产业政策概念、

关于产业政策的概念, 至今没有形成一个统一定论。 就目前现实情况来看, 众多研究均把关注焦点放在 “功能” 上。 Dervis及Page (1984) 认为, 推动工业化是产业政策的主要功能, 因此他们将产业政策定义为: 在推进工业化过程中, 一国政府为推动工业部门比重的迅速提高而出台的一系列支持政策。 Weiss (2011) 认为,功能引导是产业政策的重要作用, 因此产业政策的设计出台, 是为了对某一产业 (一般为制造业) 施加倾向性资源配置影响的干预性政策措施。 总体来看, 虽然这两类定义对产业政策的功能认知有所差异, 但实质上都属于结构调整范畴。 近年来, 产业政策的信息发现与传递功能逐渐受到重视。 日本学者名和太郎认为, 产业政策应关注与发现私营企业在高效生产方面的努力, 并将其推广到产业内其他企业中去 (Johnson,1982)。 按照此种定义, 产业政策的作用正是发现信息和传递信息。 与此类似的, 周叔莲等 (2008) 基于企业能力理论, 提出动态能力导向的产业政策, 即产业政策是政府和私人部门共同 “参与”, 包括获得信息、 决策和执行, 不断引导企业和产业对变化的环境做出适应性调整, 从而推动产业部门向有效的均衡收敛的一类政策手段。 这一定义, 将产业政策的主要功能理解为激励私人部门通过企业创业创新活动发现和传播市场信息, 政府在其中发挥的作用, 相当于战略管理者。 两个定义都强调信息发现与传递的重要意义, 但区别在于, 名和太郎的定义中认为, 产业政策直接参与信息的发现与传递, 而周叔莲等人则认为主要应靠市场来发现和传递信息, 政策在这一过程中仅仅起到激励作用。

资料来源: 杨沐: 《产业政策研究》, 上海三联书店1989年版; 江小涓:《经济转轨时期的产业政策——对中国经验的实证分析与前景展望》, 格致出版社、 上海三联书店、 上海人民出版社2014年版。

从国外与国内学者对产业政策概念与内涵的界定可以看出, 不同国家和学者对产业政策的研究与关注点, 直接反映了国家和地区经济发展的实际阶段与相应的诉求。 并且随着现实条件变化, 产业政策逐渐从狭隘的结构调整论, 转变为市场功能弥补论, 进而发展到目前逐渐兴起的信息挖掘和传递论。 尽管至今学界对产业政策概念的界定仍没有统一说法, 但这些争论推动产业政策研究呈现螺旋式前进。 在对经济发展不同阶段与侧面的认知中, 产业政策也得到不断完善。

基于对产业政策概念和内涵理解的不同, 产业政策分类也是多元的。 产业政策类别从20世纪80—90年代的结构化细分, 逐步向宏观的 “功能性” 划分调整; 划分的角度, 也逐渐从便于政策制定与实施, 转向便于政策分析与效果评价。 产业政策结构化类型划分的典型是王慧炯等 (1990), 他们根据适用对象和范围, 将产业政策分为通用产业政策、 特殊部门产业政策、 特殊行业产业政策、 特殊企业或项目产业政策、 特殊环节产业政策、 特殊区域政策等; 苏东水 (2000) 将产业政策划分为产业组织政策、 产业结构政策、 产业布局政策和产业技术政策四类。 实际上, 国内对产业政策内容和类别的划分并非泾渭分明, 常有重叠。 周叔莲等 (2008) 按照两个维度对传统产业政策进行划分。 一是按照政策目的划分, 为选择性产业政策和功能性产业政策。 所谓选择性产业政策, 就是那些旨在矫正市场失灵的干预性政策。 所谓功能性产业政策, 是旨在促进市场机制更好发挥资源配置功能的领域, 被称为 “市场友好型” 政策。 实际上, 这种界定也没能使两种政策有清晰的区别, 因为对市场失灵的矫正, 同时也是在完善市场机制。 Tsui-Auch (1999) 将产业政策分为功能性产业政策和部门性产业政策。 按照周叔莲等人的标准, 这种划分中的部门性产业政策, 就相当于选择性产业政策。 Yilmaz (2011) 对产业政策的理解, 仅限于选择性产业政策,指那些被设计用来对特定产业的倾向性支持手段。 应该说, 这种划分在学术研究领域受众较广, 有学者以此作为区别不同产业政策研究学派的标准。 如周振华 (1991) 认为, 由于选择性产业政策的政策逻辑基点是经济发展的实际需求, 可称之为 “经济发展论”; 而功能性产业政策因逻辑基点是弥补市场不足, 所以就称为 “市场不足论”。 另外, 还可以按照政策作用范围不同, 将其划分为水平产业政策和垂直产业政策。 前者作用于所有产业和地区, 后者仅针对特定产业和地区。 尽管从表面上看, 这两种划分标准的产业政策是不同的, 但二者存在实质上的对应关系: 选择性产业政策大致对应垂直产业政策, 功能性产业政策大致对应水平产业政策。

应该说, 在相当长的时期内, 选择性产业政策和功能性产业政策的划分方法得到了广泛认同。 这种划分框架相对严密, 便利了相关学术分析。 实际上, 功能性产业政策与选择性产业政策的目标没有差别, 只是施政手段的区别, 前者以完善市场机制为主, 属于市场增进型产业政策, 而后者直接干预产业对象, 有时候甚至为引导资源配置流向而人为制造市场失灵。

时至今日, 产业政策的必要性已经不是争论的焦点。 关键在于如何制定和实施更有效的产业政策。 仅就弥补市场失灵这一功能来说, 市场失灵的种类很多, 什么样的产业政策能更好地矫正这种失灵? 简言之, 产业政策的施政选择才是真正值得探讨的关键和重点问题。 提及产业政策的施政选择, “挑选赢家” 的选择性产业政策理念极为流行。 在发展型国家理论中, 这一理念得到深入强化, 甚至到了夸张的地步。 “挑选赢家” 的关键问题在于, 它寄希望于社会认可政府能够完全摆脱社会利益集团的干扰; 政府依赖自身全知全能且廉洁高尚的经济技术官僚, 就可以挑选出真正的赢家, 并带领整个经济体腾飞远航。 自然地, 这种全知全能型政府形象饱受怀疑。 产业政策的怀疑论者最常发出的疑问是: 政府有足够的能力和激励真正地 “挑选赢家” 吗? 政府怎样才能确认那些政策或者哪些政策工具才是最为有效的? 换句话说, 广泛存在于市场经济中的信息不完全和信息不对称现象, 难道换作是政府就不存在这样的问题了吗?

在国际经济学界, 围绕选择性产业政策是否靠谱, 曾有过很多争论。 克鲁格曼等人提到的 “战略贸易政策” 似乎为贸易保护主义找到了理论基础, 但经过进一步研究, 他们发现, 由于战略性贸易政策理论所设定的前提条件过于苛刻严格, 致使适当的战略性贸易政策的制定与实施面临很多现实困难。 早在1983年的产业政策辩论高潮期, 克鲁格曼就指出, 无论是面向已经成熟的产业, 还是新兴的高科技产业, 政府经过精确制导赢家来干预资源配置的行为,总是难免受到政治因素的左右 (Krugman,1983)。1986年, 克鲁格曼又在 《战略性贸易政策与国际经济学》 中, 对贸易和产业政策的可行性提出了这样几个疑问: 一是政府如何识别战略性行业? 从常识角度来讲, 人们倾向于将利润率高和附加值高的行业视为战略性行业, 各地方政府也都愿意向这些行业投资, 但高利润率和高附加值与政府的高投入到底有没有关系? 二是政府如何保证这些战略性政策的实施会成功进行? 一般来说, 这些优惠政策就是将有限的人、 财、 物、 地等资源向目标产业倾斜, 但这些政策是否将宠坏这些产业的从业者呢? 三是作为风险性较高的行业, 肯定有一些战略性产业的利益集团能够找到相应的借口, 并宣称自己应该得到政府扶持, 而这样的扶持实际上真的就对整个国家有利吗 (克鲁格曼, 2010)? 而格罗斯曼也指出, 战略性贸易政策虽然有时有用, 但它既不是灵丹妙药, 也不是高瞻远瞩的长远战略。 因此, 也就很难判定战略性出口鼓励及类似的贸易产业政策是否会产生有利于整个国家的效果。

值得指出的是, 新结构经济学将探索的重点, 放在如何依据比较优势理论来甄别具有增长潜力的产业上 (林毅夫,2012)。 而国际通行的说法也从 “挑选赢家” 变成了 “挑选冠军”。 我国很多学者都从政府能否获得充分信息, 以及政府如何实施恰当的激励的角度, 对林毅夫 “挑选冠军” 的策略予以质疑。 余永定 (2013) 指出, 比较优势理论能够说明国际分工的好处, 但不能作为指导产业升级的理论。 因为无论采用何种版本, 比较优势理论基本上是一种静态理论, 考虑的是在既定时期, 在要素禀赋与结构相对不变的条件下, 经济结构的平衡问题。 所以对中国来说, 产业政策依然有必要, 但不能是政府直接操作项目, 不是 “挑选冠军” (余永定,2013)。 在英国 《发展政策评论》 学刊的组织下, 就产业政策是否该基于比较优势理论, 张夏准与林毅夫展开过辩论, 结论无非是既要考虑比较优势, 又要争取超越既有的要素禀赋 (林毅夫,2012)。而罗德里克则对钟情于比较优势的做法表示不解, 他认为无论是何种版本的比较优势理论, 都无法成为产业政策的施政指南。

事实上, 即使是支持实施产业政策的学者, 也越来越对 “挑选赢家” 式的、 由政府主导选择的产业政策表示质疑。 联合国的一项研究认为, 以 “挑选赢家” 为主的产业政策, 从根本上容易产生误导。 因为就经济发展事实来说, 根本不存在所谓的 “赢家产业”,因为一个产业最终是否在国际竞争中足够有活力取决于很多因素,而政府选择对其予以扶持, 起因并非是这个产业天生就是赢家(Haque,2007)。 罗德里克认为, 想要正确看待产业政策, 就要把它看作一个发现的过程, 即企业与政府共同发现潜在的机会与成本, 并共同参与战略合作的过程。 在这种情况下, 既然不再本着产业政策就是 “挑选赢家” 的理念, 政府也就不必因自身是否有能力挑选赢家而备受质疑了 (罗德里克,2009)。 在罗德里克看来, 要出台和实施好产业政策, 任何一个经济体都要考虑三个关键因素:一是政府与企业界能否建立制度化的合作伙伴关系。 在这种伙伴关系中, 政府既不是高高在上、 天然具有高瞻远瞩能力的独立的政策制定者, 也不是受特定产业特殊利益集团捕获的租金设置方, 而是能够在这两者之间有所作为, 即发展型国家文献中所说的 “嵌入型自主性” (embedded autonomy); 二是政府能否对锁定的产业同时给予胡萝卜激励和大棒约束。 即一方面, 提供必要的激励与支持,另一方面, 在把所有政府支持与某种可度量的绩效指标联系起来的基础上, 明确失败标准和终止条款; 三是政府是否具有健全的问责机制。 也就是说, 产业政策的公开与透明性质, 是保证其实施与效果的重中之重 (Rodrick,2009)。

在2013年的全球发展报告中, 经济合作与发展组织详细讨论了一个新兴的潮流, 即发展中国家对产业政策再次掀起浓厚的兴趣。 经合组织在报告中总结认为, 成功的产业政策要至少做到以下四点: 一是强化信息搜集、 过滤和整合能力; 二是明确产业发展绩效指标, 并在政策实施过程中加以利用; 三是建立政府与产业间的合作伙伴关系, 协同促使投资生效; 四是改善技能提升、 基础设施建设与长期融资等方面的协调能力。 报告还特别对产业政策失败风险较高予以警告: 一是信息不对称会削弱政府的计划能力; 二是政府快速调整的能力有欠缺; 三是产业政策缺乏退出机制, 受利益集团干扰和阻挠影响较大。 有鉴于此, 发展中国家和地区要想借产业政策实现复兴, 就必须搞好相关的制度建设 (OECD,2013)。

市场经济的实践已经充分证明, 政府最主要的经济职能应该是因势利导, 不应该也不适合越俎代庖地、 取代和干扰市场去决定一个经济体究竟该发展什么产业。 新结构经济学的基本立场之一, 就是由政府和企业共同决定产业发展方向 (林毅夫,2013)。 必须指出的是, 新结构经济学的重心悬在了 “挑选赢家” 与 “提供服务”之间, 试图在二者之间权衡并实现某种平衡。 新结构经济学的总体观点可以总结为, 在产业多样化和升级过程中, 国家与政府的作用应限制在为产业提供信息、 协调同一产业不同企业间的相关投资、为先驱企业面临的外部性予以补偿、 通过孵化和吸引外商直接投资及鼓励产业集群发展等培育新产业。 同时, 政府还要不断改善软环境和硬件基础设施等, 以降低企业交易成本, 进而推动产业发展(林毅夫,2010)。

即使在当今时代, 即便所有理论与实践都表明, 产业政策的主要功能是弥补市场不足、 矫正市场失灵, 并真正立足于发挥市场在资源配置中的基础和决定性作用; 究竟如何真正做到这一点, 依然是一个严峻的现实考验和学术挑战。 正如学界普遍认可的那样, 不必纠结于产业政策之实施究竟该为了什么, 而应切实关注究竟该如何实施它。 就现实情况而言, 那种由政府主导资源配置的选择性产业政策, 在绝大多数情况下, 都不应该继续成为产业政策的方向和重点, 也没有必要对其进行深入探究摸索; 实践的迫切需求, 指向了 “究竟通过何种制度安排, 政府才能以更高的概率为产业发展提供更高效的服务” 上来。 因此, 如何通过借鉴经济学、 政治学、 社会学及相关学科中关于制度设计与政策实践的研究成果, 有效地探索产业政策的施政方向并调整其作用机制, 是未来我们应该予以深入研究的问题。