地方人大常委会推进规范性文件备案审查工作的路径研究

重庆市人大常委会课题组

党的十八大以来，中央对备案审查工作作出重要决策部署。党的十八届三中、四中全会对备案审查工作提出了新要求，修改后的立法法进一步完善了备案审查制度。新形势下，地方人大如何更好地履行宪法法律赋予的职责，加强规范性文件备案审查制度和能力建设，增强人大监督实效，急需深入研究探讨。为此，我们收集了有关省（区、市）人大在加强规范性文件备案审查制度和能力建设方面的实践做法以及相关文献资料，赴湖南、江苏、浙江等省进行实地调研，从梳理基本状况着手，以问题为导向，着重于分析现状与新要求之间的差距，结合重庆人大工作实践，有针对性地提出对策建议，与大家共同交流和探讨，以期对地方人大常委会推进备案审查工作有所借鉴参考。

一、扫描现状：地方人大常委会备案审查工作的实践考察

（一）地方人大常委会备案审查工作发展沿革

规范性文件备案审查制度，是具有中国特色的一项宪法性制度设计，是与我国统一而分层次的立法体制相适应的立法权监督制度。我们以中央有关重要会议精神和国家立法监督制度为节点来考察，地方人大常委会备案审查工作的发展主要可以分为三个阶段^[1]：

第一阶段是地方人大备案审查制度初步建立阶段（2000—2006年），以2000年的立法法出台为标志。^[2]2000年制定的立法法对立法监督原则和程序作出了一系列明确具体的规定。一是系统完整地规定了备案制度，二是明确规定赋予国家机关、社会团体、企事业单位和公民对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例提出审查要求或审查建议的权利，三是规定了全国人大常委会的备案审查程序，同时授权地方人大常委会可以在维护法制统一的前提下，制定有关备案审查的程序。上述规定使地方人大常委会规范性文件备案审查制度增添了可操作性和实效性，地方人大备案审查工作开始起步。如2000年上海市人大常委会主任会议制定了《关于市人民政府规章备案的审查办法》，陆续启动了对市政府规章、浦东综改配套文件、地方性法规配套文件的备案审查；辽宁省人大常委会从2002年起，根据立法法的有关规定，开始对地方政府规章进行备案审查。^[3]

第二阶段是地方人大备案审查制度逐步推开阶段（20072013年），以2007年开始施行的监督法为标志。^[4]监督法规定了立法法规定以外地方国家机关制定的决议、决定、命令等规范性文件的备案审查，授权省级人大常委会参照立法法作出具体规定，并规定了地方人大常委会的审查撤销权及撤销的条件。监督法颁布实施后，各地人大常委会进一步加强了规范性文件备案审查工作。一是建章立制，为本地区规范性文件备案审查工作的开展提供依据和保障。省级人大常委会全部制定了规范性文件备案审查地方性法规，一些较大的市也制定了地方性法规，如青岛、长沙、厦门等。^[5]二是建立机构，为规范性文件备案审查工作提供组织保障。省级人大常委会都设置了专门机构，绝大多数是在法工委内部设专门的处室从事规范性文件备案审查的具体工作。三是完善机制，工作开展规范有序。各地人大常委会基本形成了常委会领导分管，备案审查机构统筹负责，各相关专门委员会、常委会工作机构分工审查、协调配合的工作格局。

第三阶段是地方人大备案审查制度发展完善阶段（2013年至今），以党的十八届三中全会的召开为标志。党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会从依宪治国、依宪执政的高度，明确提出要加强备案审查制度和能力建设。2015年修改的立法法进一步健全了备案审查制度，增强了审查的刚性，加大了纠错的力度。去年，党的十八届六中全会提出，坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止，强调向党中央看齐，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。对地方人大常委会来说，就是要通过备案审查等方式维护国家法制统一，确保党中央决策部署在地方层面得到贯彻落实。^[6]各地人大常委会按照中央要求和立法法规定，认真总结已有经验和做法，研究制定和完善有关备案审查的制度规定，健全备案审查工作机制，完善备案审查工作程序，创新备案审查工作方法。如有的地方建立健全报送备案机制、主动审查机制、督促纠正机制和责任追究机制。有的地方加强备案审查规范化和信息化建设，积极推进建立信息化平台。有的地方加强备案审查机构建设，抓好人员工作培训，努力加强备案审查工作队伍能力建设。^[7]

通过对地方人大规范性文件备案审查制度的发展阶段回顾，我们可以得出如下结论：规范性文件备案审查制度既与我国立法制度的完善相关，又与监督制度的发展相关。从立法工作看，它是实现法律体系内在和谐统一的重要保证，是立法工作的重要组成部分，是立法工作的延伸。从监督工作看，它是保障宪法法律有效实施的重要举措，是维护国家法制统一的重要抓手，是监督制度的重要方面。规范性文件备案审查制度是伴随着我国人民代表大会制度的完善和依法治国的推进而逐步建立发展。

（二）地方人大常委会备案审查工作现状分析

为了掌握各地人大常委会推进本地区备案审查工作的现状，我们从备案审查制度建设、工作机构、报备范围、审查方式、备案审查与其他监督方式结合等五个维度对地方人大常委会开展备案审查工作情况进行研究分析。

1.从制度建设的角度

关于地方人大常委会备案审查的制度建设，目前有三种做法：一是制定专项的规范性文件备案审查地方性法规，采取该做法的有上海、江苏等17省市^[8]。二是制定实施监督法办法的地方性法规，其中对规范性文件备案审查设置专章作规定，采取该做法的有辽宁、湖北等9省市^[9]。三是既制定专项的备案审查地方性法规，又同时制定实施监督法办法的地方性法规，其中对规范性文件备案审查设置专章作规定，采取此做法的有河北、河南、山西、江西、西藏等5省区。此外，有的地方人大常委会主任会议还制定有关备案审查地方性法规的配套性文件，如江苏、重庆等省市。可以看出，各地人大都依照法律规定，通过不同形式的建章立制，形成了比较完善的备案审查工作程序。

图1　31个省（市、区）人大常委会规范性文件备案审查制度建设情况表

2.从工作机构的角度

监督法出台后，省、自治区、直辖市人大常委会都设置了专门机构从事备案审查工作^[10]。目前机构设置有三种做法：一是在常委会法工委内部设备案审查处专司规范性文件备案审查工作，大多数地方人大常委会采取这一做法。二是设在法工委的备案审查处除承担备案审查工作外还要承担一些立法任务，如陕西、广西、海南。三是有的地方人大常委会为统筹加强备案审查工作，在常委会下设专门的工作机构，如北京、重庆。^[11]可以看出，各地人大常委会都非常重视备案审查机构建设，备案审查机构设置逐步完善，但进展不平衡，仍需不断健全与工作实际相适应的备案审查工作机构，强化工作职责，充实队伍力量。

3.从报备范围的角度

关于报备范围的规定，目前有三种做法：一是将同级人民政府和下一级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查，采取这种做法的有上海、北京、河北等23省区市^[12]人大常委会。二是除将同级人民政府和下一级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查外，还将地方法院和检察院（以下简称地方“两院”）制定的规范性文件（以下简称司法规范性文件）纳入备案审查范围，采取这种做法的有辽宁、河南、重庆等7省区^[13]市人大常委会。三是个别地方人大常委会除将同级人民政府和下一级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查外，还规定司法规范性文件要向本级人大常委会“抄送备查”，如天津。正确把握好规范性文件的报备范围，对于备案审查制度顺利有效开展具有重要的理论和现实意义。但目前规范性文件报备范围的确定是各地人大实际工作中分歧最多、意见最难统一的问题之一。

图2　31个省（区、市）人大常委会对司法规范性文件备案审查情况

4.从审查方式的角度

审查方式上，大多数省级人大常委会采取主动审查^[14]与被动审查^[15]相结合方式。被动审查都是逐件进行审查，有的地方还做到了与提出审查建议的一方进行沟通并回复。在主动审查方面，各地情况各异，侧重点有所不同，主要有三种做法：一是采取全面主动审查的方式，对报备的规范性文件全部进行主动审查，如河南、河北、重庆。二是对政府规章进行主动审查，其他规范性文件进行被动审查，市、县规范性文件较少，采取全部主动审查的方式，如江西、河北。三是采取有重点地进行主动审查的方式，如安徽。^[16]近年来，有的地方人大还推进“开门审查”，通过召开座谈会、电子邮件等方式，探索组织人大代表、专家参与备案审查，如上海、江苏等省市。有的地方人大加强与政府法制部门的沟通协调，坚持适度提前介入，将“问题文件”处理在出台前，如安徽、重庆等省市。各地人大主动审查开展方式的差别，有各阶段对审查工作的认识和要求不同的主观原因，也有各地审查队伍和力量有差异的客观原因。

5.从备案审查与其他监督方式结合的角度

监督法规定了地方人大常委会行使监督权的七种方式^[17]。实践中单独运用某一种监督方式开展监督，两种监督方式结合运用的较少。但有的地方人大探索通过不同监督方式相结合，推动备案审查工作发展。据我们掌握的资料看，目前大致有两种方式。一是将备案审查与执法检查结合，如2010年福建省人大常委会开展的《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》执法检查。二是将备案审查与专项评议相结合，如2015年重庆市人大常委会开展了对市人民政府规范性文件备案审查工作的专项评议。备案审查与其他监督方式相结合，是地方人大主动适应新形势新要求推动监督工作与时俱进的探索，从只关注规范性文件本身的合法性和适当性，拓展为推动合法性审查、公开、报备、清理、修改、废止等文件管理工作的常态化，促进备案审查工作纵深发展。

二、问题检视：地方人大常委会备案审查工作差距的剖析思考

比较分析备案审查工作的历史沿革及现状发现，近年来，地方人大常委会在建章立制、机构设置、人员配备、工作方式创新等方面积极推动备案审查工作的发展，取得了积极成效，但与全面推进依法治国的新形势，与人民群众维护自身合法权益的新期待，与十八届三中、四中全会对规范性文件备案审查工作提出的新要求相比，还存在差距。主要表现在：

（一）重要性认识还需进一步提高

党的十八届三中全会以来，备案审查制度的地位和作用日益突显。张德江委员长2015年在第二十一次全国地方立法研讨会上指出：“规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权，是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要举措。”这一论述，充分阐释了备案审查制度的重要性。

但在地方人大常委会，仍然存在认识不到位的问题。有的地方存在顾虑和畏难情绪，认为备案审查工作不用太积极，担心过于认真容易得罪人，搞多了容易影响人大和文件制定机关的关系，造成工作的被动。^[18]有的地方受工作轻重缓急的影响，忙于完成立法计划任务，认为备案审查工作搁一搁也无妨。不少地方人大表示，备案审查工作仍然是地方人大工作的一项软肋，甚至在部分地区，让人有一种“上面提的高度很高，但是落到实处却很低”的感觉。^[19]认识与实践是一个相互作用的过程，工作实践有助于提高认识，认识提升到一定高度方能更有效地指导实践。地方人大常委会的认识不到位，影响其备案审查工作实践。缺乏具体实践，“上面”提得再高，制度的优越性也无从体现。

我们认为，地方人大常委会要从宪法实施和宪法监督高度，深化对备案审查制度重要性的认识。备案审查制度是一项重要的宪法监督制度。依法治国，首先是依宪治国。习近平总书记高度重视宪法实施和宪法监督，强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。宪法监督是全面贯彻实施宪法的重要保障，我们在党的领导下，总结历史经验，逐步形成具有中国特色，与人民代表大会制度这一根本政治制度相契合的宪法监督制度。我国宪法对宪法监督制度作出规定，全国人大组织法、地方组织法、立法法、监督法等相关法律，对宪法监督制度作出了进一步完善。要从实现全面依法治国，维护国家法制统一性、有效性的高度，深刻认识备案审查工作的重要性，深刻理解加强备案审查工作的深远意义。^[20]

只有地方人大常委会的认识到位了，在备案审查工作中不断实践、创新，切实抓好备案审查制度和能力建设，才能提高其他国家机关和社会公众对备案审查制度的认识，加深对备案审查工作的了解，从而发挥主动审查和被动审查两方面的积极作用，不断完善备案审查制度，彰显人民代表大会制度的优越性。

（二）报备范围需进一步厘清

十八届四中全会提出“将所有规范性文件纳入报备范围”，各地对“所有规范性文件”的外延理解不同，主要是对政府办公厅（室）、地方“两院”制发的规范性文件是否纳入备案范围还存在争议。

1.关于应否将政府办公厅（室）规范性文件纳入地方人大备案范围的问题。从各地制度规定及调研了解的情况看，目前部分地方人大常委会未将同级政府办公厅（室）规范性文件纳入报备范围。理由是政府办公厅（室）作为政府的内设机构，制发的规范性文件应向政府法制机构备案，不应纳入同级人大备案范围。如政府办公厅（室）发布的文件有问题，应由政府改变或撤销。

对此，我们认为，政府办公厅（室）作为政府的办事机构，与其他政府组成部门和办事机构在对外发文效力上有很大区别。政府办公厅（室）文件都是经过政府认可，实际表达的是政府意志，政府法制机构很难对办公厅（室）文件履行审查职能。从内容上看，办公厅（室）文件对外实则代表政府对某一方面的决定、命令，其内容涉及公民、法人和其他组织具体权利义务的比例较多，并且在辖区范围内具有普遍约束力。因此，将此类文件纳入人大备案审查范围符合监督法规定。

2.关于应否将司法规范性文件纳入地方人大备案范围的问题。从前述对各地人大报备范围的分析可以看出，目前一些人大常委会未将司法规范性文件纳入报备范围，主要理由是2015年新修改的立法法已明确规定地方“两院”不得作出具体应用法律的解释，不宜将这些“司法解释性质”的文件纳入人大常委会备案审查的范围。

对此，我们认为，首先，司法规范性文件不等同于“司法解释性质”文件。《最高人民法院、最高人民检察院关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》（法发〔2012〕2号）规定，“地方人民法院、人民检察院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的‘指导意见’、‘规定’等司法解释性质文件”，同时还规定，地方两院“其他规范性文件不得在法律文书中援引”。可见，地方“两院”可以制定除了司法解释性质文件之外的规范性文件。全国人大法律委主任委员乔晓阳主编的《中华人民共和国立法法导读与释义》在对第一百零四条作释义时明确“地方人民法院、人民检察院……也可以在总结审判、检察工作经验的基础上，制定相应的规范性文件，规范司法行为，指导审判、检察工作。但这些文件不是司法解释，不具有法律效力，不得作为裁判依据，不得在裁判文书中援引”。^[21]

其次，地方“两院”司法规范性文件不具有强制力。以法院系统为例，根据宪法规定，“上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”。从法理上讲，上级法院的司法规范性文件对于下级法院司法工作应当是起指导性作用，不能成为司法审判的依据；从实践看，上级法院的规范性文件均是要求下级法院“参照执行”。可见，从效力上看，地方司法规范性文件不具有司法解释的强制性特征，不属于司法解释性质文件。

最后，司法规范性文件存在于当前法律体系具有合理性，原因有三方面：一是现行法律规定不明或者空缺，法律的滞后性决定其并不能完全适应当下社会经济发展的形势，面对一些新类型的纠纷，必然需要司法机关发挥其司法的能动性，通过司法规范性文件来弥补成文法的固有缺陷；二是有些问题具有极强的地域性特点，无法从法律或者司法解释层面在全国的范围内加以统一规定，但在一定区域内这些问题的共性特征又比较明显，倘若不在地方层面上作出统一指导或者规定，反而有可能造成地区内的法律适用不统一；三是目前执法者的执法水平参差不一，客观上也需要对执法尺度及水平进行统一，很多司法规范性文件是对现行法律法规的细化解读，一定程度上提高了执法水平。事实上，司法规范性文件的出台，对于地区内执法标准的统一、司法公正的促进有着积极的作用。

由上述分析可见，地方“两院”依法经过审判委员会或检察委员会讨论通过的，符合宪法、法律及司法解释规定的司法规范性文件，应属于合法范畴，应当纳入地方人大常委会备案审查的范围，这也符合十八届四中全会关于将所有规范性文件都纳入备案审查范围的要求。

（三）审查力度需进一步加大

从前述对各地人大常委会的审查方式，尤其是主动审查方式存在差异的比较分析，可以看出目前“有备必审”^[22]的要求还没有完全实现。

第一，存在只备不审现象。有的地方囿于机构设置不健全、人员配备不到位等原因较少进行主动审查，出现“只备不审”的现象，致使备案审查工作长期停滞不前，没有发挥应有作用。^[23]一些备案审查的工作人员不知道具体要去做什么，只是把登记作为主要内容去做，并没有开展实质性审查。^[24]

第二，被动审查启动少。实践中，地方人大常委会都非常重视公民、法人和其他组织提出的审查建议，严格按照有关规定认真研究处理，但也存在被动审查启动较少的问题，主要原因是，审查建议提请数量较少，属于审查范围的有效审查建议比例低。如内蒙古自治区人大常委会从2009年10月1日《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查程序的规定》实施至2012年10月，尚未收到过审查建议。福建省人大常委会从2008年至2012年接收的12件审查建议中，只有2件属于审查范围，所占比例为16.67%。广西自治区人大常委会从2009年1月至2010年4月共接收18件审查建议，没有1件属于本级人大常委会的审查范围。^[25]

第三，审查标准不明确。监督法规定了审查时的合法性与适当性标准。合法性标准有宪法、法律、法规作依据，比较容易操作。但是对适当性标准如何把握却存在争议。目前一些地方人大常委会仅对报备文件进行合法性审查，没有进行适当性审查，其主要原因就是适当性审查的标准在实践中难以把握。而进行适当性审查的地方人大常委会往往是根据本地区实际情况作出综合判断，判断标准不统一导致审查工作中主观随意性大，影响了审查质量和审查结果的权威。

（四）机构建设需进一步夯实

近年来，各地备案审查机构设置逐步完善，人员配备逐步到位，审查能力水平不断提高。但进展不平衡，不少地方人员不足，队伍总体素质不高，难以适应“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”^[26]的新要求。

一是机构和人员配备不足。从目前地方各级人大常委会备案审查机构设置情况看，虽然省级人大都建立了单独的备案审查工作机构，但人员编制较少，一般两到三个人，工作力量薄弱，往往是两三个工作人员每年面对几十件甚至几百件规范性文件，面对大量而繁杂的工作任务，很难把工作落到实处，取得成效。此外，一些备案审查工作机构还承担了其他工作任务，影响了备案审查工作的开展。如陕西省人大常委会法工委法规三处承担具体备案审查工作，仅有三名工作人员，同时还承担着农业农村和环境资源方面的地方立法工作任务^[27]。繁重的立法工作难免影响备案审查工作的有效开展。

二是人员业务能力有待提高。规范性文件备案审查工作具有广泛性、复杂性和专业性等特点。负责审查工作的同志日常工作所面对的规范性文件数量众多、涉及领域广泛、法律门类庞杂。规范性文件在制定时是由大量的专业人员经过反复研究论证才确定的。但地方人大常委会工作机构在初步审查时，通常只由一两名工作人员进行书面研究，既缺乏必备的专业知识，又不了解相关背景材料，难以发现问题。

（五）文件管理需进一步改进

监督法实施后，地方政府日益重视规范性文件备案审查工作，将其作为推进依法行政的重要抓手，但仍存在不少“问题文件”“瑕疵文件”，规范性文件的质量和管理机制与全面推进依法治国、保障改革有序开展的要求仍有差距。

首先，是内部法制机构作用发挥不够。《规章制定程序条例》（国务院令第322号）规定，规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从送审稿是否遵循立法法确定的立法原则，是否符合相关上位法规定，是否切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，是否与有关规章协调、衔接等方面进行审查。大多数省级政府行政规范性文件管理办法也规定，规范性文件起草完毕，应当由行政机关法制机构进行审核。但实际工作中，有的政府法制工作机构在规范性文件立项、起草、审查等环节把关不严格、工作不到位，以至于“问题文件”轻易过关。有的政府工作部门起草的规范性文件，未经本部门法制工作机构审查审核，法制工作机构也不主动提出合法性审查的要求。有的法制工作机构虽提出了审查意见，但未能引起起草部门的重视，审查意见难以得到采纳。

其次，是规范性文件公开度不高。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件……”各省级政府也出台相关规定，要求规范性文件应当在政府公众信息网和政府公报上发布。但上述相关规定没有得到较好落实，一些规范性文件制定后并没有及时或根本没有向社会公开，或公开的载体比较单一，无法在政府公众信息网上查询。

三、笃行致远：地方人大常委会加强备案审查工作的路径探索——以重庆市为例

随着全面依法治国的推进，重庆市人大常委会围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，针对目前地方人大常委会备案审查工作中存在的审查范围不统一、审查力度较薄弱、机构建设不完善、文件管理不规范等问题，在着力加强备案审查制度和能力建设等方面开展了一些路径探索并取得初步成效，有以下几点体会，供大家参考。

（一）坚持党的领导是做好备案审查工作的根本保障

坚持党对备案审查工作的领导，是地方人大常委会开展备案审查工作必须坚持的基本原则。只有坚持党的领导，才能保证备案审查工作正确的政治方向，才能保证备案审查工作的有序推进。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》明确要求“推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。

重庆市委高度重视备案审查工作。2014年召开的重庆市委四届五次全会《关于全面推进依法治市的意见》中专门提出要加强备案审查工作，市委主要领导多次强调要把备案审查工作作为依法治市的重要一环抓紧、抓实、抓好。2015年，市委全面推进依法治市领导小组两次听取市人大常委会关于备案审查专项评议工作的情况报告，2015年和2016年，规范性文件备案审查工作连续两年纳入了市委全面推进依法治市重点工作。为增强党委、人大、政府系统备案审查工作的协作配合，重庆市委还牵头建立了备案审查衔接联动机制，市人大、市政府按照市委部署，通过互相邀请参加工作会议、重要规范性文件征求意见等方式进行联动，最大限度发挥备案审查的整体功能。市人大常委会党组十分重视关心备案审查工作，2015年至今已先后6次听取备案审查相关工作情况汇报。市人大常委会主要领导和分管领导多次强调要认真落实市委关于备案审查工作的决策部署，充分发挥备案审查在人大监督工作中的作用。市委的高度重视和市人大常委会党组的坚强领导，为全市备案审查工作的开展提供了根本保障。

（二）实现应备尽备是做好备案审查工作的基本前提

张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上要求“规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里”。报送备案是规范性文件审查的前提，地方人大常委会应进一步明确备案审查的范围。要围绕宪法实施和监督，做到应报不漏、有件必备、有一报一。

重庆市人大常委会通过明确范围、沟通协调、查询核对等方式，多措并举紧抓“报备”这一基础工作，较好地解决了过去长期存在的漏报、迟报等顽疾。一是完善报备范围。为贯彻四中全会“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的精神，采取有力措施，陆续将市政府办公厅、市高法院、市检察院制发的规范性文件纳入了市人大常委会备案范围，即“发文主体为市政府办公厅、市高法院、市检察院，文件内容涉及公民、法人和其他组织权利义务，在管辖范围内反复适用”的文件都应报备。二是定期查询催报。每月最后一个工作日，主动查询市政府公众信息网规范性文件库和市政府公报，及时与报备机关核对已制定文件的报备情况，一旦发现迟报漏报，及时催报。2016年备案审查工作机构以电话提醒、上门衔接方式向报备单位催报文件20余次。

目前，重庆市人大常委会报备范围已囊括市政府及其办公厅规范性文件、市高法院指导审判和执行业务的规范性文件和市检察院指导检察业务的规范性文件以及区县（自治县）人大及其常委会通过的决议决定等，报备范围实现全覆盖。报备范围的全覆盖，报备文件数量大幅增长。2011年至2015年的报备数量分别为27件、61件、51件、65件、130件。2016年共接收报备文件200件，较五年前增长7倍多。文件的全面及时备案，为文件的审查打下了良好的基础。

（三）加大审查力度是做好备案审查工作的有力举措

开展审查是备案审查工作的中心环节，充分发挥纠错功能是确保法律权威的有力手段。十八届四中全会强调：“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”新修改的立法法专门在第九十九条增加一款“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”，这些规定都明确要求地方人大常委会要加大审查的力度，发挥备案审查工作的实效，切实维护国家法制统一。

重庆市人大常委会坚持以审查为着力点、以纠错为落脚点，切实发挥监督职能。一是开展全面审查。对所有报备的规范性文件逐一进行严格审查，不留审查“死角”；2016年市人大常委会主任会议通过的《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》，对公民、法人和其他组织提出审查建议的方式、要求、处理、反馈等进行了细化规定，充分保障其审查建议权。二是做实同步审查。对分送各专工委进行审查的文件，备案审查工作机构进行同步审查，切实发挥备案审查工作机构“统”的作用和其他专工委“专”的功能，为文件审查质量加上“双保险”。三是细化审查重点。在审查过程中，通过归纳文件主要内容、列出审查关注点、找准上位法依据，全面把握法律法规精神内涵，吃深、吃透文件实质内容，严格按照上位法的规定，对文件进行认真比对，重点关注文件的合法性问题，并结合实践，充分考虑文件制定的适当性问题。四是分类纠错。按照合法性问题、适当性问题和瑕疵类问题进行分类，及时依照纠错程序对各类问题进行处理。

在加大审查力度的同时，重庆市人大常委会有关专工委注重开展提前介入规范性文件的起草论证。在提前介入的过程中，主要把握了以下几个标准：一是把握介入方式。有关专工委是以被动介入的方式应文件制定机关邀请参与文件论证，未邀请的，不主动介入。二是把握介入时机。有关专工委不是由始至终参与文件的制定全过程，而是在文件制定已较为成熟的征求意见环节介入。三是把握结论运用。具体参与论证的人员是以个人名义提出建议意见，所作结论仅代表个人，不代表所在专工委的意见。2015年以来，有关专工委以参加座谈讨论、书面反馈意见等形式参与了28件文件的起草论证活动，提出了立法权限、规章罚款限额、私有财产保护、监管体制设定合理性、重要概念表述等多个方面的建议意见，多数得到了制定机关的采纳，提升了文件的制定质量，降低了“带病”文件出台的可能性，减小了事后纠错的难度。

（四）加强机制建设是做好备案审查工作的必然要求

十八届三中全会提出：“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。健全法规、规章规范性文件备案审查制度。”四中全会强调：“加强备案审查制度和能力建设。”张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上强调“要进一步健全备案审查工作机制，完善备案审查工作程序”。

为推动建立规范性文件常态管理的新机制，重庆市人大常委会以专项评议为监督形式，以政府规范性文件备案审查为切入，与区县人大常委会联动，探索通过人大工作监督推动法律监督工作，取得较好成效。一是摸清家底。通过专项评议基本摸清规范性文件家底，使规范性文件管理工作能够“轻装上阵”，为全面推进依法治市打下基础。二是推动制度完善。针对工作评议发现的问题，督促市政府建立健全规范性文件制定程序和管理规范，从源头上保障规范性文件质量的提高。市政府于2015年7月以规章形式出台了《重庆市行政规范性文件管理办法》，对规范性文件从制定、发布、备案、实施、清理到监督的全过程管理做出明确具体规定。市政府办公厅完善合法性审查机制，将过去由部门报送法制办、法制办审查后返回部门、再由部门报市政府办公厅的流程，修订为部门报送法制办、法制办审查并出具审查意见书后直接报送市政府办公厅办文，堵住了法制办审查后部门随意增减内容的漏洞，实现流程的“无缝衔接”。大多数市政府工作部门也制定了规范性文件管理办法或细则，形成了公开征求意见、专家论证评估、集体审议决定和公文审核管理等工作机制。三是促进全面公开。市人大常委会备案审查工作机构对报备文件进行形式审查时，如发现未公开情况，立即与报备单位联系，督促其尽快上网公开。针对市人大常委会评议意见指出的规范性文件公开不够不及时的问题，市政府积极出台整改措施，推动规范性文件全面公开化。建立完善规范性文件目录库，清理评估后形成有效规范性文件目录和已废止规范性文件目录，并将现行有效规范性文件纳入规范性文件库。对涉及公民、法人和其他组织权利和义务的规范性文件目录及文本，一律按照政府信息公开程序和要求予以公布，方便社会公众通过政府公众信息网或政务信息数据服务平台查阅。此外，市政府发文明确要求，对未纳入规范性文件目录库以及未公布、不可查询的文件，不得作为行政管理的依据。

（五）加强能力建设是做好备案审查工作的现实需要

修改后的立法法进一步完善了备案审查制度，在主动审查、审查工作机构职责、审查程序、审查意见和建议的反馈机制等方面都增加了新规定。为新形势下增强人大监督实效，更好地服务于全面深化改革和全面依法治国，需要地方人大常委会统筹安排，建立健全与工作实际相适应的备案审查工作机构，充实队伍力量，努力提高备案审查干部队伍专业素质和能力。

在市委的重视支持下，重庆市人大常委会于2015年8月成立备案审查工作委员会。备案审查工委是隶属于重庆市人大常委会的副厅级机构，下设备案审查处，核定人员编制7名。全市大部分区县（自治县）人大常委会也在法工委或办公室下设了备案审查科。目前，全市38个区县（自治县）人大常委会中有21个已设立备案审查科，机构设置覆盖率达到了55%。重庆市政府法制办新设立了法律事务处，负责市政府及其办公厅制定的规范性文件的前置合法性审查，市政府法制办文件审查处新增了3名人员编制，区县（自治县）政府的法制机构也扩充了备案审查专业人员，审查力量和能力得到进一步提升。备案审查专门机构的设立、备案审查队伍的壮大，为更好地推动备案审查工作提供了重要保障。

打铁还需自身硬，重庆市人大常委会注重加强备案审查机构的学习交流，提升业务能力。积极争取全国人大指导，利用参加全国备案审查工作研讨会以及全国地方立法研讨会的机会，向全国人大领导汇报备案审查工作评议开展情况以及请教工作中遇到的问题。建立与市政府办公厅、法制办、“两院”等单位就规范性文件审查中的专业问题交换意见机制，了解和掌握相关规范性文件的起草背景、专业知识等，提高审查意见的准确性。注重加强对区县（自治县）人大常委会备案审查工作的宣传、调研指导，推动区县（自治县）人大常委会加强备案审查能力建设，逐步实现了规范性文件备案审查工作全覆盖。此外，通过参加各种培训和重庆市地方性法规草案的征求意见座谈会，促进工作人员加强对新通过法律法规的学习，与时俱进，不断提升法律素养和工作能力。

规范性文件备案审查是依法治国的顶层制度设计，党的十八大以来，备案审查工作面临的形势和承担的任务都有了深刻变化。随着全面依法治国的深入推进，地方人大常委会备案审查工作在以下几个方面还有进一步拓展和完善的空间：一是党委、人大、政府三个序列的规范性文件备案审查工作联动更加紧密；二是随着信息化建设进一步推进，以电子报备工作为切入点，互联互通、功能完备、操作便捷的规范性文件备案审查信息平台逐步形成，地方人大常委会备案审查信息更加公开、交流更加密切，审查比对工作的自动化程度更高；三是随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，规范性文件向更加专业化、精细化方向发展，价值权衡和利益调整的难度都在加大，在备案审查工作中作出违宪违法判断的难度也在加大，对备案审查工作人员的能力提出更高要求；四是在行政诉讼案件的审理中，诉讼当事人要求人民法院对作出具体行政行为所依据的规范性文件进行审查的情况将越来越频繁，审判机关与备案审查有权机关的工作衔接机制将逐步建立。地方人大常委会必须坚持发挥主观能动性，勇于尝试、继续探索，为维护国家法制统一作出新的贡献。

【注释】

[1]虽然1982年宪法、1995年修改后的地方组织法规定了规章报同级人大常委会备案，但从各地实践来看，地方人大备案审查工作的实质性开展始于立法法颁布实施。

[2]《中华人民共和国立法法》于2000年3月15日通过，2015年3月15日修改，自2000年7月1日起施行。

[3]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查工作研讨会文件汇编》，中国民主法制出版社2012年版，第16页。

[4]《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于2006年8月27日通过，自2007年7月1日起施行，第五章专章对“规范性文件备案审查”作了规定。

[5]全国人大法律委、常委会法工委办公室：《法制工作简报》第三十九期，2012年11月29日，第2页。

[6]引自全国人大常委会机关党组副书记、常委会副秘书长信春鹰于2016年12月6日在规范性文件备案审查研讨会上的讲话。

[7]引自全国人大常委会法制工作委员会主任李适时于2016年9月9日在第二十二次全国地方立法研讨会上的小结。

[8]即上海、北京、天津、内蒙古、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖南、广东、广西、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆。

[9]即辽宁、吉林、黑龙江、湖北、海南、四川、重庆、贵州、陕西。

[10]全国人大法律委、常委会法工委办公室：《法制工作简报》第三十九期，2012年11月29日，第3页

[11]北京市人大常委会设立规范性文件备案审查办公室，由常委会负责监督工作的副秘书长兼任办公室主任，常委会法制办公室作为成员单位参加；重庆市人大常委会设立备案审查工作委员会，下设备案审查处。

[12]即上海、北京、河北、山西、江苏、浙江、江西、福建、海南、云南、陕西、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、甘肃、青海、西藏、内蒙古、吉林、山东。

[13]即辽宁、黑龙江、河南、安徽、重庆、宁夏、新疆。

[14]主动审查是指接受备案的机关在收到报备的规范性文件后，依法对规范性文件合宪性、合法性或者适当性进行审查。这种审查方式不以接收审查要求或审查建议为启动原因而主动对报备文件进行审查。

[15]被动审查是指根据法律法规规定，有关机关、公民、组织提出对规范性文件进行审查的建议。

[16]本书编写组：《规范性文件备案审查制度理论与实务》，中国民主法制出版社2011年版，第114页。

[17]即听取和审议“一府两院”专项工作报告、计划和预算监督、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定，法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查。

[18]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查工作研讨会文件汇编》，中国民主法制出版社2012年版，第42页。

[19]《备案审查工作仍存多难题待破解》载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rd1t/fzjs/2016/09/27/content_1998408.htm。

[20]引自全国人大常委会机关党组副书记、常委会副秘书长信春鹰于2016年12月6日在规范性文件备案审查研讨会上的讲话。

[21]乔晓阳：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第324页。

[22]引自全国人大常委会副委员长李建国于2016年9月8日在第二十二次全国地方立法研讨会上的讲话《努力将地方立法工作提高到一个新水平》。

[23]乔晓阳：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第317页

[24]《备案审查工作仍存多难题待破解》，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xin wen/rd1t/fzjs/2016/09/27/content_1998408.htm。

[25]全国人大法律委、常委会法工委办公室：《法制工作简报》第三十三期，2012年9月13日，第2页。

[26]人民出版社：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第9页。

[27]全国人大常委会办公厅、法工委：《规范性文件备案审查研讨会交流材料》，2015年版，第208页。