关于规范性文件备案审查工作的体会和思考

四川省人大制度研究会、常委会法工委

规范性文件备案审查是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要制度。现结合我省人大常委会备案审查工作的开展情况，以及我省部分市（州）、县（市、区）人大常委会开展此项工作的情况，对如何进一步做好备案审查工作进行一些交流和探讨。

一、备案审查工作开展的总体情况

四川省人大常委会于2006年设立法工委备案审查处，2007年正式开展工作。2010年3月，省人大常委会通过监督法实施办法。备案审查相关法律法规的健全完善和工作机构的建立，为地方人大常委会开展备案审查工作提供了遵循，奠定了基础。近年来，我省备案审查工作有以下几方面特点。

一是坚持“有件必备、有备必审”。从备案审查工作开展到现在，我省人大规范性文件报备工作实现了常态化、规范化。按照备案审查工作的要求，我们对收到的政府规章和规范性文件严格做好登记、分类、分送处理、存档等工作。从2013—2016年我省人大常委会收到备案的政府规章和规范性文件，每年都以较大数量增长。具体如下：

续表

在备案审查工作开展过程中，省人大法工委注重与省人大有关专门委员会和各市州入大常委会的工作衔接，广泛听取省人大代表、专家、学者的意见。现在我们对政府规章基本上是做到有备必审，这也是我们开展主动审查的一项具体举措。近年来我们选取社会关注度高、涉及人民群众生产生活安全的省政府规章开展主动审查。对《四川省城乡规划督察办法》《四川省城镇地下管线管理办法》《四川省生活饮用水卫生监督管理办法》等分别征求了省人大相关专委会、部分市（州）人大常委会和省人大代表、专家的意见，并及时与省政府相关部门进行了沟通。通过整合审查资源，切实让审查工作落地并取得了实实在在的成绩。

二是坚持“有错必纠”。2015年5月，省人大常委会法工委在对省政府制定的《四川省灰霾污染防治办法》进行备案审查时发现，该规章规定对个人的罚款幅度与《中华人民共和国大气污染防治法》相关规定不一致。省人大常委会法工委及时与省政府法制办和省环保厅进行了沟通，同时向省人大城环资委和雅安、广安、凉山三市州人大常委会征求了意见，综合各方意见进行了认真研究，之后以省人大常委会办公厅的名义正式致函省政府办公厅，督促省政府办公厅责成省环保厅发文到市（州）和县（市、区），要求在《中华人民共和国大气污染防治法》修订出台前，对公民个人造成灰霾污染的罚款幅度不得超过200元。省政府办公厅按此要求责成相关部门逐一落实，并将落实情况及时致函回复。

三是完善备案审查工作机制，创新备案审查工作方法。在做好备案审查基础工作的同时，我们进一步完善备案审查工作机制，注重加强与省人大各专委会和市（州）人大常委会的联系，发挥各方面的优势，整合备案审查力量，共同做好备案审查工作。对报备的所有政府规章，我们都及时征求市（州）人大常委会意见，广泛听取各方意见。从2014年起，我们每个季度在省人大常委会法工委刊发的《立法参阅》上发布备案审查工作季度简报，分析备案审查工作特点，通报备案审查工作情况，加强对市（州）人大备审审查工作的督导。为加强全省人大备审审查工作的及时沟通，从2013年起，我们创建了四川省人大备案审查工作QQ群，并注重充分发挥QQ群的作用，及时发布备案审查工作信息，沟通工作情况，适时在线讨论，加强交流，做好业务指导。为指导帮助市（州）人大常委会加强备案审查工作能力建设，我们先后组织绵阳、泸州、宜宾、巴中、眉山、凉山等市（州）的人大常委会领导及法工委负责同志赴辽宁、天津、海南等地就规范性文件备案审查等工作开展调研学习；从多个市（州）人大常委会法工委选取业务骨干到省人大常委会法工委备案审查处等处室上挂锻炼，提升工作能力。

四是积极参与党内法规和规范性文件合法性审查工作。从2015年8月起，我省人大常委会法工委参与四川省委党内法规和规范性文件的合法性审查工作。2016年8—12月，共承办省委办公厅等转交的50件省委党内法规和规范性文件的合法性审查工作。我们对《中共四川省委四川省人民政府四川省军区关于深入推进人民防空改革发展的意见》（代拟稿）、《关于进一步加强农村基层党的建设加快完善农村依法治理体系的意见》等党内规范性文件提出了合法性审查意见，四川省委办公厅和相关起草单位对省人大常委会法工委提出的合法性审查意见高度重视，并予以采纳。2016年1—12月底，省人大常委会法工委共承担135件党内法规和规范性文件的合法性审查工作。其中对《省委常委会2016年工作要点》《四川省全面深化公安改革实施方案（代拟稿）》《关于认真做好市县乡领导班子换届工作的通知》《四川省依法治省2016年工作要点》《中共四川省委四川省人民政府关于贯彻〈中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定〉的意见》（送审稿）等规范性文件提出了合法性审查意见，省委、省政府相关部门均采纳了意见。

2016年1月，四川省委办公厅专门致函四川省人大常委会法工委，对法工委在参与四川省委党内法规和规范性文件合法性审查工作中取得的成绩进行了高度肯定。

二、备案审查工作存在的困难和问题

总体来看，备案审查工作通过多年不断的努力，取得了明显的进步：规范性文件报备工作逐步常态化、规范化；“有备必审”进一步得到加强；“有错必纠”进一步有所体现。但在具体工作中仍然存在一些困难和问题。

一是对重要性认识不够。根据我们工作体会和基层同志反映，实践中仍然存在对备案审查工作的重要性认识不够。从工作中往往表现为对规范性文件的报备不够重视，存在迟报、漏报现象，自身的备案审查工作开展得也差强人意。

二是能力建设不足。表现为备案审查机构力量薄弱。目前我省人大常委会法工委只有2名同志专门从事备案审查工作。随着市（州）申请行使地方立法权工作的完成，我省21个市（州）均按照去年四川省人大常委会办公厅发出的（川人办〔2015〕85号）文件的要求，在常委会法工委设立了专门的备案审查工作机构，配备了专职人员，目前普遍还只是设置1人专门从事备案审查工作。能力不足的另一个表现是我省人大系统备案审查工作信息化建设比较滞后，越来越不适应备案审查工作的发展的新形势、新任务、新要求。

三是需要报备的规范性文件范围不明确。由于对什么是规范性文件的认识不统一（目前没有一个权威的界定），实践中造成对政府的决定和命令、市（州）人大及其常委会的决议和决定等，是否纳入备案审查范围并不明确。四川省监督法实施办法第五十七条从形式要件上对需要报备的规范性文件作了规定，人大的“决议、决定”和政府的“决定、命令”，哪些属于规范性文件，哪些不属于规范性文件，在实践中认识不统一。

四是审查标准难把握。比如在审查中我们对“相抵触”“不适当”的理解。对于“相抵触”相对好把握点，而对于“不适当”目前法律没有作出明确规定。实践中一些同志提出，适当性标准在审查时难以把握，随意性比较大。

五是备案审查工作刚性不够。较为突出的表现有两点：一是报备行为缺乏法律约束。立法法和监督法（包括我省的监督法实施办法）都没有规定不依法报备的法律责任。二是纠错机制需要加强。目前备案审查纠错的主要手段是通过沟通协商，有些问题久拖不决，削弱了备案审查工作的权威性，实际效果不好。

三、进一步做好备案审查工作的思考

规范性文件备案审查是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要制度。针对我省人大备案审查工作中存在的困难和问题，今后我们将从以下几方面入手，进一步加强和改进备案审查工作。

一是要进一步提高对备案审查工作重要性的认识。规范性文件备案审查是党和国家实行依法治国的顶层制度设计，是维护社会主义法制统一和人民群众合法权益的重要手段。党的十八届三中、四中全会的两个决定中，专门对规范性文件备案审查作出规定，这是对实施“依法治国”提出的具体要求。四川省委十届四次、五次全会也对“依法治省”和“依法治省”的关键提出了具体要求。这意味着，备案审查工作既是我省发展战略层面的内容，也是国家战略层面的内容，是党和人民赋予各级人大常委会的一项重大政治任务。如何做好规范性文件备案审查工作、增强工作实效，是当前各级人大常委会面临的一个十分紧迫的重大课题。

二是要主动加强与党委、政府各备案审查工作机构的协作配合。在做好人大备案审查工作的同时，积极做好党内法规和规范性文件合法性审查工作，加强与政府法制部门的沟通联系，建立备案审查衔接联动机制，把所有规范性文件纳入备案审查范围，实现备案审查全覆盖。

三是要按照“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，增强纠错刚性和力度，着力在提高监督实效上下功夫。对审查中发现法规规章和规范性文件在内容上存在违法问题的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以召开审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见；对于同宪法和法律法规相抵触的规范性文件，经过沟通协调后制定机关仍然不予纠正的，要依法予以撤销。

四是要进一步加强能力建设，提高备案审查工作整体水平。规范性文件备案审查工作政策性、专业性都很强，涉及面广、要求高，必须要有较强的审查能力与之相适应。面对新形势新要求和长期以来备案审查工作存在的审查能力不足的问题，要以备案审查能力建设为核心，进一步加强规范性文件备案审查工作组织领导，优化机构设置，强化岗位职责、充实人员力量，加强学习培训，不断提高备案审查工作整体水平。

五是要加强备案审查理论研究和制度建设。以问题为导向，对规范性文件备案审查中反映较多的难点问题有针对性地开展调查研究；并针对我省备案审查工作在备案登记、审查纠错、文件管理、责任追究等工作环节存在的问题与不足，进一步优化备案审查工作运行机制，增强制度实际执行的效能和效果。

六是要加快我省人大常委会备案审查信息化平台建设。为适应新形势、新任务的要求，针对我省人大备案审查工作中存在的问题，利用好互联网站、电子软件等多种手段，建立健全交流平台，促进备案审查工作的信息化、规范化。