专题询问工作的实践与思考

辽宁省人大常委会　薛来义

询问是监督法赋予人大常委会的一项重要监督方式。专题询问是人大及其常委会依法履行对“一府两院”工作监督职权的重要形式。如何开展好专题询问，使之成为激活人大监督权的重要途径，是法律的要求、人民的期待和代表的共同呼声，需要地方人大常委会大胆探索。

辽宁省人大常委会自2012年首次开展专题询问以来，每年都紧紧围绕全省改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注和人民群众期待的重大问题，紧密结合人大代表提出的建议、批评和意见及人大各项工作中发现的突出问题，精准选题、精心组织，对政府相关部门工作开展专题询问，收到较好的效果。专题询问已由尝试迈向了常态，取得了较好的监督实效，同时也积累了一定的经验。辽宁省市县两级人大常委会也都在不断地进行专题询问的实践与探索。实践证明，专题询问完善了人大的监督方式，提高了监督实效，促进了政府的相关工作，较好地解决了民生难题。

一、辽宁省人大常委会开展专题询问的主要做法

2012年以来，辽宁省人大常委会紧盯经济社会发展全局，关注百姓生活和民生疾苦，直击社会热点，先后开展了12次专题询问，有效地督促和支持政府破解有关民生热点难点问题，同时为提高人大常委会会议审议质量、增强监督工作实效作了积极的探索。从工作实践上看，我省人大开展专题询问工作，主要有以下六个方面特点：

1.精准选取询问议题。科学选题是做好专题询问工作的首要条件。同其他监督工作一样，专题询问也应围绕事关地方经济社会发展的重要部署，聚焦“一府两院”工作中存在的突出问题和薄弱环节，立足人民群众反映强烈和迫切需要解决的热点、难点问题。所选议题还应具有可行性和紧迫性，既是群众迫切希望和急需解决的问题，又是“一府两院”经过努力可以解决的问题，以确保专题询问的实际效果。近四年来，每年开展专题询问都不少于3次，选择专题询问题目时主要依据以下三个方面。一是围绕省委的重大部署，与党委中心工作相结合，把事关全省经济社会发展，经过努力可以解决的热点难点问题作为议题。如旅游业发展情况、创新驱动发展战略实施情况等。二是“一府两院”工作中存在的突出问题和薄弱环节。如辽河流域治理和生态恢复工作情况、职业教育情况等。三是人民群众反映强烈的民生问题和生态环境问题。如贯彻大气污染防治法、实施“蓝天工程”情况。2016年7月，省十二届人大常委会第二十七次会议上，省人大将贯彻实施国务院《物业管理条例》和《辽宁省物业管理条例》情况作为专题询问题目，就是因为物业管理涉及千家万户，与百姓生活息息相关，事关人民群众切身利益。在一定意义上讲，物业问题是最基本的民生问题，物业管理就是最基本的民生工程。当前，辽宁面临的经济形势严峻复杂，经济下行压力较大。越是在这样的关键时期，越要更多地关注民生问题，越要从物业管理这样最基本的民生单元入手，通过开展专题询问，推动政府及其有关部门进一步增强做好物业管理工作的责任感、紧迫感和使命感，解决好当前我省物业管理中最紧迫最现实的问题，努力提高人民群众的生活质量，为全省人民一心一意谋振兴集聚正能量。

2.周密做好筹备工作。凡事预则立，不预则废。为做好专题专题询问的筹备工作，省人大在开展专题询问前成立由分管的常委会副主任任组长，秘书长、副秘书长、省人民代表大会有关专门委员会或常务委员会有关工作机构和办事机构负责人为成员的专题询问领导小组，负责指导、协调专题询问的实施。在准备过程中，通常采取由多位常委会副主任带队，常委会组成人员为主，邀请省人民代表大会代表、有关专家学者或专业人士参加的调研组赴多地进行专题调研和视察。如2015年11月份进行职业教育专题询问前，就由省人大常委会四位副主任带队，赴沈阳、大连、鞍山、丹东、阜新和辽阳等6个市开展职业教育法执法检查。在专题调研和视察过程中，既深入基层听取代表、专家学者、群众的意见，又听取有关部门的汇报，对相关工作报告进行初步审查，在此基础上形成专题调研报告，同时将发现的突出问题转省政府有关部门研究，并在相关报告中作出回应，确保调研工作深入细致。2015年9月的常委会对省政府推进简政放权、转变政府职能工作情况进行了专题询问。询问前，省人大常委会在全省14个市进行了专题调研和检查，形成的《省人大常委会检查组关于检查推进简政放权转变政府职能情况的报告》《省人大常委会检查组检查简政放权转变政府职能有关问题情况》得到省委书记、省人大常委会主任李希同志的高度重视，并作出批示，要求省政府认真整改。在开展专题询问一个月前，省人大有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构将视察、专题调研中发现的问题以及代表和人民群众等各方面对该询问议题的意见，交由应询部门研究并在专题询问会议中作出回应。还有一个具有创新性的环节就是在开展专题询问前由分管的常委会副主任主持召开协调会，与政府各有关部门进行充分协调，一般要经过两次以上的沟通协调，尽可能将在调研和视察、执法检查中发现的部分问题予以解决，既将调研的过程提升为解决问题、推动工作的过程，也缩小了问题范围，有助于提高专题询问的效率。在此基础上，对不能马上解决或者有一定分歧的问题进行梳理，形成询问时的备选题目。确定询问备选题目时，坚持突出三“点”：一是突出重点，要提出所存在或要解决问题的重点；二是突出要点，提出的问题要切中要害，不能泛泛而谈；三是突出特点，要围绕确定的议题有针对性地提问，在一定程度上体现专业水平，确保问的准。

3.强化询问现场效果。专题询问现场能否做到问得准、答得好，是专题询问整个过程的核心环节。从首次专题询问开始，就采取分组审议、联组提问的方式进行，询问人人选由常务委员会会议分组会议推荐生产，也可以个人报名，同时考虑到专题询问现场可能出现的状况，规定了经主持人同意，其他常委会组成人员或者列席常务委员会会议的省人大代表，也可以现场向应询人提出询问。应询人应为应询单位的主要负责人。询问人提出问题时间不得超3分钟，应询人回答时间不超10分钟。4年多来，省人大不断探索提高专题询问现场感和真实性的途径，从最开始的明确范围、明确题目、一问一答，到目前开展专题询问仅明确范围、确定少数题目、一问多答，经主持人同意，也可以现场向应询人提出补充询问。应询人回答后，主持人还要进行简要点评。为进一步提高应询单位的重视程度，省人大设计了对应询部门答问情况进行满意度测评的环节。2016年7月召开的常委会专题询问之后，首次对应询部门的答问情况进行了满意度测评，由常务委员会有关工作机构及时汇总测评结果，并向常委会组成人员和应询部门以及相关领导进行了通报。这一做法，对确保专题询问不走过场、不流于形式，让应询部门真真切切感受到压力，切实发挥好法定监督手段的作用，从而使专题询问达到其应有的效果。

4.监督权与决定权紧密结合。决定权是地方人大最重要、最能体现人民当家作主的核心权力，决定权是监督权得以有效实施的基本条件，没有决定权就没有真正的监督权。辽宁省人大常委会在开展专题询问，充分行使监督权的过程中，特别注重监督权与决定权的结合运用，大多数时候，都会在进行专题询问的同一次常委会会议上，作出与专题询问主题相一致的决议或决定。在已经进行的12次专题询问中，共作出有关决议8个，对推动专题询问涉及的相关工作起到了重要的作用。2013年11月对我省实施创新驱动发展战略情况进行了专题询问并同时作出了《辽宁省人民代表大会常务委员会关于进一步实施创新驱动发展战略的决议》，将监督权与决定权有机结合，促进了专题询问提出的问题得到有效解决。

5.切实抓好跟踪督办。开展询问是手段，促进工作是目的。在工作实践中，省人大特别注重对专题询问意见的跟踪监督。专题询问结束后，由省人大常委员会形成客观公正、切实可行、富有针对性的专题审议意见，转交省政府和相关的应询部门研究办理。同时，对审议意见的办理情况实行跟踪问效，加强会后督察检查，并定期了解询问审议意见落实进展情况，做到有询问、有答复、有结果，确保询问事项真正落到实处，提高人大监督的实效性。省人大还将涉及专题询问工作的常委会决议、决定列入执法检查范围。到目前为止，针对所作出的8个决议，听取了政府关于贯彻落实决议的报告4次，进行了2次执法检查，还有一部分已经列入了今年的常委会听取专项工作报告和执法检查计划。这一做法，有效地促进了相关工作的落实。

6.推进专题询问规范化。经过一段时间的探索、积累了一定经验之后，感到要更好地发挥专题询问的作用，必须制定相关规范，对专题询问工作的全过程和各环节作出可操作性强的规定，使专题询问工作走向制度化、规范化轨道。为此，按照辽宁省委《关于进一步加强和改进人大工作的决定》关于“推进专题询问常态化、规范化、制度化”的要求，依据监督法等法律法规，参考全国人大常委会《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，结合辽宁工作实际，由省人大常委会研究室和省人大理论研究会共同起草了《辽宁省人民代表大会常务委员会专题询问办法》，于2015年11月10日经省十二届人大常委会主任会议第四十四会议审议通过。这个办法对专题询问的主体、原则、准备工作、组织开展、跟踪督查和整改落实等作出了规定，特别是为了促进应询部门积极回应专题询问，避免走过场、作秀，规定可以进行现场满意度测评，并将测评结果予以通报；还突出强调了专题询问的良性互动，加强答问双方的沟通和交流。这个办法对规范省人大常委会专题询问工作，增强人大监督的针对性和实效性，促进“一府两院”依法行政、公正司法起到了重要作用。

二、当前专题询问存在的主要问题

开展专题询问是创新人大监督工作方式方法的生动实践，体现了与时俱进、开拓创新的精神，坚持了依法监督、民主公开的原则，凸显了敢于监督、善于监督的活力，彰显了突出重点、讲求实效的理念。从目前我省各地人大的实践看，专题询问作为一种探索中的监督形式，仍然存在一些问题，影响了专题询问深入开展，在一些方面亟待加强和完善。

1.认识不到位，专题询问的主动性不强。有的地方人大认为，政府的重大工作多由党委决定，询问多了会影响人大同党委的关系，人大监督工作是例行公事，开展专题询问“意思一下”就可以了；有的瞻前顾后，尤其是在市级层面上，担心开展专题询问会影响人大同“一府两院”的关系，工作不求过得硬，但求过得去，缺乏询问的勇气和信心，不敢提出尖锐的、实质性的问题。在专题询问中有一些常委会组成人员及代表不会、不愿、不敢行使询问权，个别人大代表从未有过行使询问权的想法，甚至也不了解自己还有询问的权利。

2.跟风现象比较严重，存在重形式轻实效现象。一方面，由于专题询问尚处于探索阶段，还没有形成固定模式和规范做法，而一些地方人大缺乏对专题询问规律的深入研究，有的地方简单模仿全国人大常委会的做法，甚至为所谓创新而进行专题询问，存在走过场、摆样子的现象，使严肃的专题询问变成了“表演秀”。另一方面，从目前各地人大专题询问的实践看，专题询问的对象大多是政府职能部门，而对于人民群众普遍关心的司法公平、公正问题很少涉及，特别是对于法检的专题询问还比较鲜见，即使涉及也是浅尝辄止，没有广度和深度。

3.准备不够充分，影响了专题询问的严肃性。专题询问是人大依法行使监督权的庄严询问，需要认真选题和深入调研。但在实践中，有的地方人大常委会存在着选题草率，没有体现“问”大事、“询”大局、“系”民生的要求。还有的地方人大常委会询问之前调研工作不够深入，不能找到所询问议题存在的实质性问题，致使所提问题不痛不痒，难以切中要害。

4.询问组织程序不够规范，询问的效果有所降低。在专题询问具体实施过程中，涉及人员比较多，组织程序比较复杂，需要事先制定具体的询问办法或工作方案。但在具体的实践中，有的地方人大常委会准备不够充分，组织程序不够规范，造成了询问过程的混乱，影响了询问的效果和质量。还有的地方在询问之前将询问的题目全部告知被询问单位，使询问变成了“演戏”。

5.跟踪问效缺位，存在一问了之的现象。有的地方人大开展专题询问工作只做半截子工程，重询问流程形式，轻问效整改落实，询问工作轰轰烈烈，跟踪问效无人问津，对被询问部门整改工作没有及时跟踪督办，没有检查落实，致使询问工作虎头蛇尾。开展专题询问的目的是推动突出问题的解决以及有关方面工作的改进。会议的结束不代表整个专题询问活动的终止，专题询问要获得效果离不开会议结束之后的监督落实。目前看在针对某些尖锐问题的专题询问“后监督力”不足，更具刚性的特定问题调查、质询等监督手段还不愿意、也不敢于跟进。

三、关于加强和改进专题询问工作的几点建议

专题询问，首在问，重在办，贵在常。询问作为人大监督的法定形式之一，还有很多的科学内涵、很大的执行空间和很强的监督能量未被释放。人大常委会只有在“问前”认真选题、在“问中”直面问题、在“问后”紧盯答题这三个节点上狠下功夫，不断探索创新，才能充分发挥出专题询问在人大监督体系中的应有作用，用实实在在的效果取信于民、造福于民。为使专题询问走向制度化，进一步增强专题询问的实效，必须在以下几个方面进行不断探索和完善。

1.发挥制度保障的作用。目前专题询问已经成为各级地方人大的日常工作，全国人大也出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，不少地区也都结合实际情况出台了相应的规定，建议地方各级人大常委会要结合各地好的做法和本地实际情况，制定专题询问实施办法，切实增强专题询问的法律权威，为专题询问走向制度化、规范化、常态化打下坚实的法制基础。

2.增强议题的科学性。开展专题询问，要坚持把事关全局的问题、代表和广大人民群众最关切的问题作为议题选择的出发点，通过向社会、代表以及基层人大公开征集等方式，拓宽询问议题选择渠道。在议题的选择上有三个要点：坚持可行性，即选择经过询问可以解决或可以有效推动解决的问题作为询问议题，避免议题选择过大或过窄，偏离实际；坚持大众性，即选择带有倾向性、人民群众普遍关心的重点、难点、热点问题作为询问议题，确保问之有意；坚持实效性，即选择当前矛盾突出、亟需解决、时限性强的问题作为询问议题，以确保专题询问的社会效果。

3.加强对“两院”工作的专题询问。人大监督的对象是“一府两院”，专题询问不能仅针对政府及其工作部门开展。要将对“两院”工作的监督纳入专题询问范围，针对群众反映强烈的问题，选取主题适时开展专题询问，促进相关问题的解决，全力督促“两院”公正司法，维护社会公平正义。

4.做好跟踪督办工作。对于所交办的专题询问事项，要求“一府两院”及其有关部门在规定期限内认真办理，并将办理情况以书面形式向人大常委会报告。专题询问意见办理的规定时限结束后，人大常委会可根据“一府两院”专题询问意见办理情况，在下次常委会会议听取和审议办理情况，必要时可对意见办理情况进行再询问、满意度测评或质询，评估专题询问绩效，切实做到言必行、行必果，确保专题询问问出实效。同时，及时总结专题询问工作经验，进一步改进专题询问形式，不断提高常委会专题询问的实效，督促“一府两院”抓紧落实整改，真正做到有询问、有答复、有结果，使专题询问的监督起到改进和推动“一府两院”工作的目的。

5.加强常委会组成人员的日常培训。通过建立和完善常委会组成人员日常的学习培训机制，增强其加深对法律知识和人大业务知识的了解和掌握，使每一个组成人员成为人大工作行家，熟悉人大工作操作程序和方法、技巧。在履职过程中“对事不对人”，既敢于监督、善于监督，又不断加强沟通，取得“一府两院”的理解与支持，切实做到寓支持于监督之中。

6.加强对专题询问的宣传。要充分发挥宣传的作用，让公众更加了解人大及其工作，建立规范的询问公开制度，常委会会议可邀请公民旁听会议，专题询问过程可向媒体和公众开放，并公布询问和答复情况，增强专题询问的透明度。常务委员会办事机构应当组织有关新闻媒体做好专题询问的新闻宣传报道，对专题询问现场报道应当提前制订报道方案。对围绕相关报告议案的审议及审议之前的专题调研、座谈、听取汇报等工作可进行连续报道；对热点难点问题和典型事例可进行深度报道；对敏感问题的报道加强引导，牢牢把握正确舆论导向，充分利用新兴媒体和传统媒体的作用，准确深入地宣传报道专题询问这一监督形式。

辽宁人大在专题询问的实践中做了一些有益的尝试，但客观地说，专题询问还是一个新生事物，还需要长期的探索实践，无论是在内容形式上、程序规则上，还是在方式方法上、理论研究上，都需要不断地完善创新、不断地丰富发展。专题询问还有很大的上升空间，所蕴含的能量还远远没有释放出来。只要我们不懈探索，努力实践，专题询问一定会在人大监督工作中发挥出更大的作用。