关于改进和完善专题询问的思考

江苏省人大常委会研究室

作为监督法明确规定的一种监督形式，自2011年11月省人大常委会就保障性住房建设工作情况对省政府有关部门进行专题询问，迄今已经开展了十余次专题询问活动，成为省人大日常监督工作的重要内容，取得了明显成效。但作为一种新的监督尝试，这项工作在实践中也反映出这样或那样的局限，影响了监督功能的发挥。着眼于深入贯彻落实监督法，进一步推进专题询问，前不久，我们对全省人大专题询问工作进展情况进行了调查了解，结合之前省人大常委会几次专题询问活动的实践探索，以及全国人大常委会办公厅出台的改进完善专题询问工作的若干意见，我们认为应当考虑从以下几个方面改进和完善专题询问工作。

一、要进一步解放思想，努力推进专题询问监督活动的常态化

从了解的情况看，目前地方各级人大常委会开展专题询问频率普遍偏少，省人大常委会每年两次，市、县（区）一级多数每年都只有一次，个别地方本届以来才开展过一次专题询问。与之相对应的，目前全国人大常委会每年专题询问已经达到了3次，反差强烈。事实上，无论是从新形势下人大监督工作的实际需要，还是从当前监督工作的外部环境条件看，都有必要大幅度提高专题询问的运用频率：第一，落实好专题询问制度是贯彻监督法的必然要求。作为法定的一项监督形式，全国人大常委会2010年率先启动了专题询问监督，这是我国人大监督制度发展史上一次少有的自上而下推动并且卓有成效的重要尝试，它充分体现了全国人大常委会对这项工作的重视。这些年来，全国人大常委会在率先垂范的同时，一直在不遗余力地推动专题询问，像2016年4月，全国人大常委会办公厅牵头起草并出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，全国人大常委会专题询问的运用频率一年比一年高，力度也一年比一年强。对地方人大来说，全国人大常委会的率先垂范，正是深入推进专题询问监督最直接的强大动力和保证。第二，询问监督已被实践证明是一种非常有效的监督形式。由于询问能较好地兼顾平衡监督方和被监督方的权益，自1783年英国议会正式承认议员有向大臣提出问题并要求答复的权利之后，询问这种议事形式逐渐被世界各国特别是西方发达国家议会所采用，成为一种日常议事形式和问责监督形式。像英国议会，每个会期的周一到周四下午两点四十五到三点四十五，为固定询问时间，每个议员可提出1—3个口头问题，每年议会询问次数近百次。新加坡议会在会期中，每天开会最初一个小时固定为议员询问时间。“他山之石，可以攻玉”，国外议会议事实践中的成功做法，完全可以学习借鉴。第三，近年来我国不少地方开展的“电视问政”活动为人大开展询问监督创造了良好氛围。近些年来，全国不少地方都开展了电视问政，力度大、社会影响好，例如湖北武汉市去年组织的电视问政，有53名领导干部分六批接受公开问政，其中市级领导就有12人，总人数创历年以来电视问政之最；陕西西安市前不久针对房管局的电视问政中，“局长四次鞠躬道歉，副市长约谈，周末安排整顿”；2017年3月下旬，广西南宁市举办了针对全市各县区党委书记的电视问政，各方面影响很好；南京市前些年开展的电视问政力度也很大，效果也很好。人大是权力机关，询问是法定的监督形式，落实询问监督，于法、于理、于情都比电视问政具有更高的法律权威，拥有更广泛的社会基础。因此，各级人大都应进一步解放思想，努力推进询问监督的常态化。在这方面，我省不少地方已经走在了前面，像泰州市，本届以来每年安排的专题询问达到了6次以上，基本上实现了全年常委会会议专题询问的例行化、常态化；徐州市每年专题询问也达到了3次。

二、要切实把改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的事项作为专题询问的优先项目，询问内容务求接地气、顺民心

作为人民的代议机关，顺应民心、反映民意，是各级人大依法行使职权永恒的主题。这些年来，我省各级人大普遍注重把事关改革发展稳定大局的重大问题和社会普遍关注的热点难点问题，比如财政审计、国有资产保值增值、节约集约利用土地、城市规划、水环境整治、物价、失地农民社会保障等作为专题询问项目。但实践中大家也反映，各地专题询问议题大多太“高”、太“大”，看起来似乎也没有什么错，但在具体操作上，带来了两个方面的问题：一是造成答询方的困难。问题一大，涉及的可能就不是一两个部门的职责，几个部门责任交织在一起，往往很难厘清责任主体，也容易造成事后整改工作的相互推诿。二是造成专题询问有些“空”。问题太大，问询时间又有限，问答双方很容易流于形式，一问一答空里来空里去，听众也会觉得云里雾里，效果自然要大打折扣。

建议今后安排专题询问活动时，应当从询问议题和询问内容两方面加以改进：一方面，在议题的选择上，应围绕事关地方经济社会发展的重要部署，聚焦“一府两院”工作中一些薄弱环节，立足人民群众反映强烈、迫切需要解决的热点难点问题。同时所选议题还应具有可行性和紧迫性，既是迫切需要解决的问题，又是经过努力可以解决的问题。我省一些地方在这方面做了很好的尝试，比如徐州市人大常委会在听取政府关于东店子山、云龙社区生态植物栽培基地、老院子酒家三起违法侵占林地处理情况的专项报告的基础上，对政府相关部门进行专题询问；南通市人大常委会就拆迁安置房建设情况，对政府相关部门进行专题询问；泰州市就当地凤城河风景区建设过程中出现的问题对相关部门开展专题询问。2016年全国人大常委会就审计查出突出问题整改结果情况报告对几个主要责任部门的专题询问，指向也非常具体明确。这种将议题开口切小一些的做法，实质上就是直面问题和矛盾，使专题询问的针对性更强、实效性更高，社会反响很好。另一方面，在现场询问内容上，委员现场询问的问题应更具体一些。专题询问主题多数时候可能难以避免有些“大”，但现场询问的内容一定应避免和专题询问主题一样“粗”，要尽可能具体详细，与询问主题形成一个梯次互补。这样操作的好处在于：第一，有利于督促相关方面直面矛盾。从人大监督实践来看，任何事项，一具体就生动，一具体就深刻，监督活动更容易擦出火花、产生亮点。第二，有利于现场双方的问询操作。现场询问内容越具体，问询双方就不容易出现你问东他答西的跑题现象。要实现这一目标，关键是提问人要真正把情况摸透，把问题找准。在这方面，除了常委会组成人员要真正沉下去多做些调查研究，人大相关部门更要深入基层、深入实际、深入群众，做过细的调查研究，把情况摸透，不讳疾忌医，真正把人民群众关心的问题反映上来，确保询问能问到点子上，答能答到心坎里，使专题询问取得实实在在的效果。

三、要更多地把专题询问与其他监督方式有机结合起来，充分发挥监督“组合拳”作用

监督法第三十四条规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。”因此从法律属性上讲，询问权具有明显的“非独立性”特征，需要依托于审议报告或议案展开。根据前述立法本意，人大常委会开展询问，基础不应局限于听取和审议专项工作报告，还应包括执法检查、预算审查这类其他监督方式，像去年全国人大常委会开展的三次专题询问，有两次专题询问都是针对的相关执法检查报告（职业教育法执法检查、水污染防治法执法检查），一次是针对审计查出突出问题整改结果的报告。从我省各级人大专题询问情况来看，大多都还局限在听取和审议专项工作报告。省人大这几年的专题询问实践，也全部是在听取和审议专项工作报告的基础上开展询问。根据2015年1月主任会议通过的省人大常委会专题询问办法第九条第二款规定，对“常委会组织的执法检查中发现的比较突出的问题”，可以作为询问的重点。通过对各类监督过程中发现问题的询问，一方面能帮助组成人员更加全面了解这些问题产生的来龙去脉，使审议更深入、更有针对性。另一方面也方便责任部门面对面了解常委会组成人员的要求，并在后续整改中更好地解决这些问题。因此，各级人大都有必要将专题询问与执法检查、工作评议等监督方式有机结合起来，充分地发挥出监督“组合拳”作用，进一步增强人大监督的实效性、权威性。

四、要从机制上让专题询问相关方各归其位，充分尊重和切实维护常委会组成人员在专题询问中的主导地位

从调查了解的情况看，各地每次开展专题询问，很多都是事先写好脚本，问答双方都是有备而来的“答案对答案”，专题询问过程更像是一次表演：无论是提问的委员和代表，还是答询的部门负责人，大家更多的只是一个前台表演角色。在这种操作模式下，专题询问时间一长，新鲜劲、神秘感很快过去，大家对专题询问这项活动都越来越感到索然寡味。调研中我们就发现，像一些目前专题询问组织较少的地方，有的前几年还是推进专题询问活动最积极的一批，这一现象尤其值得反思。要从根子上解决这一问题，就是要从机制上解决好专题询问活动过程中普遍存在的缺位、越位现象。第一，要把询问中的提问权真正还给委员和代表。询问过程中，谁来问、问什么、怎么问，每位委员都拥有同等的自主权利，列席会议的人大代表也可以发表意见。从各级人大常委会组成人员现状来看，相当部分都是曾经担任相关部门的主要负责同志，或是有关方面的专家学者、企业家、来自一线的骨干人员，无论是工作经验、政治觉悟，还是知识结构，他们完全可以很好地承担起提问这项职责。让他们中任何一位充当传声筒似的提问者，既是对他们法律地位的不尊重，也是对他们角色能力的严重忽视。调研中一些地方就介绍，每次拟安排提问的委员大都不太情愿，相反，大家对自主提问积极性却非常高，如某市一次专题询问，一位委员接连举手三次要求提问，却次次被主持人忽视，失望而归，这从一个侧面也反映出组成人员对专题询问独立自主的强烈意识，这种民主权利理应受到尊重。第二，要促使应询部门负责人切实地担负起答询的责任。我国实行的是行政首长负责制，作为一个部门负责人，熟悉本部门各项工作，是最起码的要求，如果拿着事先准备的材料照本宣科，不仅扭曲了人大作为权力机关的询问本质，在一定程度上也助长了应询部门的形式主义、官僚主义。对此，《中国人大》评论员金果林先生两年前曾一针见血评论：“流于形式的专题询问，问了白问，走过场的专题询问，不如不问。”张德江委员长在本届全国人大常委会首场专题询问时就特别强调：专题询问“一定要防止流于形式、防止走过场”。第三，要将人大有关委员会从“越俎代庖”的尴尬角色中解放出来。依据目前的操作模式，谁提问、问什么。谁答问、怎么答。基本上都是人大相关委员会预先协调，增加了委员会的压力。调研中我们了解到，也正是这种压力，使得目前人大机关各委员会对专题询问都有一种本能的推脱和抗拒。应当通过完善专题询问机制，回归询问监督本质，确保专题询问参与各方各归其位、各行其道、各履其职。其中充分尊重和切实维护组成人员的主导地位尤为重要，只有把委员的主导地位体现出来、发挥出来，才能使专题询问的参与各方真正动起来、活起来，还能在很大程度上使专题询问化繁为简，使询问监督更容易取得实际效果。第四，要把各方在询问过程中的权责从机制上进一步明晰化。对于提问方来说，常委会组成人员凡是有意愿的，在开展专题询问前一段合理时间都可以报名，报名人数多于拟安排名额的，内容相近的，可以由当事人自行协商推举代表，整个推举过程应民主、公开。对于答询方来说，提问方不能偏离主题，答询方也不能答非所问；在分管领导带队应询的情况下，分管领导和部门负责人答询责任也要明确。问答双方都应遵循公开、合理的时间限制，同时要明确主持人的职责，及时裁决问询过程中的争议，维护现场的正常秩序，保证专题询问依法有序进行。

五、要充分利用各种宣传形式，大力推进专题询问监督活动的公开透明

推进人大工作的公开透明是时代发展的要求，也是增强专题询问实效的重要举措：将社会公众的关注更多引入专题询问现场，不但宣传效果会成几何级数的放大，更是一种强大的监督力量。对答询双方而言，即便问答过程中提问的问题不是那么准确、全面，回答方解释的内容不是那么周全、到位，但公众关注本身，对推进“一府两院”及相关部门负责人勤政廉政，都会形成一种无形却有力的督促，这也是电视问政之所以火爆的一个重要因素。但从了解的情形看，目前我省各地专题询问普遍缺乏与场外社会公众的实时交流，大多是采取录影模式，对外宣传主要依赖当地的党报和电视，通常是会议结束后主要以新闻通稿和新闻小片段的形式提供给当地报纸、电视等传统媒介向社会宣传。从实践来看，这种宣传模式最突出的问题就是缺乏专题询问监督现场的鲜活感。现在报纸电视这类传统媒体在网络新媒体的冲击下，其覆盖影响范围早已是今不如昔，无论是传播速度，还是受众范围，都要远逊于新媒体。由于缺乏社会公众的及时有效的关注和参与，各地的专题询问大多“默默无闻”，自己演来自己看，专题询问社会宣传效果自然大打折扣。

我们认为，专题询问基本上都是围绕经济社会发展的重大问题和社会关注的热点难点问题，这些内容本身应当说很有新闻价值，现在关键是如何把询问现场监督活动及时有效地向公众推送出去。在这方面，一定要解放思想，积极遵从新闻规律，更加重视利用好新媒体，尤其是在电视实时转播条件限制较多的情形下，应当更多地借助传播速度更快、受众范围更广、调度更为方便、成本极为低廉的网络媒体，向公众提供更为鲜活的第一现场。同时还要切实地改变说教式的宣传模式，让宣传更加贴近生活、贴近受众，使公众愿听、想看，也更容易消化。目前省市人大机关普遍拥有自己的刊物和报纸专栏，各级人大普遍建有自己的门户网站，这都是人大工作非常好的外宣基础，要整合信息和宣传部门的力量，把专题询问现场网络报道落到实处。