进一步完善党的代表大会制度

(一) 建立健全党代表提案制

党的十六届四中全会 《决定》 指出: 要 “建立党的代表大会代表提案制度”。[4]这是扩大党内基层民主、 进一步健全代表大会制度的一项新的举措。 党代表参与党内事务, 履责尽职的一个重要形式就是提交提案。

那么, 什么是党代表提案制? 就是党代表根据自身所了解的情况, 向所在的同级党代会、 党委全委会、 常委会提出自己的意见和建议的制度。 实行党代会代表提案制度, 是党的十八大报告在完善党的代表大会制度方面的一个新亮点, 也是更好发挥党员民主权利的集中体现, 意义十分重大。 提案包括哪些? 如何提交? 从内容上看, 提案可以是批评性的意见, 也可以是工作建议。 党代会召开期间, 党代表可以向大会集中提交提案, 大会应及时将党代表的提案分类整理, 登记封好。 凡是涉及大会报告和候选人提名的提案, 通常情况下都应及时提交大会主席团审议, 或由主席团转发给各代表团讨论。 凡是涉及党的职能部门的提案,都应由大会转交该部门。 党组织应当高度重视和及时处理提案所涉及的问题, 处理结果应及时向党代表答复, 不应该没有回音。

实行党代会代表提案制度不是简单的制度创新, 而是推进党内基层民主制度的必然要求, 是汇集全党智慧而进行的攻坚克难形成的制度化平台, 为党代会代表履职尽责提供制度保障, 也是对任期制的细化、 补充和落实, 是党代会制度不断完善的重要一环。 完善党的代表大会制度, 以实行党代会代表提案制为重要抓手, 重点是制定党代会代表提案制实施细则, 特别是加快推进党的全国代表大会和省级党的代表大会代表提案制工作的进一步发展, 发挥其对全党的示范和导向作用。 具体说来, 要做好以下几方面工作:

一是进一步制定与推行党代会代表提案实施细则。 要提高基层一线普通工人、 农民代表比例, 这是切实尊重党的基层组织党员主体地位, 巩固党执政的阶级基础和群众基础的客观需要。 落实和完善党的代表大会代表任期制, 充分调动广大代表的积极性。 深化县 (市、 区) 党代会常任制试点, 力争在制度建设与创新上取得新的更大进展。 这些措施的落实是制定与实行党代会代表提案制实施细则的基础与前提, 必须切实加以真正解决。

二是要建立健全代表提案的质量保障制度。 保障代表提案质量关系重大, 涉及提案办理成效, 同时也体现了代表的素质和能力。 要建立健全党代表履职培训制度, 通过学习教育, 提高思想认识, 增强党代表的履职能力和责任感。 要培养党代表掌握提案的构成要件 (案由、 案据与方案) 和写作技能的基本要求。 掌握信息资料、 综合分析、 形成提案的能力; 要健全代表深入基层调研、 深入群众了解实情、 视察督察、 联系党员等相关工作制度, 同时, 各级党委、 党代表所在单位要建立给予支持的保障机制, 确保党代表提案能真正反映普通党员和群众的呼声, 从而达到真正推进党内基层民主建设的目的。

三是要建立健全提案办理的回复保障制度。 要建立健全提案办理和回复工作责任制。 即在办理过程中, 要努力健全与代表信息畅通渠道, 办理前主动走访提案代表, 当面听取意见和要求, 充分考虑绝大多数群众的切身利益, 让他们真正体会到这一工作不是走过场。 办理中邀请代表调研指导, 根据不同意见对事项方案进行协商完善。 如果协商不成, 那么按照多数决定少数原则进行表决, 形成意见。 办理后及时向代表反馈办理结果; 要努力建立健全提案办理和回复考核机制。 即将提案办理的情况, 特别是办理结案和代表满意率情况, 作为承办单位党组织考核的重要内容, 做得好的, 给予奖励, 对办理工作不力, 代表满意度较差的单位和个人应予以责任追究。

(二) 深化地方和基层党代会制度改革

党的十八大报告提出两项重要改革措施:

一是深化县 (市、 区) 党代会常任制试点。 这项改革对于充分发挥县级党代会的作用十分必要, 但具体改革的措施还应进一步细化。 如何正确理解常任制, 实行常任制是否需要设立固定的机构, 党代会常任制的机构与党委会是什么关系等等问题, 都应通过试点加以明确规范。 党代会应由全委会负责召开。 所谓常任制, 是指每次党的代表大会完成换届选举任务后, 在党的委员会任期内每年举行一次代表会议, 行使党的代表大会的职权。 这期间, 党代表的资格继续有效, 不再重新进行选举, 即党代表由非常任制改为常任制。 党代会应经常定期或不定期召开会议, 讨论和决定党的重要工作, 保障党代表和广大党员的民主权利, 充分反映他们的意愿和要求, 调动他们参与党内事务的积极性和创造性, 为党的事业发展注入新的动力。 同级党委的重大决策和重要人事任用, 都应提交党代会直接进行决策的做法。 可以相信, 随着党代会常任制的试行推广, 党内基层民主必将得到进一步的发展。

二是试行乡镇党代会年会制。 党的十八大报告之所以明确提出试行乡镇党代会年会制, 是由乡镇党组织的发展及其各项工作的实际需要所决定的。 乡镇党组织规模相对较小, 党代表之间相互比较了解, 这就为充分发挥党代会的作用, 直接通过党代会研究决定党的工作, 提供了便利条件。 乡镇党代会一年召开一次,就可以及时总结上一年的工作, 安排下一年的工作。 凡属重要问题, 均可以在党代会上进行民主讨论、 民主决策。 全委会和常委会应当根据党代会的决定开展工作。 这就使党内基层民主得到进一步发展, 可以很好地调动广大党员和党代表的积极性、 主动性和创造性。 同时, 党代会还可以直接对乡镇党员干部进行民主监督。 乡镇主要领导干部都应向党代会报告工作, 接受党代表的质询以至问责。

(三) 进一步完善党代会召开过程中的程序和规则

一是将审议两个委员会的工作作为大会的一项重要议程。 在完善目前做法和形式的基础上, 应把审议上一次党代会以来全委会的工作和纪律检查委员会的工作, 作为会议的重要内容, 扩大两个委员会报告工作的范围。 委员会的报告, 建议分成两个部分, 一部分是总结以往工作, 一部分是对今后工作提出建议。 这两部分报告到底由谁来作应认真研究, 妥善解决由上届领导人布置下届工作的不合理问题。 在报告中还有必要把有关重大决策的出台、 重要人事的任免、 重大问题的决定等来龙去脉交代清楚, 使代表们拥有更大的知情权。

二是进一步改进大会的表决方式。 可根据表决问题的不同性质, 采取无记名表决、 记名表决、 举手表决等不同方式, 充分尊重代表的意愿。 通过决定或决议, 允许不同意见存在, 不追求表面上的全体一致。 在人事问题上, 应坚持无记名表决的原则, 这样既有利于杜绝个人 “说了算” 或少数人 “圈定” 的现象,也有利于所有代表、 委员大胆而充分地表达自己的意愿。 其他重要问题的决策,采取有记名表决的方式, 这种创新方式, 一定程度上可以改变以往采取口头或举手表决时, 一些代表、 委员随意较大、 盲目随和的现象发生。

中国共产党是根据自己的纲领和章程, 按照民主集中制原则组织起来的马克思主义政党。 民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度, 历来十分重要。 多年来, 党创造性地运用民主集中制原则, 科学规范党内政治生活, 正确处理党内上级与下级、 个人与组织、 同志与同志之间的关系, 把全党的意志、 智慧和力量凝结成一个为实现共同理想和目标团结奋斗的政治组织, 形成了党在组织建设上的鲜明特征, 充分发挥了党的组织和全体党员的积极性创造性, 最大限度地汇聚全党的智慧和力量, 确保党在思想、 组织上的统一和行动上的一致, 以提高党的凝聚力和战斗力, 为实现党的纲领而共同奋斗。

严格执行民主集中制, 需要正确把握民主集中制的科学内涵和精神实质。 民主集中制的民主与集中是辩证统一、 不可分割的, 就是民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合的制度。 民主是集中的基础和前提, 集中是民主的体现和保证。 没有民主就难以形成正确的集中, 因为正确意见的集中离不开畅所欲言, 各种意见的充分表达。 只有做到知无不言, 言无不尽, 才能比较好坏, 权衡利弊,把正确的意见集中起来。 没有集中就难以形成统一的行动, 因为统一的行动离不开共同意志, 只有集中正确的意见, 才能在全党达成共识, 形成统一的意志。 民主的对立面不是集中而是专制, 民主基础上的集中, 体现的是多数人的意志, 而专制反映的, 则是少数人的意志。 集中的对立面不是民主而是分散。 因此, 要把握民主与集中动态平衡的艺术。

然而在实际工作中, 一些人不能正确把握民主集中制的科学内涵和精神实质, 有的强调集中, 把民主集中制变成了单纯的集中制, 搞个人 “说了算”, 独断专行, 无视党内民主和集体领导原则。 有的强调所谓的民主, 只讲自由、 讲随意, 不讲集中、 不讲纪律, 自作主张, 另搞一套。 这两种做法, 都没有正确地把握民主集中制原则, 阻碍了党内基层民主的发展, 也影响了党的团结统一, 使党组织的凝聚力和战斗力受到损失。 对此, 习近平总书记强调指出: “严肃党内生活, 最根本的是认真执行党的民主集中制, 着力解决发扬民主不够、 正确集中不够、 开展批评不够、 严肃纪律不够等问题。 要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度, 促使全党同志按照民主集中制办事, 促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。”[5]在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时,习近平总书记说, 怎样保证党的创造力、 凝聚力、 战斗力, 保证党的团结统一?最重要的是要坚持和运用好四个重要法宝, 其中第一个就是坚持贯彻执行民主集中制。 习近平总书记之所以反复强调严格执行民主集中制, 就是因为是否严格执行民主集中制关系到党的兴衰成败, 是全面从严治党中的一个重大课题。 党的历史经验表明, 什么时候严格执行民主集中制, 党的创造力、 凝聚力、 战斗力就强, 党领导的事业就一帆风顺、 兴旺发达; 什么时候民主集中制受到破坏, 党和党领导的事业就会遭受损失。 坚持贯彻执行民主集中制, 加强和规范党内政治生活, 要重点抓好以下几方面工作:

第一, 健全和落实民主集中制的各项具体制度, 各级领导班子才能真正建立起健康有序的工作和决策机制。 习近平总书记强调: “要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度, 促使全党同志按照民主集中制办事, 促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。” 这里所指的各项具体制度, 就是要求我们把 “六项基本原则” 具体化、 制度化。 如进一步健全规范党员与党员、 党员与组织、 下级组织与上级组织、 全党与中央关系的制度, 健全各级党委议事规则、 决策程序。 领导班子作决策时, 应广泛征求意见, 发扬党内民主, 要使每个成员都能充分表达自己的观点。 应当允许各种不同的意见得以充分体现出来, 使各种不同意见得到交流、 交锋, 决策形成一抓到底。 党委 (党组) 主要负责同志应具有坦荡的胸怀和包容精神, 善于集中、 敢于担责。 在研究讨论问题时要把自己当成班子平等的一员, 充分发扬民主, 严格按程序决策、 按规矩办事, 坚持“集体领导、 民主集中、 个别酝酿、 会议决定” 的原则, 注意听取不同意见, 特别是反对意见, 正确对待少数人, 不能搞一言堂, 压制不同意见, 促进集体领导和个人分工负责相结合。

第二, 健全和落实民主集中制, 保持党员之间的平等关系。 发扬党内基层民主, 是坚持和落实民主集中制的基础, 也是保证党的决策正确和执行有效, 实现党的正确领导的重要条件。 习近平总书记多次强调指出: “要发扬党内民主, 营造民主讨论的良好氛围, 鼓励讲真话、 讲实话、 讲心里话, 允许不同意见碰撞和争论, 同时善于进行正确集中, 防止议而不决、 决而不行。”[6]“党内上下关系、人际关系、 工作氛围都要突出团结和谐、 纯洁健康、 弘扬正气, 不允许搞团团伙伙、 帮帮派派, 不允许搞利益集团、 进行利益交换。”[7]在党内, 所有党员都是平等的, 不存在特殊人物, 都应平等享有党章规定的党员权利、 自觉履行党章规定的党员义务。

第三, 加强对民主集中制执行情况的督促检查, 坚决维护党中央权威。 习近平总书记反复强调, 要对贯彻落实民主集中制情况进行督促检查, 严肃处理违规者。 他指出, “对违反民主集中制原则、 拒不执行或擅自改变党组织作出的决定、个人或少数人决定重大事项的, 对在党内搞非组织活动、 破坏党的团结统一的,对不严格执行请示报告等组织制度的, 对长期不参加党组织活动、 不能履行党员义务的, 必须及时批评教育; 情节严重的, 要给予组织处理或纪律处分。”[8]要讲严格、 讲认真, 把坚持民主集中制作为民主生活会的重要内容, 事先搞好调查研究, 有针对性地列出检查的重点, 防止搞形式主义走过场, 对贯彻执行民主集中制不力、 发生重大偏差和失误的班子和个人, 要严肃追究责任, 不搞 “下不为例”, 防止 “破窗效应”。 因此, 各级党组织要带头维护中央权威, 在思想上政治上行动上与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致, 不折不扣贯彻执行中央的路线方针政策和重大工作部署, 心往一处想、 劲往一处使, 确保中央政令畅通。

第四, 充分发挥领导干部特别是主要负责同志贯彻民主集中制的表率作用。习近平总书记指出: “执行民主集中制, 一把手以身作则很关键。 要把一把手带头执行民主集中制作为加强领导班子思想政治建设的重要内容, 推动各级一把手自觉坚持集体领导, 带头发扬党内民主, 严格按程序办事、 按规矩办事, 坚决反对和防止个人或少数人专断。”[9]坚持贯彻民主集中制, 各级党政主要领导干部责任重大。 领导干部特别是主要负责同志既是民主集中制的执行者, 又是贯彻落实民主集中制的推动者, 其表率作用具有很强的示范效应。 要抓住领导干部这个“关键少数”, 以上率下, 在全党形成自觉贯彻执行民主集中制的良好风气, 努力在领导班子中营造浓厚的民主氛围。

党的十八届六中全会把民主集中制看作是党内政治生活正常开展的重要制度保障, 再次突出强调了民主集中制的重要地位与作用。 因此, 要认真贯彻落实党的十八届六中全会通过的 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》, 坚决反对党内政治生活低级化和庸俗化, 拒绝随意化、 娱乐化和平淡化, 着力增强党内政治生活的政治性、 时代性、 原则性、 战斗性, 进一步增强政治意识、 大局意识、核心意识、 看齐意识, 坚定不移推进全面从严治党, 坚决维护党中央权威, 提高党内政治生活质量, 共同营造风清气正的政治生态, 加强严格自律、 强化责任担当, 紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围, 汇集促进改革发展的强大力量。 各级主要领导干部要增强在民主的基础上实现正确集中的艺术, 把班子成员的思想、 意志和行动有效地统一起来, 充分调动每个领导班子成员的积极性、 主动性、 创造性, 依靠领导班子的整体合力, 不断增强党组织的创造力、 凝聚力和战斗力。

[1] 《党的十八大报告辅导读本》, 人民出版社2012年版, 第52页。

[2] 《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》, 人民出版社2016年版, 第10页。

[3] 《中国共产党章程》, 人民出版社2012年版, 第12页。

[4] 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定辅导读本》, 人民出版社2004年版, 第36页。

[5] 《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》, 中央文献出版社2016年版, 第35页。

[6] 《十八大以来重要文献选编》 (上), 中央文献出版社2014年版, 第352页。

[7] 习近平: 《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》, 《人民日报》 2014年10月9日。

[8] 《十八大以来重要文献选编》 (上), 中央文献出版社2014年版, 第770~771页。

[9] 《十八大以来重要文献选编》 (上), 中央文献出版社2014年版, 第353页。