产业政策这一概念, 最早诞生于第二次世界大战之后。 但在此之前, 产业政策的思想及实践就已经出现。19世纪40年代, 德国李斯特 (F.Liszt) 就在其名著 《政治经济学的国民体系》 中, 从历史的角度, 对各国的经济与政策进行比较分析, 特别对英国的自由贸易政策与海外扩张政策、 美国的关税保护与产业扶植政策进行对比, 指出国家应在不同时期采取不同的经济政策。[1]应该说, 与经济思想史上的许多现象一样, 产业政策既被冠以了新式名称, 又兼具古老的精神。 具有现代意义的产业政策, 源起于20世纪60年代的日本。 这一实践在日本取得巨大成就, 并在东亚各国间广泛传播。 同一历史时期, 拉美各国采取进口替代的方式, 纷纷迈向工业化, 也是产业政策助推实现快速发展的成功案例。
从传统意义上来讲, 产业政策指一国为实现经济和社会发展目标, 扶植和培育国内相关产业所制定的相关政策, 其具体政策工具包括补贴、 信贷优惠、 金融和财政政策、 中小企业扶持政策、 鼓励研发政策等。 根据马晓河 (2008) 的定义, 产业政策是政府为实现促进产业发展与经济增长的目标, 制定的调控经济发展或某个行业的生产、 经营与交易活动, 以及直接或间接干预商品、 金融、 服务等一系列政策的总称, 具体手段包括财政、 税收、 土地、 金融、 进出口、 政府采购、 知识产权保护及相应的行政措施等。[2]产业政策的实施, 主要是通过制定中长期发展规划, 同时制定投资目录与补助、 税收减免、 财政补贴、 贷款贴息、 关税保护与核准等措施, 确保产业政策目标的实现。 总体来看, 产业政策的最终目的, 是通过推动产业升级、 优化产业结构等, 实现经济增长。 从本质上来讲,产业政策是通过发挥政府作用, 弥补市场失灵、 纠正市场扭曲、 促进资源优化配置、 加快产业发展, 快速实现赶超或稳定增长。 一般来说, 一定时期内的产业政策, 主要应通过培育良好的市场环境,提升人力资源素质水平、 提高科技创新能力等, 进而从中长期有利于产业持续健康发展。 政府通常将产业政策、 财政政策与货币政策同时搭配使用, 进而干预产业和经济运行, 促进经济实现跨越式增长或稳定增长。
市场失灵是产业政策的理论依据之一。 现代经济学认为, 在市场经济条件下, 鉴于信息不完全、 外部性、 搭便车、 公共物品等因素客观存在, 使得资源优化配置的实现变得困难。 在这种情况下,政府采取必要的产业政策, 就可以弥补市场失灵。 一般来说, 市场失灵表现在两个方面。 一是协调失灵。 在上下游企业投资存在互补性的情况下, 其中一家企业投资收益的大小, 将取决于其他企业是否跟进投资。 一旦其他企业不进行跟进投资, 先行投资的企业就可能出现投资成本难以弥补的局面, 这就是协调失灵。 二是信息外溢。 在良好的市场机会出现时, 部分企业拥有良好的市场直觉, 其创新之处极容易被其他企业模仿。 这种信息外溢的出现, 将极有可能导致引领创新的企业预期收益被大幅拉低, 甚至难以弥补此前为创新投入的成本, 最终将出现创新激励不足, 导致创新意愿受挫。针对协调失灵, 政府可以通过制定相应的鼓励投资政策, 以打消或降低相关企业不愿意跟进投资的顾虑, 从而鼓励创新投资行为; 针对信息外溢, 政府同样可以制定相应的财税政策等, 以奖赏和补贴企业的创新行为, 最终不断提升全社会科技水平。
同时, 战略性贸易政策理论也是产业政策的重要理论基础。 该理论基于规模经济和不完全竞争的考虑, 认为实施相应产业政策能够在一定程度甚至极大地提升国家综合竞争力。 由于某些战略性产业的发展, 将产生重要的外部性; 虽然生产者因此而给社会创造了一定价值, 却不太可能得到相应的补偿和奖励。 为保护和促进这种正的外部效应, 政府通过实施相应产业政策, 对相关产业与部门进行支持, 将有利于国家综合竞争力的提升。[3]另外, 演化经济学和结构主义也为产业政策提供理论支持。 演化经济学认为, 产业政策的作用在于推动创新和产业集群化发展, 政府通过制定产业政策推动产业集群及全社会科技创新水平的提高。 结构主义认为, 国家可以通过制定产业政策, 提升科技创新水平, 推动产业发展与产业升级, 进而提高国家综合竞争力。[4]
基于产业政策的基本内涵, 产业政策容易与促进国有化、 发展制造业产生密切联系, 而与出口导向和发展金融业存在一定矛盾之处。 因此, 产业政策实践过程中, 出现了许多争议。 从大的类别来分, 产业政策可以分为纵向和横向两类, 纵向产业政策就是政府甄选出来的 “有选择的” 产业政策。 两类产业政策所使用的工具基本相同, 但纵向产业政策主要作用于政府扶植的部门或产业。 这就相当于由政府挑选 “幸运儿” 并助其成为赢家, 对市场的干预影响很大。 在日本通过此种产业政策实践取得了飞跃式赶超的影响下, 尤其对发展中国家来说, 纵向产业政策一度得到极大追捧和强化。
然而, 进入20世纪80年代, 新自由主义兴起, 产业政策理论与实践都受到了严重挑战。 卡尔·波兰尼 (2007) 指出, 虽然经济自由主义从学术兴趣到变为政府意志经历了一个漫长过程,[5]但新自由主义从一开始就表现出强烈的实用标准, 在这种理念指导下产生的发展政策模式, 即 “华盛顿共识”, 迅速获得了世界经济政策领域的话语权, 并上升为经济领域主导意识形态。 新自由主义主张市场是最优的资源配置方, 而国家和政府的作用应该降至最低。 应该说, 当时的国际经济形势也不利于产业政策的实践。 首先, 主要发达国家已经进入生产性行业重要性相对不断下降、 金融交易重要性显著上升的阶段, 金融业对自由市场的呼唤与渴望、 金融业获利模式等, 都鼓励看似远离实体经济的短期交易, 与实体产业相关的研究相应地陷入了停滞, 产业政策逐渐遭到冷遇。[6]随着全球化和国际经济组织的兴起, 诞生了新的国际惯例, 如世贸组织对国际贸易的种种规定, 进而对民族国家进行经济干预的手段做出了种种限制。 随着拉美危机和亚洲金融危机相继爆发, 一方面, 暴露了进口替代发展模式的弊端, 另一方面, 也预示了 “发展型国家” 战略的失败, 进一步放大了对产业政策的质疑与批评。 总之, 在过去的30多年间, 产业政策的存在是否有必要、 其有效性究竟几何, 都受到了严重质疑。
但随着时代发展, 自20世纪90年代以来, 新的理论出现转向, 直接影响了对产业政策的研究, 产业政策并没有真正完全退出过人类视野。 首先, 在新古典经济学内部, 新增长理论、 新贸易理论和新经济地理学产生了明显的政策效应。 传统理论将技术视为增长的外生变量, 即认为经济增长主要由劳动力和资本投入所驱动,但它无法对索洛剩余和各国增长趋异的现实提供合理解释。 后来,保罗·罗默发表了新增长理论学说, 并促发一批有关内生增长理论的文献。 经济学家们试图将技术视为增长的内生变量, 由于技术革新与扩散将推动经济增长, 那么重视研发创新与培育人力资本将能增强这种内生变量; 同样地, 新贸易理论不认可要素报酬递减这种假设, 认为在政府干预下, 各国之间技术差异可以拉平, 因此国家完全可以通过努力, 来强化自身的 “竞争优势”, 为此采取 “战略贸易政策” 是可取的; 新经济地理学则从空间领域的视野, 从推动产业形成集群的内在动因入手, 指出产业政策对推动产业集群非常重要。 这些新的理论思潮, 带来了重要的政策效应。 正如罗伯特·吉尔平所说, 为了回应新理论的冲击, 政府政策是非常重要的。[7]这就为产业政策复兴提供了新的契机。
其次, 新的分析范式随着演化经济学兴起而产生, 其分析的重点就是创新。 在演化经济学看来, 经济作为一个动态过程, 创新能力在其中发挥重要作用。 创新能力可以表现在诸多方面: 它既可以是产品、 技术创新, 即新产品和新技术的诞生; 也可以是新的制度创新, 具体发生在政府、 企业或研究机构内, 体现为他们发现推动或纠正问题的创新能力。 这样, 一国经济能力与地位就决定于创新能力的高低。 产业政策作为能够促进知识和技术能力累积的重要手段, 应当被视为发展过程中固有和内在的重要组成部分。
最关键的是, 在实践领域, 迫切的现实问题层出不穷, 挑战了新自由主义的政策范式。 首要的问题是, 无论是发达国家还是发展中国家, 对产业政策的忽视, 都导致了 “去工业化” 和 “产业空心化” 的出现。 对发达国家来说, 这就是所谓的 “巨人的衰落”;对发展中国家来说, 产业升级速度放缓甚至停滞不前, 国家抵御外部风险的能力、 甚至综合竞争力都有所下降。 其次, 随着全球化深入以及金融和虚拟经济快速崛起, 进一步煽动资本逃离制造业, 伴随着产业政策退居次要地位, 衍生出更为危险和脆弱的 “赌场资本主义”。
在此背景下, 产业政策及相关研究重新回到主流视野。 具体表现在: 首先, 产业政策赢得了新的合法性。 除了早期的市场失灵和赶超战略的理论基础之外, 为推动产品多样化而增加的成本、 协调推进失灵等, 成为产业政策的新理论依据。 产品的发现成本, 一般指的是市场对非传统产品的识别和培育所发生的成本费用。 即便不考虑技术引进与扩散因素, 也需要投入金钱和人力、 物力去识别何种产品适合本国市场。 也就是说, 由此产生的风险和资金压力, 都限制企业主动发现新产品的行为。 面对这种情况, 恰当的产业政策将能够激励企业并补充这种不足; 而协调失灵的出现, 则通常与新产品发展的集群效应相关。 一种突破传统意义的新产品诞生, 不仅需要其生产者存在, 还需要为其提供原料、 技术与服务等的产业也同时存在。 然而现实情况是, 越是具有潜在增长动力的产品和行业, 就越是缺少相应的配套设施。 此时, 产业政策的实施, 就能够协调推进各项制度设施发展, 从而培育壮大新的产业。 台湾的兰花种植业就是一个典型案例。[8]其次, 产业政策的内涵出现重大变化。产业政策不再是单纯的政府和国家政策, 已经发展成为开放环境下国家和市场相互协同的政策体系与安排, 二者进一步融洽配合,“合作” 代替了 “对抗”。 这种思路超越了政府和市场的二元逻辑,强调政府自身能力的建设, 以及政府与企业、 政府与社会组织的合作; 它将政府与市场统一在促进进出口、 推动开放的宏观经济战略体系内, 进而消除了对传统意义上产业政策的质疑与指责。 最后,产业政策的重点发生重大转变, 指向了创新能力的培育, 而非具体行业和部门的扶持。 早期的产业政策以纵向的产业政策为重点, 通过政府甄别遴选而决定扶持哪个行业; 新的产业政策摒弃了泛泛的支持理念, 而是专注于支持某种活动, 如创新行为, 致力于培育市场主体的某种能力, 在市场资源稀缺的前提下, 这能够更为精准地纠正市场失灵、 弥补市场缺陷。
[1] 翟祥龙: 《关于产业政策理论研究的若干问题》, 世界经济研究,1991 (5):6-11.
[2] 马晓河等: 《中国产业结构变动与产业政策演变》, 北京: 中国计划出版社2008年版。
[3] [美] 保罗·克鲁格曼: 《战略性贸易政策与新国际经济学》, 北京: 中国人民大学出版社2000年版。
[4] 陈瑾玫: 《中国产业政策效应研究》, 北京: 北京师范大学出版社2011年版。
[5] [英] 卡尔·波兰尼: 《大转型——我们时代的政治和经济起源》, 杭州: 浙江人民出版社2007年版。
[6] [英] 大卫·哈维: 《新自由主义简史》, 上海: 上海译文出版社2012年版。
[7] [美] 罗伯特·吉尔平: 《全球政治经济学: 解读国际经济秩序》, 上海: 上海世纪出版集团2006年版。
[8] [美] 丹尼·罗德里克: 《相同的经济学, 不同的政策处方》, 北京: 中信出版社2009年版。
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