产业政策从选择性向功能性转变

必须承认, 传统产业政策的实践, 对促进我国经济增长与产业结构调整, 发挥了重要作用。 随着市场经济体制逐步建立完善, 传统产业政策导致的产业发展不平衡、 技术进步乏力、 环境污染等问题日渐凸显, 制约了经济转型升级与长期增长。 因此, 通过分析传统产业政策的特征与缺陷, 能更好地让我们认识到产业政策从传统的选择性向新时期的功能性转变, 合理界定产业政策作用范围与实施工具手段, 才是未来产业政策的重点方向。

一、 传统产业政策特征与选择性产业政策缺陷

从我国产业政策实施历程来看, 我国产业政策总体上是以日本的产业政策为重要借鉴的, 属于选择性产业政策。 即政府对特定产业进行保护与扶持, 通过加快这些选择出来的产业的发展, 以达到经济赶超的目标。 但我国产业政策与日本赶超产业政策有着本质的区别。 日本在20世纪五六十年代的产业政策主要是直接干预, 从70年代开始, 指导方针就发生了较大的改变, 逐步重视建立 “市场机制配置资源的方式能够使经济得到充分发展” 的共识, 并且其产业政策的运用, 也限定在了弥补市场失灵上。 但在我国的实践过程中, 产业政策则几乎是涵盖所有产业。 即便是一些市场能够充分发挥作用的竞争性领域, 政府政策也表现出了极大的干预特征。 如前面章节中提到的, 我国选择性产业政策很大程度上延续了计划经济的思维方式, 在政策制定与执行中, 均表现出政府直接干预微观经济运行、 以政府选择代替市场竞争的特点。 最为明显的证明是, 2009年我国出台了 《钢铁产业调整和振兴规划》, 就提出要 “将2009年、2010年的粗钢产量控制在4.6亿吨和5亿吨, 前五位钢铁企业的产能占比达45%以上; 鼓励企业兼并重组, 到2011年形成以宝钢、 鞍本、 武钢等为首的大型钢铁企业集团”。 文件中对产能数量的限定, 对大型市场主体及产量占比的限定, 都是非常直接的政策干预。 改革的结果却与预期极为不同, 钢铁行业的产量和投资规模都迅速扩张,2009年、 2010年我国粗钢产量分别为5.8和6.4亿吨, 这与文件预期的目标完全背离, 出现了新的产能过剩。并且, 钢铁行业集中度仍然较低, 规模经济也无从谈起。

选择性产业政策的实施, 不仅表现在对特定产业和企业的选择性扶持, 还表现为对产业内特定技术产品与工艺等的选择。 2011年出台的 《产业结构调整指导目录》 就详细地列出了政府鼓励、 限制与淘汰的1300多种产品、 工艺与技术, 几乎涵盖了所有行业。从政策工具来看, 一些行政手段的运用得到了强化, 比如目录指导、 市场准入、 项目审批及强制清理等。 这对微观经济的干预就更为直接了。 因为, 目录指导是与项目审批、 银行信贷及税收与土地等优惠政策直接紧密关联的。 对企业生产设备、 产品种类及产量等, 都通过项目审批与准入等工具进行严格限定。 总的来说, 选择性产业政策保护和扶持了特定企业, 实际上是通过限制市场竞争实现的, 对企业生产效率提高没有帮助。 对特定技术与产品进行选择性支持, 制约了以市场需求为导向的企业创新活动, 对技术进步无益处。

随着经济发展阶段变化, 初期能够加快经济增长和产业结构调整的选择性产业政策, 其弊端开始显现。

一是选择性产业政策不能提供足够的激励。 产业政策实施, 需要满足两个条件, 才能实现预期效果。 一是政策制定是合理的, 政策执行是有效的, 即在政策设计与执行的环节, 都能满足可自我执行及激励相容的要求 (于良春,2013)。 但是, 在设计环节, 政府部门自身也是一级利益主体, 在制定政策的时候, 其目标将与公共目标发生偏离, 也就不能完全代表 “公共利益”。 政府出于自身利益考量, 所做出的不利于公共利益最大化的决定, 是可以预料的。同时, 政府自身认知存在非理性可能, 受此约束, 政府肯定无法完全准确预测产业发展的走势, 其主导设计的产业政策, 必然极有可能与现实不一致, 这就是发生了 “政策性偏离”。 在执行落实过程中, 地方政府作为推行和实施产业政策的主体部门, 尤其是在财税改革之后, 具有相对独立经济利益的地方政府, 其在决策过程中,必然要在可操作范围内, 更多考虑地方利益。 同时, 中央对地方政府官员实行的以GDP增长为标准的晋升与绩效考核体制, 必然激发地方政府通过干预经济运行而做大GDP数字的积极性。 也就是说, 地方政府服务自我的行为, 必将使得产业政策偏离预期目标,发生所谓的 “行为性偏离” (姜琪,2012)。 显而易见, 我国产业政策从制定到实施, 两个关键环节都存在程度不一的偏离, 缺乏有效的激励机制, 根本无法保证政策制定与实施都能合理有效进行。

二是选择性产业政策无法真正促进创新。 综观全产业链各个环节, 关键核心技术掌握不足、 受制于人, 是当前制约我国产业结构调整与转型升级的最主要的障碍。 这一问题的发生, 从产业政策角度来讲, 是因为政策往往注重的是提高市场集中度与实现规模经济, 这种政策目标透露的还是地方政府追求短期经济增长的投机主义思维。 这种地方政府所表现出来的规模和短期速度的偏好, 必然是要以忽视技术进步与长期创新能力提升为代价的。 为追逐短期快速增长, 政府在挑选 “赢家” 的时候, 就挑选那些企业规模相对较大的市场主体, 直接给予各种补贴和政策优惠, 因此这些被选中和被扶持的企业, 必然缺少激烈市场竞争条件下必然能够促发的创新动力。 同时, 产业政策还对企业今后重点生产的产品、 采用的工艺设备与技术类型等进行详细规定, 这种不顾时刻灵活变动的生产实际的安排, 一定程度上剥夺了相关企业的生产与研发自主权。 在技术进步日新月异的当今时代, 政府作为相对远离生产实际的政策部门, 其对产品与工艺的敏感性必然跟不上市场变化, 因此一些产品和技术从被挑选出来的那一刻起, 就变成了即将被淘汰的产品与工艺。 显然, 这种政府挑选产品与工艺等的做法, 不仅阻碍了企业以市场需求为导向的技术创新活动, 更浪费了大量资源。

三是选择性产业政策的挑选行为, 是维系而不是打破行政垄断、 损害市场公平竞争。 一些选择性产业政策工具的运用, 实际上是通过行政干预强化了某些行业内的垄断, 是政府公权力对市场竞争的排斥而不是加强。 应该说, 行政干预导致的垄断, 事实上降低资源配置效率, 从而对长期经济增长无益, 这已经成为各界广泛达成的共识。 选择性产业政策会限制某些行业新的竞争力量的进入,并且政府主导下的企业兼并重组, 以及政府主导形成一定的产业结构等, 都是典型的行政垄断的表现。 被扭曲了的产业政策, 是政府借以干预微观经济运行的 “烟雾弹”, 政府将 “名义上的扶持” 变成 “事实上的垄断”, 并把这种行政干预内生于产业政策之中, 严重抑制了相关产业有效竞争的发生, 对产业升级起了阻碍作用。

从本质上来讲, 选择性产业政策寄希望于挑选出一批保护和扶植的对象, 就可以实现结构调整的目标; 企业的兼并重组由政府来一手安排, 以此提高行业集中度。 出现重复建设与过度竞争的情况后, 还是通过行政强力干预的方式去解决, 不但无法激发市场主体创新能力提升, 还使得受保护的企业丧失了主动创新所需要的激励, 进而使得全行业技术水平与创新能力停滞不前。 对于全球化不可逆转的当今, 站在世界经济角度来说, 生产要素必然在全球范围内逐步实现自由流动, 经济增长必然要从要素驱动向技术和创新驱动转变。 在这种全新的形势下, 上述提到的选择性产业政策固有的种种缺陷, 必将成为经济长期增长与技术进步的最大障碍。

二、 产业政策发展趋势与功能性产业政策

随着我国进入转型发展的新常态时期, 市场经济体制的逐步深入发展, 经济全球化程度也在逐步加深。 在此背景下, 市场配置资源的决定性作用得到进一步强化, 政府的功能将走向致力于制定和完善各种保障市场秩序有效运行的法律法规及相应制度环境的构建。 与之相呼应, 政府产业政策的制定与实施也必然是以市场为导向, 从产业政策的目标、 作用范围到实施手段, 也必然是顺应市场机制的趋势 “顺势而为” 的。

(一) 产业政策的新趋势与新定位

转型期我国产业政策必然要以市场竞争为导向, 致力于激励引导企业行为方式, 培育企业的创新能力; 通过对技术研发进行补贴、 对人力资本进行培育等, 提高企业核心竞争力, 这就是功能性的产业政策。 实施新的产业政策, 必然要定位并协调好产业政策与竞争政策的功能与相互关系。 历史上, 我国长期采用产业政策对经济予以强力的引导调控, 地方政府高度干预经济发展的行为, 更造成了区域条块分割与行政性垄断, 阻碍了要素自由流动与长期经济增长。 而企业经常是在政府的干预下实现兼并重组, 这就限制了公平竞争。 所有这些活动都产生了不良影响, 这种反竞争效应与 《反垄断法》 的宗旨是不相容的, 合理协调产业政策与竞争政策就成为必须和必然 (张伟,2010)。 在市场经济体制日渐成熟完善的当今,竞争政策意义重大, 它对促进要素自由流动和消除行政垄断等, 都具有十分重要的意义。 因此, 不但要承认并维护竞争政策的优先和主导地位, 并且要将功能性产业政策的制定与实施限定在竞争政策构建的框架之内。 正如于良春 (2013) 所指出的那样, 在我国经济发展方式转型的现实需求下, 产业政策应让位于竞争政策, 二者关系应进行全新调整, 即将竞争政策摆在优先地位, 而产业政策的实施, 作为竞争政策的重要补充, 形成二者互补的政策机制与体系。

(二) 功能性产业政策发挥作用的范围

从本质上来看, 功能性产业政策的实施目的是为了弥补市场失灵, 通过研发补贴、 人力资本培养等形式, 最终提高产业核心竞争力。 也就是说, 功能性产业政策作用范围, 要限定在市场失灵的领域, 否则就是对市场竞争的干预。 从 “公平与效率并重” 的角度考察, 功能性产业政策还应该兼顾社会服务领域的相关机制建设。

一是重视创新能力建设。 在全球经济一体化程度逐年加深的情况下, 面对来自全球发达经济体与全产业链环节的各种竞争, 技术研发创新能力已然成为提升产业和一国或经济体综合竞争力的核心与关键所在。 对于这一点, 全球主要经济体都达成了广泛共识。 近年来, 我国政府不断加大对高新技术产业与新兴产业领域的研发投入支持, 综合运用税收、 财政与金融等手段, 鼓励研发链条上各类创新主体的研发活动。 然而, 受各种体制机制与市场等的因素限制, 我国各类研发创新主体在创新动力上仍显不足; 尽管高技术产业在传统产业政策的推动下有了较快发展, 少数高技术领域也拥有了国际领先的优势。 但总体上来说, 多数领域的核心关键技术还是存在研发能力不足的情况, 没有在更广阔领域和更大层次上形成企业竞争优势。 原因还是要归咎于政府主导模式的缺陷上来: 政府主导的研发活动效率非常低。 唯有以市场需求为导向的企业自主研发动能得到激励, 技术进步才有望出现突飞猛进的局面。 制定功能性产业政策, 就是要将激发和形成创新能力作为最核心的内容。 政府在功能性产业政策实施中的主要功能, 在于通过教育、 培训与研发激励等手段, 完善公平竞争的市场环境, 加强专利保护与相关服务, 为创新科研成果的转让与应用提供现实可能, 从而提高产业核心竞争力。

二是支持战略性新兴产业的发展。 战略性新兴产业属于知识密集型产业, 它以重大技术突破与发展需求为基础。 鉴于它的技术性较强的特征, 战略性新兴产业存在较强的正外部性, 同时它也存在极大的不确定性。 这些经济属性决定了它对外部发展环境要求较高。 实际上, 我国战略性新兴产业长期发展所需的外部环境有待完善, 在这种条件下, 如果完全依靠市场机制及企业自身能力, 战略性新兴产业难以实现快速成长, 其战略性功能的发挥也将被弱化(吕铁,2013)。 因此, 战略性新兴产业格外需要政府发挥引导和扶持作用, 为其构建一个有利于快速发展的市场环境和制度环境, 但这并不意味着政府主导产业发展。 战略性新兴产业的政策出发点,必须是有助于放大产业正外部性、 降低风险与不确定性。 这就需要政府做好两方面配合: 完善知识产权保护与技术转让制度, 保护企业自主创新行为带来的合法权益; 通过研发补贴、 政府购买、 消费补贴等公共财政手段, 降低技术创新与需求面临的风险与不确定性。

三是有利于保护中小企业。 对任何企业来说, 其在产业组织内部的形态演变, 都是从小到大逐步成长的过程。 因此规模经济的达成, 是市场竞争的结果, 而不是竞争的起点。 规模大的企业虽然资本雄厚, 但一旦创新失败, 其承担的成本也相对要高, 风险更大。对于中小企业来说, 在创新活动中可能更加活跃, 能够提高技术分散化探索的灵活性并降低相应的风险。 因此, 客观上来讲, 是众多具备技术多样性特色的中小企业群体, 而不是少数大企业, 真正构成和维持了整个科技创新体系的动态更新能力。 功能性产业政策就应当更好地保护中小企业发展, 降低它们的融资成本与市场进入壁垒。 如此既有利于有效竞争格局的形成, 又能激励企业提高生产效率, 还能促进规模经济与专业化分工协作的形成, 有利于大中小企业协同创新的产业组织体系的构建。

四是向社会服务领域倾斜。 功能性产业政策的实施, 主要是为了弥补市场失灵, 这也是功能性产业政策发挥作用的立足点。 同时, 功能性产业政策还要完善有利于形成有效市场竞争的制度环境。 在实际中, 由于信息不完全、 信息不对称、 公共物品、 外部性及规模经济等客观存在, 市场失灵普遍存在。 仅仅依靠市场机制自身的调节功能, 无法解决经济发展中出现的共公物品供给不足、 不正当竞争及环境污染等众多社会问题。 因此, 功能性产业政策的存在, 就是要在出现市场失灵的公共服务领域, 更好发挥政府调节作用, 更多地向教育、 科研、 卫生、 社会保障与环境保护等领域, 倾斜资源与实施干预, 以保障经济长期健康发展, 实现社会和谐同步发展, 保障可持续发展目标的实现。

五是实施有利于产业结构调整的援助政策。 对于存在市场失灵的领域, 在一些产能过剩与存在过度竞争的行业, 单纯依靠市场机制, 无法确保产生了大量沉没成本的亏损企业能够及时退出市场。此时, 一个能够及时出手采取有效措施予以干预的政府, 既能够及时停止大量资源继续被浪费, 又能够确保全行业健康有序发展。 必须指出的是, 功能性产业政策所采取的政府援助手段, 并非对企业生产经营的直接干预, 企业在退出过程中, 仍然需要遵循市场竞争所制定的优胜劣汰规则。 政府在这个过程中所起的作用, 只是捋顺企业退出的机制, 提供完善的公共服务, 以确保因企业退出而产生的失业人员得到必要的生活补贴、 失业保险及再就业培训等相关支持。

六是实施新的国际贸易政策。 全球一体化程度加深, 意味着国际市场竞争日益激烈, 国际经济格局可能发生意想不到的新变化。为了确保能够占据国际竞争中的有利地位, 掌握竞争主动权, 政策部门制定贸易政策, 必须立足全球竞争视角, 对产业贸易政策的目标和体系进行有战略眼光的重构。 因此, 提升企业与产业的国际竞争力, 就应该是功能性产业政策的出发点与目的, 全力推动本国产业在全球产业链分工体系中占据更有利可图的位置与高端环节。 长期以来, 我国传统型产业政策主要是引进外资、 购买先进装备与最终产品等, 来促进国内经济发展与技术层次提升。 应该说, 这些要素曾经在一定程度上促进了我国经济发展。 但在新时期, 在依靠技术创新驱动经济增长的新工业革命时代, 核心技术与高素质人力资源才是产业发展亟须的要素, 因此未来国际贸易政策调整的重点,将转向创新人才与知识的引进及其消化吸收再创新。

(三) 功能性产业政策的实施路径

一是从直接干预转向市场监管。 从我国政府产业政策历史实践来看, 生产型政府的教训大于经验, 服务型政府的角色界定又不够清晰明确, 必将导致政府行为更多趋于满足自身利益最大化, 致使腐败与寻租现象普遍发生、 屡禁不止。 对于政府来说, 监管型政府是其职能转变的重点方向。 政府在经济发展与产业升级中的角色应进行重新定位, 从经济活动的直接掌控者, 转变成市场规则的建立者、 竞争秩序的维护者。 这既是时代发展的必然趋势, 也是市场经济发展的必然要求。 从本质上来看, 政府监管就是要矫正市场失灵、 提供公共服务、 维护公共利益。 同时, 对于政府监管来说, 如果监管行为得不到有效约束与相应的监管, 监管者就会被相关利益方 “俘获”, 并进一步出现 “监管失灵”。 为此, 政府的监管行为,要被置于社会公众监督之下, 通过社会监督督促政府正确行使相关服务与监管职能, 形成运作畅通的循环式监管链条, 真正让监管落到实处。 当然, 构建合理的监管体系是必需的, 包括建立健全完善的法律法规、 组建高效的组织机构、 应用先进的技术手段等。

二是供需两端的政策工具同时协调发力。 传统产业政策的实施, 是政府从供给端发力对产业实施干预, 是政府凭有限的判断力事先 “挑选赢家” 的方式。 接下来, 政府通过设置项目审批、 提供财政补贴、 予以税收减免等工具手段, 改变产业的供给结构与规模, 最终实现产业结构调整及加快经济增长与产业结构升级的目标。 实践表明, 这种从供给端进行调控的模式, 不利于产业内部实现有效竞争格局, 阻碍了技术水平的进一步提高。 而功能性产业政策从供给端与需求端两个方向着手, 同时发力调控经济运行。 在供给端, 由市场对资源配置起决定作用, 在对这种机制予以充分尊重的前提下, 政府加大对研发活动及人力资本的投入, 为产业发展搭建技术研发必需的支撑体系, 对相关领域的风险投资予以必要的金融扶持。 在需求端, 综合实施公共支出、 政府采购、 消费补贴等工具, 为自由市场创造其自身短期内无法形成的需求规模, 以此对企业相关生产与投资行为予以引导, 激励企业相关创新行为。

三是发挥产业政策信息传递功能。 当前产业政策的制定实施,普遍存在着这样的不匹配现象: 产业政策供给与企业实际需求不搭。 在信息不完全条件下, 政府不但与企业之间缺少经常性必要沟通, 还总是代替企业做本应由市场主体基于市场机制做出的决定。这就导致了政策供给完全不适应市场主体的现实需求, 甚至与企业需求完全不搭边。 在市场上, 比起政府, 企业永远都拥有更为灵敏的市场直觉与反应, 完全可以根据市场需求变化及时调整投资生产等相关决策。 相比而言, 政府在任何情况下, 都不可能比市场主体对整个行业乃至全国范围内的供需变化、 产能利用情况、 投资规模与总量等信息拥有更多的决策优势。 本着 “术业有专攻” 的原则,政府应当做的, 是提供相应的行业信息发布平台服务, 通过平台定期及时和详尽地发布市场相关信息, 既能降低企业信息搜集成本、节约企业决策时间、 提高决策准确度, 又能助力投资者提高投资成功的可能性, 让市场调节资源配置的决定性作用发挥得更顺畅、 更高效。

四是产业政策金融工具市场化。 在行政手段之外, 政府还通过财政补贴、 税收减免及控制银行信贷流向等方式, 去引导资本流向的领域。 本质上, 这些仍然是政府主导干预的政策性金融工具, 服务于产业政策的有效实施。 政策性金融工具的使用, 能更为直接有效地促进产业结构调整, 但却同样带来了政府过度干预的问题。 随着市场化程度加深, 单纯以银行信贷调控为主的融资政策, 已经无法深入满足经济转型与产业结构调整和升级的迫切需求。 在这种条件下, 完善的多层次资本市场体系将更能发挥应有的作用。 应该注意到, 我国资本市场的发育, 与发达国家高度成熟的市场相比, 仍然存在许多方面的重大差距, 远远不能满足经济发展与结构调整的现实需求。 功能性产业政策的构建, 要求政府这个 “顶层设计者”,致力于构建完善的资本市场有效运转所必需的制度与法律体系 (张志元,2014)。 因此, 我国应减少并逐步丢掉对资本市场运行的行政干预, 真正做到让市场决定资本流向, 从而从根本上推动产业结构调整与经济转型发展。

新古典经济学理论认为, 经济发展是一个市场调节资源配置的自组织过程。 但市场失灵的客观存在, 说明市场还需要外部力量的调节完善, 政府正是这种外部力量的最佳实施者, 通过清除市场发育障碍, 承担推动市场经济发展的重任。 对发达市场经济国家来说, 政府经济责任的承担, 主要依靠法律手段来进行, 通过市场化的方式, 调节经济活动。 同时, 综合运用财政、 税收与金融等政策工具, 确保规范市场的有序运行。 对于当前的中国来说, 在市场经济体制持续完善的条件下, 在必要的法律与经济手段之外, 采取一定的行政干预手段, 是我国特定经济政治体制下的特殊选择。 也就是说, 现实中, 强制性行政手段的采取, 有时候可能更为奏效。 然而, 随着市场经济体制不断完善, 行政手段的运用, 其不良后果将越来越严重。 被助长的政府部门的私心, 经常会妄图以行政权力代替市场机制, 沉湎于计划经济时期的思维与思路, 直接干预经济运行的方式, 将严重阻碍我国市场经济的完善与长期经济增长。 产业政策与竞争政策关系与地位的摆布, 实际上最终还是牵扯到政府与市场关系的厘清与重新定位。 在市场经济日益完善的当今以及未来, 竞争政策的优先地位必将越来越突出, 功能性产业政策的制定与实施也必将内嵌在竞争政策的框架内。 因此, 形成竞争政策优先与主导、 产业政策与竞争政策兼容互补的公共政策体系, 是未来我国产业政策的重点与方向。