管理制度上，地方人大往往把政府预算制度改革的责任完全交给地方政府，自身在预算审查监督制度顶层设计、内容规定、方式方法等方面着力不足。

（二）审查监督重点聚焦有偏差

对于预算监督，人大预算监督当属效力最高、最具权威性的监督，其实质是立法权监督行政权，权力机关监督行政机关的财政行为。人大预算监督是对预算反映民意与国家重大政策情况的监督，是对预算支出和政策的监督，人大预算监督具有政治性；而审计监督是以合规性为目的的监督，审计监督具有管理性。因此，人大预算监督重点不能仅仅停留在审计监督出来的问题上。比如在环保预算支出方面，政府职能部门可能在预算草案编制中会片面强调加大环保监测网络与环保检测实验等环保部门能力建设的支出，而相应减少对现实中一些急需解决的环保问题的投入。此时，人大对其预算、决算的监督就不应该仅仅是其预算编制、执行的问题，而是部门预算绩效如何、重点污染源是否得到有效治理等，即人大预算监督的重点应在财政资金绩效目标评审与效果评价上。

（三）审查监督力量仍然薄弱

法律赋予人大预算审查监督权较多，但在实践中人大审查政府预决算监督力量严重不足，监督力量与监督任务很不适应。以预算工委开展对省环保厅2012年部门决算草案为例，一是审查时间有限。根据安排，审查决算草案总共只有三天，除了半天介绍情况、半天总结审查意见、一天考察，仅有一天时间讨论有关材料。因此，参审代表与专家只能初步了解省环保厅的预算执行情况，了解具体项目预算执行情况主要依靠政府部门编制的项目说明书，了解预算真实性情况主要依靠审计报告，了解专项经费使用情况则根据人大组织调研与撰写的报告。二是审查工作总量很大。首先，审查的部门多，不仅有省环保厅厅本级，还有下属二级单位；其次，审阅的内容跨度大，各个部门的决算涵盖内容广泛，专业术语与缩写繁多，不但对代表，即使是受邀专家也不能完整理解决算报告的内容。三是审查人员相对较少。参与环保厅决算预审的人大代表与专家共31人，加上预算工委本身9人，总共40人左右审查力量相对省环保厅8个预算单位共2亿多元的决算总额明显相对不足。

三、意见和建议

针对前文所述的三大问题表现及其原因分析，笔者就进一步改进人大预算审查监督工作提出以下思考和建议：

（一）改进人大预算审查监督机制

就人大预算审查监督来说，一是改进提前介入工作。在政府编制预算前，人大可以组织部分省人大常委会组成人员、省人大代表、专家，就下一年度预算编制应该重点保障的支出、当前人民群众关注的热点和难点等开展调研，提出相关意见建议，尽早介入政府预算编制工作。二是保障预算审查监督时间。这不仅要求财政部门要按法律规定提前一个月向同级人大提交预算决算草案，还要求人大在人代会或常委会会议举行之前，尽量提前印发有关预决算资料，给人大代表或常委会组成人员足够时间审阅有关预决算，以满足人大对政府预决算的完全知情权。三是创新审查结果报告产生程序。针对重大政策预算安排，可以探索举办公开听证会、展开辩论与表决，并将表决结果记入审查结果报告，推动政府依此报告调整预算安排，实现人大对预算的修改建议权。四是完善人大预算质询程序，激活人大预算质询权。

（二）突出人大预算审查监督重点

我国当前处于由前预算时代（特征为：高收入汲取、低公共责任与低行政控制）向预算时代（特征为：高收入汲取、高公共责任与高行政控制）迈进的过程中，我国的预算管理模式也由传统的投入决策型向预算绩效目标型转变，由税收国家阶段向预算国家阶段转型。在经济转型升级与全面深化改革的新形势下，人大预算审查监督要进一步更新监督理念，从纷繁具体的预算收支中“跳出来”，将人大预算审查监督在经济社会发展改革中的服务功能充分发挥出来，将监督聚集于财政政策制定的科学性、合理性和有效性，推动有利于经济社会发展和维护群众利益的具体决策措施的出台和执行，真正体现人民的意志和人大预算审查监督的权威。一是注重对重点资金的监督。党的十八届三中全会提出，预算审查重点要由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。习近平总书记在党的十八届中纪委第五次全会上提出，要完善国有资产资源监管制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。因此，人大监督要从支出预算和政策方面入手，突出加强对重点部门、专项资金预算编制与执行的审查监督，同时依靠搜集网上舆情，了解社会热点问题，通过实地调研与问卷调查等多种方式，提炼出社会急需解决的问题，并据此形成人大预算审查监督的重点，以保证人大监督的问题贴近民意，增强人大的公信力。二是强化对财政绩效的监督。目前，财政资金使用绩效越来越成为人大关注的重点，人大监督理念也由财政资金分配监督转向财政资金使用绩效监督，并通过绩效监督反作用于财政资金分配，达到绩效监督与分配监督的双重目标。人大每年可选择若干个社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目，委托审计部门开展专项审计，必要时审计报告可提交人大常委会上作专题评议。推动政府加快建立有效的绩效问责机制和激励约束机制，对绩效评价和审计中发现的问题要限期整改落实，向人大反馈，并以此作为审查结果报告及相关立法工作的基础。三是加强对地方政府性债务的监督。一直以来，由于部分地方和行业举债风险意识淡薄、债务偿还资金严重依赖土地出让收入、债务资金使用监管较为薄弱等原因，加上各级人大及其常委会在地方政府性债务的监管中未能发挥应有的作用甚至处于缺位状态，导致部分地方政府性债务问题重重，严重影响了当地经济社会的可持续发展。新预算法明确了地方政府举债的规定，同时从举债主体、用途、规模、方式及债务风险控制五个方面作出限制性规定，从法律上解决了怎么借、怎么管、怎么还的问题。人大要按照法律规定，加强对地方政府存量债务和新增债务的监督，督促政府正确处理好发展与举债的关系，合理有效控制债务规模，防范债务风险。通过构建多层面、有效的地方政府债务监管体系，将地方政府债务纳入法制化监督管理的轨道，让地方政府债务“阳光化”。

（三）完善人大审计监督，增强人大预算监督约束力

人大加强政府预算审查监督需要有众多机制和手段，其中审计监督必不可少。审计监督的职能在于对行政权力的制约与监督，党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，在“强化对行政权力的制约和监督”中把审计监督看作“科学有效的权力运行制约和监督体系”的重要组成部分。从当前人大预算监督和审计工作实践看，仅以听取审计工作报告为主的监督方式，预算执行审计及辅助人大预算监督的成效远远不够。随着经济社会的发展，人大监督需要更多地引进审计手段、发挥审计作用，实现定性分析与定量分析相结合，从而增强人大监督的约束力。一是加大对审计工作的指导。人大要加强对审计工作的监督与支持，帮助审计机关解决工作中实际问题与困难，推动审计工作不断创新。二是拓展审计监督内容。将审计工作计划与人大年度监督工作计划相衔接，保证审计监督和人大监督有机结合。同时，要求审计部门将地方政府性债务、土地出让金、保障性住房建设资金、环保支出等使用情况纳入审计报告的范围，积极呼应人民群众和人大代表的关注。三是完善审计整改督办机制。继续推动省政府向省人大常委会口头报告审计查出问题整改情况和提交审计工作报告所涉及的所有省直单位的书面整改情况报告，进一步完善整改情况报告，详细反映对有关责任人的追责问责情况和将违法违纪问题线索移送纪检司法查办情况，坚持把审计结果及人大审议情况及时向社会公布等。四是建立审计监督长效机制。根据近年来工作实践，依法制定相关决定决议、意见和规定，增强审计监督工作的规范性和强制性。

（四）强化人大自身建设，提升人大预算审查监督质量

针对预算审查监督工作面广任重力薄的现实状况，关键在于加强人大自身建设。一是强化学习掌握技能。深入学习贯彻党的十八届三中、四中全会精神和《深化财税体制改革总体方案》等政策精神，加强新预算法等法律法规和业务知识学习，增强服务意识。二是勇于实践积极创新。建立健全审查指标体系，完善部门预决算审查监督工作程序，充分运用好审计监督成果，探索向会计师事务所、审计师事务所等中介机构购买咨询和技术服务方式。三是充实力量借助外脑。进一步充实联系代表队伍和预算审查监督专家咨询库，弥补专业力量的不足，提高审查的效力和权威。四是注重加强对基层的工作联系与指导。推动市县人大预算审查监督工作有序开展，探索指导县级人大预算审查监督工作先行先试改革创新的有效途径。五是有序扩大公众参与。积极引导公民、新闻媒体有序参与人大预算审查监督活动，倾听社会公众对政府预算的意见建议，充分发挥群众监督和舆论监督作用，使人大监督工作更加贴近民心、顺应民意、回应社会关切。