甘肃省人大常委会开展专题询问的实践与思考

甘肃省人大常委会研究室

一、人大询问及其探索发展

（一）正确理解认识人大询问。我国各级地方人大及其常委会履行职责的方式，主要是通过会议，听取和审议本级“一府两院”和人大的工作报告、各类议案等法定事项，在审议过程中，代表或常委会组成人员对报告、议案等不明白、不清楚的问题，既可以向法定列席会议的有关负责人提问、要求回答，又可以要求相关负责人到会议现场说明情况、回答问题，这种情形，被称作人大询问。开展询问是宪法法律规定的、是人大依法行使职权的需要，也是各级人大常委会议事规则对人大集体行使职权的具体规定，它伴随着人大依法履职的始终。可以说，凡是人大法定会议所进行的审议履职活动，都有可能组织询问、出现询问行为。在人大会议上，询问是一个普遍又经常用到的审议表现形式。专题询问则是由人大常委会精心组织准备，并由人大常委会会议议程事先规定，在听取“一府两院”或人大有关工作报告之后，为进一步分析研究问题，弄清事项或者问题缘由真相等，以深化会议审议、统一对有关问题的认识，对此要求“一府两院”有关部门负责人到会议审议现场，逐一回答组成人员提问或事先调研了解的相关情况问题。它既是有关单位协助支持人大研究分析问题、搞好审议，确保提出好的意见建议，又是见证执行国家权力人员履职情况，促进“一府两院”工作，提高人大履职水平的重要工作方法。

（二）甘肃人大询问实践效果明显。根据地方组织法的有关规定，1987年第六届全国人大通过的常委会议事规则，对组成人员询问、回答等第一次进行了明确。甘肃省人大常委会1988年9月参照全国人大常委会的做法，对议事规则有关询问的规定进行了细化，并于1989年9月召开的七届人大常委会第十次会议上，首次开展专题询问。在听取省人民政府清理整顿公司情况、省人民检察院查处经济犯罪大案要案情况两个汇报后，根据审议情况，召开联组会议，同时通知“一府两院”负责人到会听取审议意见，回答具体问题。组成人员围绕议题，11人进行了审议发言，提出了18个问题，政府有关部门和检察院负责人现场回答，或说明情况，或表态承诺，询问取得了较好的效果，开启了甘肃省人大常委会联组会议询问的先河，会后还作出了省人大常委会《关于坚决惩治腐败、促进廉政建设的决议》。1999年7月甘肃省九届人大常委会在审议省人民政府关于审计工作报告时，就省水利、环保专项资金被挪用挤占的问题，部分组成人员提出，请两个部门负责人到提问比较集中的第二小组，回答具体问题，两个部门高度重视，态度诚恳，既认真回答了询问问题，又现场表态加快纠正，促进了被挪用挤占资金的回归。

近年来，甘肃省人大常委会连续进行了6次专题询问，分别就甘肃“三北防护林”建设、保障房建设、就业再就业、扶贫开发、“生态安全屏障”建设、精准扶贫精准脱贫工作组织联组会议，进行专题询问，议题既有省委重大工作部署，又有民生事项，还有政府工作重点难点，各次专题询问都有力地提高了人大会议审议质量，促进了“一府两院”工作，一些重大热点难点问题和民生事项得到较好解决，也产生了很好的社会效果。

二、专题询问的主要做法及存在问题

（一）具体做法及体会。甘肃省人大常委会组织专题询问次数虽然不多，但常委会高度重视，认真组织，突出效果，着力促进人大询问监督的质量和水平，具体做法体会有以下几方面。

1.选准选精询问议题。在议题选择上，常委会按照围绕中心、服务大局的工作思路，在年初研究监督计划时，从关系全省改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题入手，确定专题询问的议题。具体操作上，主要是结合全省当年重点工作任务、代表意见建议、人大调研视察和执法检查等活动，由相关专门委员会研究提出年度询问议题的建议，并以适当方式征求代表和市州人大的意见，之后提交常委会主任会议研究决定。选择询问议题上的思路、方法和程序严谨，实现了选准选好，促进了询问工作的顺利和高效。特别是2015年，全省实施的“联村联户，为民富民”行动，是省委确定的打赢扶贫攻坚战的重要举措，并出台了一系列配套策措施，抓好落实非常重要，也是“十三五”期间全省“一号工程”。主任会议以此作为专题询问议题，总体是依法助推其各项措施要求的落实，具体则是研究发现精准扶贫、精准脱贫方面的问题，提出意见建议。询问议题紧贴省委中心工作，目标明确，重点突出，也实现了人大依法履职与全省重点工作的结合。

2.精心准备深入调研。专题询问议题确定后，综合部门及时制订实施方案，明确由常委会领导牵头负责、常委会委员和代表组成调研组，深入市州和县乡开展调研活动。各次询问所组织的调研，都坚持围绕议题，深入实地，广泛听取意见建议，发现问题又研究问题，掌握第一手资料，有针对性地确定询问事项。最后形成内容全面、数据翔实、客观公正的调研报告，并作为常委会议审议有关报告、开展询问的参考，询问的准备工作充分认真。所开展的就业再就业、保障房建设、生态安全屏障建设等专题询问，每次都有3—4位副主任带队的调研组，深入实际调研，组织工作扎实认真，确保询问取得良好效果。

3.严密组织力求效果。询问的具体实施非常重要，常委会按照一名副主任牵头负责、办公厅综合协调、专委会承担具体事项的分工要求。操作上，采取在分组审议的基础上，召开联组会议。实行在审议中发现和提出问题，相关单位回答。发言提问的，既可以是组成人员，也可以是列席会议的人大代表，要求抓住关键要害，直截了当提问。到会应询的，规定是政府负责人、部门主要负责人，采取面对面、“一问一答”的模式进行，应询时间不超过10分钟。应询要坚持实事求是，简明扼要，一时不能答复或不能充分答复的，要于会后书面回复，这些程序性要求，确保了询问的严肃严谨和有序。近年来开展的有关保障房建设的专题询问，对保质保量完成“十二五”约束性指标、加快改善中低收入群众住房起到了推进作用；有关就业工作的询问，对政府拓展就业途径、多层次专业培训、省内院校教学专业调整起到了有力的促进作用；在生态屏障建设、扶贫开发等专题询问中，一些重要问题、热点难题都得到了较好解决。同时，通过在审议中询问，提升了组成人员分析研究问题及其履职能力，也考验了政府及其部门的熟悉业务工作情况和履职敬业水平。严肃严格严谨组织的询问，监督效果明显。

4.营造气氛形成监督合力。每次专题询问开始前，要求省上主要媒体，做好对会议报道的同时，还要对询问的内容、程序、法律规定等，分别做一些宣传报道，普及人大监督知识，进行询问“热身”。实施阶段，分别邀请若干名人大代表和旁听会议的公民与会，其中省人大代表作为列席人员，经允许还可以提问，增强专题询问的透明度。同进，新闻媒体及时对联组会议实况进行深度报道，开通了网络现场直播，由此扩大了人大询问的社会效应，多方面促进了询问监督的效果。

（二）存在问题及分析。专题询问作为地方人大开展监督工作的内容之一，许多地方、不同机关人群，对其的认识不尽相同，也没有规范和固定的形式，或模仿全国人大，或各自在具体实践中摸索，所暴露问题和不足也很明显，归纳起来有三个方面。

一是思想认识不到位。首先，表现为法律规定的原则性，对如何依法组织询问没有规定，也由于思想上的“难为”而不愿积极主动开展询问。其次，为满足于习惯性的人大监督方法，不愿在监督“一府两院”上创新发展，询问时断时续，甚至被搁置。再次，是在人大常委会会议上询问，面对面地对“一府两院”及其部门的工作提意见批评，认为有找麻烦、亮丑揭短、造不和谐气氛的嫌疑，回答好了可以，回答不上或说不上、难堪了咋办。最后，专题询问简单化，认为组成人员随便问问，答好答差，党委组织部门不在场，与工作优劣关系不大，询问缺乏撼动力，也解决不了实际问题，思想上消极不重视，开展询问不主动。

二是询问实施的程序不够严密。由于专题询问是人大常委会行使监督权的创新做法，法律定位虽然是人大监督的范畴，但如何依法、科学、严格组织好询问，没有成熟经验和法定做法可循，法律制度支撑缺失。因此，许多地方的询问从选题定位到依法组织都缺乏严谨、统一，随意性比较大；从提问应询到产生的法律效能都有不足，如列席的代表可否提问，副职直接应询还是受正职委托应询，答好、答差、应付等行为如何对待。这些问题的存在，使得许多地方，尤其是市县人大组织的询问活动，议题选定“避重就轻”、询问“走过场”、提出的问题建议没了下文。

三是开展专题询问在市县不经常。目前是省级人大在学习模仿全国人大的基础上，不断创新推进，但大的突破、深度创新及形成监督气氛还不够。个别市县做了一些尝试，但多数在观望，询问监督的认可度、普遍性较差，甚至顾虑重重，既担心提问不好，权力执行机关不认可、不乐意，又担心提的问题应询人员陌生、答不上，不好收场。再加上人大询问本身不是普遍运用的监督手段，地方人大可以组织进行，也可以不开展。这种对询问监督的思想消极和缺乏主动，是询问监督广泛开展的阻力之一。

三、对加强专题询问和提高效果的思考

专题询问地方人大常委会虽然进行了一些实践，但仍需要在具体工作中不断总结、完善、规范和提高。从甘肃的情况来看，应当从以下几方面着力加强。

（一）对法律法规进行解读和组织询问观摩，促进正确认识和把握询问监督。一是要充分利用人大业务培训、法律法规释义等，破解对询问的思想认识和理解上的误区，明确它是人大探索加强监督工作的新成果，是新时期人大拓展监督工作的重要形式，也是强化人大议事决策、提升依法履职的重要途径，应当积极和广泛开展询问工作。二是既要加强对习惯、传统意义上人大监督的学习认识，如执法检查、听取专项工作汇报、代表视察、规范性文件审查等，更要探索学习询问这种人大监督的新方法，坚持树立信心、增强履职责任，充分利用询问监督这种形式，并不断探索完善，使其成为人大监督的利器。三是利用人大宣传工具，介绍和普及询问的法律规定，明确询问与人大监督、代表和常委会委员履职关系等，促进认识和接受询问监督，特别是市县人大换届不久，省级人大开展询问的时候，可以让下一级的人大代表和常委会的同志列席，现场学习体会。四是对“一府两院”及其组成部门和工作人员，也要让他们学习询问的相关法律法规，了解人大询问工作，正确认识，积极配合，增强接受人大询问的自觉性和主动性，以此促进专题询问工作常态化。

（二）加强对询问操作的具体规范，实现询问工作的严肃严谨。规范询问程序内容应当具体全面，包括：规定选题的原则、重点和方式；明确常委会领导牵头、综合部门制订实施方案、业务部门承办的分工原则，坚持深入调研，注重把握重点和关键环节；要求提问应当围绕主题、有针对性、属应询人职责范围内事项；确定询问形式为小组会议或联组会并有主持人；提出有询问资格的应当为参会的常委会组成人员，列席会议的人大代表和下级人大负责人，经主持人同意，也可以提问；提问应当简明扼要、重点突出；应询应当是部门主要负责人，并规定答问的时间限制，回答要实事求是、客观准确，不得推脱、回避矛盾，也不得对询问人提出反问或诘问；询问问题涉及多个部门的，应当是承担主要职责的部门答复，其他部门补充答复；回答时，现场有困难或者不能充分答复的，应当说明原因，并于会后及时书面答复；同时，对询问中提出的问题、建议的办理要有原则规定；最后，还要注意对新闻报道及直播的规范、要求；等等。上述内容都是规范询问工作应当涉及的，要通过制定规定来完善。

（三）创新完善询问方式，不断提高专题询问质量。询问形式的科学严谨能够促进效果。一是在今后的专题询问工作中，应当克服事先透露询问问题的做法，逐步推行现场随机提问、追问，以体现部门有压力、人大的认真负责。因为议题已经公开，“一府两院”已经有了充分的准备，多数部门能够有把握地回答。由于人大有前期的调研，掌握了第一手资料，追加提问可行有利，能起到深化审议，增加民主气氛、提升专题询问水平、强化被问询单位责任的效果。二是事先要加强与“一府两院”及其相关部门的沟通协调，通报情况，明确提问应询的具体要求和程序，尤其要让被询问者在会前有充分的准备时间，以熟悉情况、胸中有数、应询顺利，如果应询者事先情况不清，出现答所非所问或说不上来的情况，以至于难堪，都是失败的询问。三是提高专题询问的公开化程度。目前的网络直播只是尝试和初级水平的公开，随着询问组织水平的提高，应当探索向电视直播等过渡，不断增强专题询问的透明度，人大代表人民的监督，才会产生更大社会效应。

（四）对询问回答或承诺要跟踪督查，努力增强询问实效。目前，专题询问结束后，就意味着人大会议审议结束，询问监督结束，确有组织工作虎头蛇尾现象，询问问题的办理也随之降温或搁置。对此，人大综合部门或有关专委会要对相关问题、回答或承诺事项进行梳理汇总，按照常委会审议意见的办理程序要求，交“一府两院”办理，并要求办理书面报告。不能说询问了，回答了，询问就了结结束。同时，还要组织跟踪监督，对办理不满意的，还可以再次询问，直到问题解决、见到效果为止。