开展规范性文件备案审查的实践与思考

福建省人大常委会副主任　潘　征

规范性文件备案审查是一项宪法性制度，肩负着维护国家法制统一，保障宪法法律实施、加强宪法监督的重要使命。党的十八届三中、四中全会决定明确提出，要健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，加强备案审查制度和能力建设，把所有的规范性文件纳入备案审查的范围。这对备案审查工作提出了更高的要求，规范性文件备案审查工作变得更加重要和紧迫。本文结合福建省人大常委会规范性文件备案审查工作实践，对全面推进依法治国新形势下如何加强备案审查工作进行思考和探讨。

一、福建省人大常委会规范性文件备案审查工作的实践

福建省人大常委会高度重视规范性文件备案审查工作，把开展备案审查工作作为监督工作的重要内容之一，做到思想到位、组织到位、措施到位，在长期的实践中形成了一些具有本省特色的做法，主要体现在以下几个方面：

（一）注重制度建设，完善工作机制

一是加强立法保障。福建省早在1991年就制定了《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》，这是全国第一部有关规范性文件备案审查的地方性法规。2005年立法法一出台，省人大常委会就及时制定了《福建省地方政府规章备案审查规定》。监督法出台后，2007年省人大常委会又抓紧制定了《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（以下简称《规定》），进一步明确了备案审查的范围、职责分工、审查内容，规范了备案审查的工作程序，建立健全接收制度、登记制度、存档制度、审查时限等相关工作制度和流程，保证了备案审查工作有效开展，使全省的规范性文件备案审查工作走上了法制化的轨道。

二是开展执法检查。为推动《规定》的贯彻落实，2010年省人大常委会在全省范围内开展了对《规定》的执法检查，这在全国尚属首例。执法检查采取自查与重点抽查相结合的方式，通过听取汇报、召开座谈会等形式，重点检查规范性文件备案审查工作机构设立、人员配备情况、工作开展、制度建设等相关情况，查找存在的问题，总结工作经验，督促全省各级人大常委会、各级人民政府及其组成部门进一步重视规范性文件报备工作。

（二）改进审查方式，强化审查职能

一是积极探索主动审查形式。主动审查有利于备案机关及时发现问题，调动备案审查工作的积极性。早在立法法修改前，省人大常委会就探索了以主动审查为主的审查方式，并设置了“以书面形式向制定机关提出审查意见”的环节，如果发现存在违反上位法或者侵害公民权利的内容，相关工作委员会就以书面形式向制定机关提出审查意见，由制定机关进行研究并提出是否进行修改的意见^[1]。修改后的立法法明确了“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”^[2]，省人大常委会进一步推进主动审查工作，对报备的规范性文件基本做到有件必备、有备必审、有错必纠，形成了相对成熟和规范的处理机制。

二是被动审查“件件有回复”。被动审查有很强的针对性、目的性，便于多渠道发现问题和解决问题。新修改的立法法，补充了对审查意见和建议的反馈机制，明确了“应当反馈”^[3]的要求。实际上，省人大常委会早在福建省《规定》实施后就做到被动审查“件件有回复”。在收到国家机关、社会团体、企事业组织以及公民书面提出的审查建议后，按照要求逐件登记并认真研究，认为有审查必要的，按照有关程序提出书面审查意见并给予答复；认为无审查必要的，向提出审查建议者口头或者书面说明理由；对于不属于省人大常委会审查范围的规范性文件，也及时告知提出审查建议者，并转有关部门审查处理^[4]。

（三）健全组织机构，提高工作能力

一是率先设立机构。省人大常委会于2001年在全国率先设立了规章备案处，负责对省政府和福州、厦门两市政府规章的备案审查工作。福建省《规定》颁布实施后，规章备案处除了负责省政府和福州、厦门两市政府规章外，还增加了对厦门市经济特区法规、省政府及九个设区的市人大常委会制定的规范性文件的备案审查工作，同时受理并答复国家机关、社会团体、企事业组织以及公民提出的对规章和其他规范性文件的审查建议。2015年立法法赋予所有设区的市地方立法权后，备案审查的范围扩大到其他七个设区的市政府规章。

二是注重学习培训。备案审查工作政治性、政策性、专业性强，要求从事备案审查工作的人员必须具备较高的政治素质和专业水平。省人大常委会为学习贯彻监督法和福建省《规定》，分别于2008年、2009年和2015年多次召开规范性文件备案审查工作座谈会和研讨会，邀请了有关领导和专家学者授课，全省各设区的市人大常委会分管规范性文件备案审查工作的领导和各县（市、区）相关工作人员参加，通过研讨会和讲座，推动了各设区的市人大常委会统一思想，提高了规范性文件备案审查的能力。

二、福建省地方各级人大常委会规范性文件备案审查工作中存在的问题

党的十八大以来，中央更加重视加强备案审查制度和能力建设。张德江委员长在全国地方立法研讨会上指出，各级人大及其常委会一定要充分认识备案审查工作的重要性，在敢于监督、善于监督上下功夫，切实依法行好权、履好职，不断推进这项工作取得新进展。但从福建省地方各级人大常委会实际工作来看，规范性文件备案审查工作仍然存在不少问题，还不能完全适应新形势的要求。

（一）认识不够到位。一方面，一些地方人大常委会对开展规范性文件备案审查工作的重要意义认识不到位，没有把规范性文件备案审查工作与其他监督方式摆上同等地位，备案审查工作停留在登记、传阅层面；另一方面，政府部门认为规范性文件是政府相关部门制定的，由法制部门把关，领导已经签发，只是例行公事报送人大，报送的随意性大。

（二）范围不够明确。根据监督法，地方各级人大常委会备案审查的范围仅仅包括政府的规章和规范性文件，以及下一级人大常委会制定的规范性文件。但实践中存在大量的具有规范性文件效力的非规范性文件，如政府作出的决定、命令之外的“红头文件”等，是否属于审查范围，难以界定。

（三）标准不够细化。监督法第三十条规定了三种予以撤销的情形^[5]，其中“有其他不适当的情形，应当予以撤销的”属于合理性审查，没有明确的判断标准和尺度，在实际工作中难以把握，造成一定困扰。合理性是在合法性要求之上的更高层次的要求，合理性审查体现了对实质正义的追求，随着规范性文件备案审查工作的推进，需要对规范性文件合理性标准加以细化，以利于实际把握。

（四）机制不够完善。一方面，备案审查的规范化建设不够。虽然《规定》对备案审查工作的程序作了规范，但不少设区的市人大常委会在具体实践中没有按照统一规范的程序和格式进行相应的接收、登记、存档，存在该报未报、该审未审等问题。另一方面，公众参与机制不够健全。由于公众参与规范性文件审查机制并没有真正建立起来，规范性文件审查更多是在国家机关之间开展，社会公众的知晓度并不高，规范性文件的审查缺乏外部力量的制约。

（五）机构不够健全。目前，省人大常委会和各设区的市人大常委会都设立了备案审查工作机构。但县级人大常委会基本没有设置相关的专门机构，规范性文件备案审查工作大多由内司委承担（部分由办公室承担），而大多数内司委往往只有一个人，没有配备具有相应业务能力的专职人员，缺乏必备的专业知识，难以开展规范性文件备案审查工作。一些工作人员只把登记作为主要工作内容，没有主动开展审查，个别地方甚至没有正常开展工作。

三、加强规范性文件备案审查工作的建议

新修改的立法法进一步健全了备案审查制度，增强了审查的刚性，加大了纠错的力度，因此建议针对实践中存在的备案审查范围不够明确、标准不够细化、机制不够完善、机构不够健全等问题，及时修改监督法等法律法规，完善相关程序和工作机制，不断推进备案审查工作。

（一）增强备案审查的意识

规范性文件备案审查工作，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职责，是人大常委会法律监督的基本形式，也是人大监督工作的重要组成部分。各级人大常委会作为备案审查的主体，要充分认识到开展这项工作，是维护国家法制统一、促进社会和谐、规范行政机关行政行为、保障人民群众合法权益的一项重要工作，切实增强开展这项工作的责任感和使命感。各级人民政府应当高度重视这项工作，进一步增强报备意识，规范报备程序，对规范性文件制定必须予以统一规范，建立和完善规范性文件的起草、审查、公布、报备等制度。

（二）明确备案审查的范围

备案审查制度是人大监督制度的重要内容之一，监督法已经实施了10周年，部分条款已不能适应当前备案审查工作的需要。建议全国人大常委会加强顶层设计，总结监督法实施以来备案审查的实践经验，适时修改完善监督法，从实质要件和形式要件两个方面明确界定应当报送备案的文件范围，按照四中全会的精神和立法法的规定，把所有规范性文件纳入备案审查范围，包括人大及其常委会的决议、决定，政府、政府办、政府组成部门的文件、函件等，实现备案审查的全覆盖。地方人大常委会再根据修改后的监督法，细化补充地方性法规中有关规范性文件备案审查规定的内容。

（三）把握备案审查的合理性标准

合理性审查是对规范性文件的内容是否客观、适度、符合公平正义，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要进行审查。要适应备案审查工作新要求，从过去偏重合法性审查逐步转变到兼顾合法性合理性审查。但各地客观情况复杂，立法上难以制定出具体统一的标准，只能由各级人大常委会在工作中结合本行政区域的实际情况来综合判断。建议可以从以下四个方面来准确把握：一是正当性。制定规范性文件主观上必须出于正当的动机，客观上必须符合正当的目的。二是平衡性。制定规范性文件应当充分考虑有关相对方的权利和义务，受影响的个人利益和国家利益、局部利益和整体利益、短期利益和长期利益之间的平衡协调。三是合理性。规范性文件赋予相对人的义务必须符合社会生活的人情事理，符合正常公众基于生活常理的预期。四是可行性。有关规范性文件所设定的行为规则充分考虑了有关相对人的履行能力，具有可行性，客观上可以有效落实。

（四）完善备案审查的工作机制

备案审查工作涉及面广，与政府工作密切相关，需要健全完善具体的工作机制，规范相关的程序。建议明确以下工作机制：一是明确主动审查的方式。新修改的立法法增加了主动审查的规定，使规范性文件的审查工作程序和审查工作机制在实际执行层面上更加具体，因此需要监督法进一步明确在什么情况下启动主动审查，启动的具体操作程序等。二是实行公开制度。明确要求涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，必须按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。国家机关、社会团体、企事业组织以及公民对规范性文件提出审查申请的，备案审查工作机构应按规定予以答复。三是健全定期清理制度。根据经济社会发展需要以及上位法的立改废，建立定期清理和专项清理地方性法规、规章和规范性文件相结合的长效清理机制，建立统一的信息平台，及时公开各类清理结果。四是建立动态管理制度。建立政府规章、规范性文件公众网络查询平台，实行规章、规范性文件目录和文本动态化、信息化管理，建立统一的公众网络查询平台，向社会提供有关查询服务，使社会公众了解备案审查工作，并积极参与到这项工作中来。

（五）健全备案审查的工作机构

规范性文件备案审查工作将逐步成为地方各级人大常委会一项重要法律监督工作，切实加强工作队伍建设，是摆在当前的重要任务。一是设置专门的备案审查机构。新修改的立法法对专门委员会和常委会工作机构的备案审查工作提出了新要求，建议全国人大常委会结合贯彻实施立法法以及关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，进一步明确县级人大常委会备案审查工作机构设置和人员配备的要求。县（市、区）人大常委会要积极向党委反映，在同级党委的领导支持下，争取编制，增设备案审查工作机构。增设机构确有困难的，要指定具体的部门来承担相应职责，确保工作顺利开展。二是提高备案审查工作人员的素质。由于备案审查工作仍处于起步阶段，相关人员缺乏专业培训，要加强备案审查工作队伍的思想和业务建设，提高备案审查工作队伍的政治素质和业务水平。要通过多种渠道，加强对备案审查工作的培训和交流。在备案审查力量不足的情况下，可以建立由法学专家、资深律师和法官、检察官、警官等组成的法律咨询委员会参与审查工作，大胆探索“借助外脑”的工作机制。

【注释】

[1]例如2014年，某设区的市人大常委会关于代表持代表证就地视察的规定，与《福建省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》的相关规定存在不一致，省人大常委会相关工作机构向其出具了初步审查意见，该市人大常委会收到审查意见后，对相关规定进行了修改，并再次召开常委会审议通过。

[2]立法法第九十九条第三款：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”

[3]立法法第一百零一条：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”

[4]例如福建省物业管理协会就《福建省特种设备检验收费管理暂行办法》向我们提出审查建议。我们审查了相关规范性文件，认为该规范性文件的制定机关是福建省物价局和福建省财政厅，属于政府组成部门发布的规范性文件，不属于省人大常委会备案审查的范围，于是书面告知省物业管理协会，应当依法提请省政府法制办公室对该规范性文件进行审查。

[5]监督法第三十条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人或者其他组织的义务；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”