地方人大专题询问规范化建设研究

湖南省人大常委会　刘永学

专题询问是人大监督的重要形式，也是新时期人大工作创新发展的一项重要工作。自2010年十一届全国人大常委会进行首次专题询问以来，这一新的监督方式迅速在各级人大常委会得到广泛运用。至2015年年底，全国人大常委会共开展了18次专题询问。2015年4月，全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，标志着专题询问迈入规范化、制度化建设的新阶段。

近年来，在全国人大常委会的示范引领下，湖南省各级人大常委会相继开展专题询问，一些设区的市及部分县级人大常委会还探索建立了相关制度，在工作实践中取得了宝贵经验和可喜成绩，为全省贯彻实施监督法、增强人大监督实效注入了新的活力。但在具体工作中，也暴露出急需规范专题询问工作程序、提高询问和应询能力、加强询后跟踪监督等问题。为此，省人大常委会研究室深入11个市州及县市区，通过查看资料、召开座谈会、发放问卷调查表、网上征求社会各界意见等方式，对全省各级人大常委会2013年以来开展专题询问的情况进行广泛了解，对专题询问的实践与发展进行了深入思考。

一、地方人大开展专题询问的主要做法及体会

从调查样本来看，本届以来，我省11个设区的市中，10个开展了专题询问，共16次，监督内容主要集中在城建环保领域。95个县级人大常委会中，28个开展了专题询问，共61次；最多的年份为2015年，开展了28次；监督内容主要为城建环保、经济发展等工作。另外，4个设区的市和3个县市区制定了专题询问制度。总体来看，市、县两级人大常委会积极借鉴全国人大常委会的做法，选取本行政区域中改革发展的重点难点问题，认真开展专题询问，丰富了地方人大监督的形式与方法，促进了相关工作。

表一：市、县两级人大常委会届内开展专题询问情况

主要做法：（一）坚持精心选题、稳步推进。在具体工作中，各地大多紧紧围绕本行政区域改革发展的重点领域、党委政府的重大工作部署、人大代表和人民群众意见建议集中的相关工作来选取询问主题，设区的市主要是监督城建环保工作，县市区主要监督城建环保、经济发展、民生保障等工作，这与市县两级发展任务繁重、城市建设提速的工作实际相符。在询问主题确定上，一般由主任会议研究，再结合年度工作安排，提交常委会会议讨论，最终以年度工作要点、监督工作计划的形式确定。从工作频率来看，除个别县级人大常委会结合工作评议，在年内开展了5次专题询问外，大多是一至两项，处于一边探索开展、一边完善改进的阶段。

表二：市、县两级人大常委会专题询问监督内容

（二）不断完善专题询问工作程序。市、县两级人大常委会开展专题询问，主要包括确定询问对象、制订实施方案、开展前期调查、进行会议询问及交办、跟踪监督五个环节，从调研情况来看，各地高度重视工作程序的建立和完善。在确定询问对象后，常委会充分征求有关方面意见，制订详细的工作方案，组织相关工作班子；由主任会议成员带队，分成若干小组，围绕询问主题，开展调查研究，听取各方意见建议；在调研过程中，除了解情况、解剖问题外，常委会还会积极与应询对象沟通、协调，推动前期整改。在会议询问阶段，一般会事先确定主要询问人、应询人，大多通过请人大代表列席、群众代表旁听，以及新闻报道、电视录播等方式公开询问情况；市、县两级人大常委会统一以审议意见书的形式，向询问对象交办相关整改意见。在跟踪监督方面，大多数是限期听取询问对象落实审议意见情况的报告，有部分县级人大常委会进行了整改情况测评，对满意率不过半的，责令重新办理。

（三）着力增强专题询问监督实效。在确保监督实效上，各地采取了不少行之有效的方式。一是坚持领导带头。人大常委会一般由主任或主持工作的副主任牵头，其他副主任担任各工作小组的组长；应询的“一府两院”则由常务副市长（常务副县长）或分管副市长（副县长）、法院院长、检察长牵头，相关工作部门“一把手”参会应询。二是加强沟通协调。专题询问启动前，常委会党组或主要负责人向本级党委报告，争取党委重视支持；前期调研过程中，人大专门委员会、常委会工作机构与“一府两院”及政府工作部门及时联系沟通，反馈调研情况，推动整改落实；会后跟踪监督中，由相关专门委员会或常委会工作机构对口督办，及时了解整改情况，推动重点问题解决。三是综合运用多种监督方式。将专题询问与听取审议专项工作报告、工作评议等方式一起运用，并且对整改落实情况报告进行投票测评，以增强监督约束力。

（四）积极推进专题询问制度建设。一些设区的市、县级人大常委会在专题询问制度建设上进行了有益探索，长沙市、郴州市、张家界市、怀化市，以及临武县、安仁县、永兴县出台了专题询问办法，对专题询问的基本原则、议题确定、询问主体、询问组织、回答询问、跟踪监督等事项进行了规范。没有制定专题询问办法的市、县两级人大常委会，大多以主任会议研究确定工作方案的形式，对专题询问工作程序进行规范，为常态化开展专题询问提供制度保障。

从近年来地方人大常委会开展专题询问的情况来看，要高质量地运用好这一新的监督方式，达到增强监督实效、形成工作合力的目的，关键要把握好以下几个方面：

1.选准监督主题是基础。相比较其他常用监督方式，专题询问的组织难度大、占用资源多，对于工作力量紧张的市、县两级人大常委会而言，选准主题至关重要。在调研中发现，一些市县专题询问开展得比较成功、效果比较明显，使用频率也比较经常，一个重要的原因就是主题选择契合了党委的重点工作、地方经济社会发展需求和人民群众意见建议集中的热点难点问题，并且在询问过程中坚持聚焦主要矛盾，以分析解决问题为主导，不停留于批评工作作风。这样，在工作推进中，容易得到党委重视支持、“一府两院”理解配合和代表、群众的拥护，各方形成工作联动，进而形成加强和改进工作的合力，监督的效果比较好。

2.加强监督公开是条件。专题询问作为一种即时互动的监督形式，公开是其本质特性。在工作实践中，各地准确把握了这一特性，通过电视录播、新闻报道、邀请人大代表或各界代表旁听等方式，将专题询问最核心的“问答”环节置于公众监督的阳光之下，提高了询问的民意压力，增强了应询者的约束意识、承诺意识。一些县市区，还对前期调研、询后督办加大宣传报道力度，并将监督情况及时向党委汇报，把监督公开与督促推动有机结合起来，为推动解决问题创造了有利的内部工作环境和外部舆论环境。

3.注重统筹协调是关键。在现行监督方式中，专题询问是一种比较温和、相对柔性的监督手段，其驱动力主要在于监督者解决问题的意志、被监督者的责任感和荣誉感，以及外部环境形成的压力。因而，要增强专题询问实效，必须加强统筹协调，统一各方认识，协调工作部署，形成推动解决问题的合力。从实践来看，一是积极争取党委重视支持，及时向党委请示汇报，把专题询问涉及问题放到党的工作大局中去谋划、去推动。二是与“一府两院”沟通协调，监督和支持有机结合，以推动解决问题为目标，不偏向、不散光。三是合理设置预期，调动各方积极性，形成支持和帮助“一府两院”加强、改进工作的氛围。这样，专题询问才既能推动解决问题，又不会影响到今后监督工作的开展，有利于形成常态化、规范化的工作机制。

4.确保督办实效是根本。专题询问的亮点在“问答”，实效在于后续的跟踪监督。从各地实践来看，哪里的跟踪监督抓得紧、抓得实，哪里的专题询问就有质量、有影响，解决问题的效果就更明显。抓好跟踪监督，确保督办实效，既要重视结果，也要把握过程。除了听取审议意见或交办函办理情况汇报外，对“一府两院”及政府工作部门办理情况开展实时监督，及时了解办理进程、提出工作要求，是抓好跟踪监督的重要方式。在工作实践中，各地把跟踪监督与监督公开、主任会议督办、办理结果满意度测评等结合起来，把监督落实牢牢抓在手中，确保了专题询问实效，为进一步规范专题询问积累了经验。

二、专题询问面临的现实困境及原因探析

从这次调研来看，作为一种新型的监督形式，专题询问还存在着一些不成熟、不规范的地方，各地在具体操作中也还面临着一些现实的困难。

（一）询问量仍处于低位。从调查数据统计来看，地方人大特别是基层人大开展专题询问的次数并不多，专题询问的数量仍处于低位。从这次调研的几个市州来看，2013年以来，常德市9个县市区人大常委会中有6个县市区至今没有启用专题询问；郴州市9个县市区人大常委会中只有苏仙区、宜章县2个县区每年都开展了专题询问，大部分县市区仅2013年届初开展过一次；长沙市9个县市区人大常委会中只有长沙县每年都开展了专题询问。

（二）询问权知晓率不高。虽然地方人大相继启用了询问权，但这项权力并不为人们所熟知，也没有成为媒体焦点，人大询问权的价值尚未得到充分认可。主要是：一些人大代表、常委会委员对询问权一知半解。据常德市人大常委会的调查显示，约70%的受访人大代表从未想要行使询问权，约三分之一的受访代表甚至不了解自己还有询问的权力；一些地方人大常委会的领导和工作人员对询问的发起和组织等不够熟悉，存在“边搞边想”“摸着石头过河”现象；“一府两院”对开展询问的必要性认识不完全到位，存在抵触情绪，对如何应询比较茫然，被动应付多。

（三）询问形式大于内容。表现为：一是“按剧本演练”的痕迹过重。一些地方对开展询问慎之又慎，各个环节均严格“按剧本演练”，排斥临时提问、追问等。询问的特点本就简便易行，精心组织有必要，但“导演”过度，甚至“按剧本演练”，这样有违立法原意，损害了询问的简便性、互动性和鲜活生命力，也影响了询问功效。二是存在不愿问、不敢问的现象。有的只是简单确定一个主题，归纳几个问题，象征性地询问一下，这种走过场式的询问，寻求的只是形式的新意，实际效果有限，同时也折射出地方人大普遍存在的不敢运用刚性监督手段、不想对督促解决难点问题动真碰硬的心态。三是应询变异为“作报告”。有县市区人大常委会反映，有的国家机关负责人在应询时把应询席当作报告席，把回答询问变异为报告成绩，回答问题云遮雾罩，既未能为询问人解惑释疑，也影响了询问的严肃性。

（四）询问范围亟待拓展。从调研了解的情况来看，地方人大已开展的专题询问大都是在执法检查后进行的，很少抓住其他重要议题、重大事项开展专题询问。比如，司法不公、司法腐败、冤假错案等一直都是群众反映强烈的问题。但针对法检“两院”工作开展专题询问目前还是空白。如何紧紧围绕推动党委重大决策部署、政府重大投资、重大民生工程正确有效实施，特别是如何抓住司法公正实践中的热点难点问题和人民群众普遍关注的类案开展专题询问，需要地方人大主动作为、积极作为。

（五）询问实效差强人意。地方人大在专题询问的问前、问中与问后的有机衔接方面还存在不足。主要是：有的地方人大专题询问前的调研工作做得不够充分，所询问问题针对性不强、说服力不够；由于专题询问不具有质询、特定问题调查、撤职等法定监督形式的刚性特征，专题询问出现流于形式走过场；询问之后的跟踪问效不到位，审议意见的办理实效不理想，应询承诺不能兑现，以至于“问完就了”“问了也白问”。

专题询问在地方人大工作实践中存在的上述问题与不足，究其原因，主要是以下三个方面：

（一）思想认识不够。一是受传统文化影响。中国人讲求以和为贵，在这种思想的影响下，制约与监督理念被长期弱化。专题询问难免在一定程度上带有指责和批评的意味，问题有时直指某个部门甚至是某位部门负责人，这就使一些人大代表和常委会组成人员有思想包袱。二是面子观念作祟。在人大代表和常委会组成人员中，有一定比例的官员不愿参与询问，担心问得过深、过重，应询部门或应询人接受不了，面子上过不去。三是对专题询问存在误读。由于监督法等法律未对询问的内涵作出具体界定，有的将专题询问视同质询，以致一些常委会组成人员、代表和政府相关部门负责人在心理上有一种顾虑，影响了询问效果；有的担心开展专题询问会影响与“一府两院”的关系，缺乏积极性和主动性。

（二）法制保障不足。由于开展专题询问工作的时间较短，可以借鉴的经验不多，关于开展专题询问工作的制度有待进一步健全。虽然监督法第三十四条专门对“询问”作了表述，但在条文里并没有对询问的提案人、询问程序和询问结果处置等作出规范，这就容易在实践中出现随意性、主观性，特别是对询问后整改落实环节的监督缺乏制度规范，往往造成询问流于形式，效果打了折扣。

（三）宣传引导不够。地方人大对专题询问的相关知识，包括法律依据、重要意义、程序规范、询问过程、结果处置等宣传力度不大，使得部分人大代表和广大人民群众对专题询问的认知度、关注度不高，主动参与意识不强。尽管在专题询问过程中也邀请新闻媒体进行了报道，但报道缺乏深度，几乎没有对整改情况进行追踪报道，一定程度上影响了监督效果。另外，专题询问的内容主要涉及改革发展、民生稳定等重大事项和全局性的重点工作，是社会所关注的热点难点问题，但在开展专题询问时往往忽视了民众的声音，专题询问的透明度如询问过程以及答复情况向媒体和公众开放得不够，不利于被询问部门接受人民群众的监督。根据调研了解，2013年以来湖南人大系统开展的专题询问，只有省本级和长沙、衡阳等极少数市州进行了电视直播或录播，少数市县运用了微博、微信公众号等新兴媒体、自媒体等进行宣传，但大多只是在电视或报纸上发一条通稿了事。

三、加快地方人大专题询问规范化建设的建议

（一）认真总结实践经验，进一步规范专题询问工作。从调查了解的情况来看，地方各级人大常委会开展专题询问频率普遍较少，各市、县（区）多数每年只有一次，个别地方没有开展一次专题询问。事实上，无论从新形势下人大监督工作的实际需要，还是从当前监督工作的外部环境条件看，都有必要大幅度提高专题询问的运用频率。目前，全国人大常委会每年开展专题询问已经达到3次，对地方各级人大常委会而言，全国人大常委会的率先垂范，正是深入推进专题询问监督最直接的强大动力和保证。不少省市区在专题询问方面取得了明显成效，如江苏省从2011年至今已经开展了8次专题询问活动。我省不少地方也在这方面走在前面，基本实现了全年常委会会议专题询问的常态化。因此，各级人大常委会都应该进一步解放思想，认真吸纳全国人大常委会、兄弟省市区人大常委会和各市州人大常委会的做法与经验，结合实际情况，尽快制定专题询问实施办法，推动专题询问法制化、规范化、常态化。

（二）加强工作指导和培训，提高地方人大运用多种监督方式的能力。从法律属性上讲，询问权具有明显的“非独立性”特征，需要依托于审议报告或议案展开，其基础还应包括执法检查、预算审查这类其他监督方式。从我省各级人大专题询问情况来看，大多都还局限在听取和审议专项工作报告。通过对各类监督过程中发现问题的询问，一方面能帮助组成人员更加全面了解这些问题产生的来龙去脉，使审议更深入、更有针对性；另一方面也方便责任部门面对面了解常委会组成人员的要求，并在后续整改中更好地解决这些问题。因此，一要加强工作指导，建立基层人大联系点制度。常委会领导分工联系市州人大常委会，并具体联系1—2个县市区人大常委会，加强经常性指导，及时指导各地人大开展工作，及时指导专题询问规范有序进行。二要加强学习培训，开设专题培训班，从法律、技术多个层面对工作开展予以规范，引导地方人大工作者将专题询问与执法检查、工作评议、预算审查等其他监督方式进行有机结合，将各类监督过程中发现的问题作为询问的重点，打好人大监督“组合拳”。

（三）加快专题询问规范化建设，提高专题询问制度刚性。专题询问规范化开展需要把好询问前、询问中、询问后三个时间节点，有条不紊地开展各项工作。询问前，应当切实选好题，把改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的事项作为专题询问的优先项目，询问内容务求接地气、顺民心。询问时，要在机制上让专题询问相关方各归其位，充分尊重和切实维护常委会组成人员在专题询问中的主导地位；促使应询部门负责人切实担负起答询的责任。询问后，专题询问不能仅限于“问”，人大常委会更应注重询问成效，抓好督办环节，在落实方面下功夫，切实增强专题询问制度刚性。一要做好汇总交办。明确由有关委员会将专题询问和分组审议中的意见进行整理归纳，对需要解决的主要问题提出办理意见、建议，经主任会议研究后向“一府两院”交办处理，明确办理回复方式和完成时限。二要加强跟踪督办。由相关委员会负责跟踪督办，通过及时沟通了解、听取工作汇报、深入实际视察检查、“回头看”等方式，督促“一府两院”对专题询问意见建议提出的问题进行认真研究，提出切实可行的方案，抓好整改落实，确保做到有询问、有结果、有答复。三要做好办结评估。“一府两院”对交办的专题询问事项办理结束后，应书面及时报告人大常委会，人大常委会根据“一府两院”专题询问意见的办理情况，可进行满意度测评。对办理不满意的，应听取和审议相关的专项工作报告，必要时可通过再询问、满意度测评或质询等监督方式，提出改进意见，把专题询问的意见建议一抓到底、抓出实效。

（四）完善监督公开机制，拓宽人大代表和人民群众对专题询问的有序参与。专题询问选择的都是事关地方经济社会发展，人民群众反映强烈和迫切需要解决的热点难点问题，针对的是“一府两院”工作中存在的突出问题和薄弱环节，社会关注度高，人民群众参与的积极性高。加快地方人大专题询问规范化建设，应当依据监督法的有关规定，不断完善监督公开机制，将开展专题询问有关情况及时向社会公开，引导人大代表和人民群众依法有序参与专题询问监督活动。一是广泛征集意见建议。可以采取通过门户网站、媒体向社会公开征求意见的方式，征集人民群众关心的具体问题，汇集人民群众的意志和愿望，将其作为常委会组成人员提出询问问题的重要基础。二是及时公布有关信息。专题询问主体和议程确定后，应及时向社会公布专题询问的时间、地点、内容等信息，必要时邀请有关公民旁听，同时允许公民自主申请旁听。三是加强宣传报道。可以通过多种传播渠道广泛报道专题询问情况，扩大人民群众的政治参与，使专题询问更富有影响力、推动力。