洛克限制政府权力

洛克的 《政府论》 分上下两篇。 上篇是洛克针砭时弊的即兴之作, 驳斥了王权派菲尔麦的父权说, 从而否定了君权神授的观点。 下篇则是具有永久性价值的政治哲学著作。 在下篇中, 洛克系统地阐述了资产阶级的政治经济要求和革命的愿望。 洛克关于政府来源、 政府的职能、 依法行政、 政府的解体、 分权学说、政府的特权等思想对现代国家的行政管理产生了重大影响。

一、 对政治思想的清理和总结

在近半个世纪的政治斗争中, 各种政治思想相互较量、 斗争, 造成英国人的思想混乱。 新政权建立后需要对革命时期的各种思想观点进行清理和总结, 洛克承担了这一任务。 正如他自己所说的, 他的任务就是清除理论界的 “垃圾与渣滓”。

君权神授理论是代表封建贵族利益要求的保皇派的政治理论。 这种来自中世纪的传统思想在革命时期曾遭受弥尔顿的痛斥和批判。 但随着封建王朝的复辟,君权神授理论又死灰复燃。 1680年, 臭名昭著的保皇派思想家菲尔麦发表了《父权制, 或国王的自然权力》 一书。 在这部书中, 菲尔麦以亚当的父权论证英王是亚当的子孙, 其权力来自亚当的父权, 因此也是来自上帝的授予, 是神圣的、 应该世袭的, 反对英王就是对上帝的不敬, 要受到上帝的惩罚。 这种思想造成了英国人的思想混乱和恐慌, 起到阻碍革命的作用。 洛克清扫垃圾的工作首先从批判菲尔麦开始。

洛克用整个 《政府论》 上篇来批判父权论。 他运用明确清晰的逻辑, 采取以子之矛、 攻子之盾的方法, 驳斥了菲尔麦的父权说。 洛克的论据主要有以下几点: 亚当作为人类的始祖虽然对其子嗣享有天然的统辖权, 但亚当的父权并不是一种政治上的统辖权; 即使亚当对其子嗣享有政治上统辖权, 人们也无法依据自然法或上帝的明文法来确定谁是亚当的长房后嗣与合法继承人, 因此也无法确定英王是亚当的长房后裔, 应该享有对英国的合法统治权。 尽管洛克的批判还是不彻底的, 但对消除当时英国人的恐慌心理, 清除反动的君权神授理论的影响起了积极的作用。

在 《政府论》 下篇中, 他提出一套自己的政治思想和主张, 包括自然状态说、 国家理论、 财产崇拜、 权力学说和自由法制理论, 为在英国建立与发展君主立宪制奠定了基础。 特别是其中关于国家形式和国家管理的设计, 如实行法治、建立君主立宪制、 国家机构实行分权、 强调公民有天赋的不可剥夺的人权、 人民有革命权等都围绕着在一个国家中如何保障公民自由而展开的, 这为英美日后的国家建设提供了宝贵的借鉴经验。 此外, 在 《论宗教宽容》 中, 洛克系统地阐述了政教分离和信仰自由的原则, 倡导仁爱与宽容的精神, 有力地批判了英国严重存在的宗教偏执思想, 为宗教信仰自由思想在英国和西方国家的传播起到了积极的作用。 洛克指出, 教会与国家是完全不同的组织。 “教会是人们自愿结合的团体, 人们加入这个团体, 是因为他们认为能够用上帝允许的方式礼拜上帝, 以达到拯救灵魂的目的”。

“国家是由人们组成的一个社会, 人们组成这个社会仅仅是为了谋求、 维护和增进公民们自己的利益”。 依据国家的概念洛克指出, 公民的利益包括公民的生命、 自由、 健康以及对财产的占有权, 而掌握国家权力的长官的权限仅限于上述公民事务, 仅限于关怀与增进公民这些权利, 而不能以任何方式扩及灵魂拯救的事务。 此外, 洛克还指出任何人都不是生来就属于某一教会, 人加入某一教会是一种自由、 自愿的行为。 如果加入某一教会的人发现此教会的教义有错或者礼仪不适当, 他就可以自由地退出此教会。 洛克宗教信仰自由的思想在这里体现无余。

二、 政府权力的起源与目的

在 《政府论》 下篇中, 洛克批判了菲尔麦的君权神授论和父权论, 用自然法和社会契约论解释了政府权力起源、 性质和目的。

(一) 自然状态

洛克指出, 君权神授说是荒诞的, 父权理论也是没有根据的。 在政府产生以前, 人类处于一种自然状态中。 与霍布斯不同, 洛克认为自然状态是一种 “完备无缺的自由状态”。 在自然状态中, “人人生来平等, 不存在从属或受制关系”,任何人都不享有多于他人的权利, 一切权力和管辖都是相互的。 但是这种自然状态下的平等和自由, 却不是谁想干什么就干什么的放任状态。 因为, 那时有一种为人人所应遵守的自然法, 即人类的理性教导着全人类: 任何人都不得侵犯他人的生命、 自由和财产。 洛克认为生命、 自由、 财产是自然法为人类规定的基本权利, 是不可让与、 不可剥夺的自然权利。 财产权是资产阶级的 “圣经”, 也是洛克 《政府论》 下篇中的圣经, 是洛克政治思想的核心和归宿。

洛克把财产权看作自然权利中最基本的权利, 其他权利都以财产权为基础。他认为, 生命的权利, 即安全, 不过是保障个人的财产不受侵犯的权利, 而自由权不过是每个人都有任意处置自己全部财产之权。 他还用 “劳动起源论” 为个人的财产权辩护, 将它推崇到神圣不可侵犯的地位。 他认为, 上帝最初把自然中的一切物品交给人类共同享用, 但由于人们的劳动而使人类的共有物拨归个人使用, 从而使个人对他的产品享有自然占有权利; 如果窃贼想用强力夺取我的财产, 尽管他不想伤害我的生命, 根据自然法, 我也有权把他处死。

(二) 国家的起源

自然状态虽然是完备的自由状态, 但它还存在许多不方便之处, 主要存在三大缺陷: 第一, 在自然状态中, 缺少一种确定的、 规定了的、 众所周知的法律,为共同的同意所接受和承认为是非的标准和裁判他们之间一切纠纷的共同尺度。第二, 在自然状态中, 缺少一个有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名和公正的裁判。 第三, 在自然状态中, 往往缺少权力来支持正确的判断, 使正确的判断得到应有的执行。 正是由于自然状态存在着这些缺陷, 于是人们为了更好地保护他们的财产、 生命和自由, 便相互订立契约, 自愿放弃自己处罚他人的权利,把它们交给中间被指定的人, 并允许这被指定的人按照全体社会全体成员或他们授权的代表所一致同意的规定来行使, 于是人们便联合成国家并置身于政府的统治之下, 这样国家就成立了。 “这就是立法和行政权利的原始权利和这两者之所以产生的缘由, 政府与社会本身的起源也在于此”。 洛克认为, 人们虽然放弃了部分权力, 但却建立了公共机构, 即国家。 在洛克看来, 人们建立国家的目的,是为了保护自己的自然权利, 所以, 人们不会违背自己的心愿, 建立霍布斯所说的专制主义政府。 更何况人们建立国家时, 并没有交出全部自然权利。 交给国家的唯一权力, 是维护自然法, 保护自己不受他人侵犯、 惩罚他人的权力, 仅此而已。 这说明洛克所要建立的政府是民主政府, 非专政主义的政府。

洛克的社会契约理论与霍布斯对比, 其特征在于: 第一, 洛克认为不仅保全自己生命的权利, 而且自由和财产权利都是人们在订立契约时不可放弃、 不可转让的权利; 第二, 洛克认为人们交出的权利只是保护自己不受他人侵犯的权利和任意伤害他人的权利, 而不是全部的权利; 第三, 洛克认为被授予权力的人也是契约的参加者, 必须受契约内容的限制, 按照社会全体成员的委托行使他们的权力。 根据契约的内容, 洛克指出, 国家即政府权力的性质 “不是, 并且也不能是专断的”, 而是保护人民的。 因为人们在自然状态中就不享有 “支配另一个人的生命、 自由或财产的专断权力”, 因此, 他们交给国家的权力也只能是 “自然法所给予他的那种保护自己和其余人类的权力”。

(三) 有限政府

从这种观点出发, 洛克指出理想的政府应是有限政府, 它受制于明确而特定的目标, 即保护人们的生命、 自由和财产, 这也就是政府的目的。 洛克特别强调保护财产权, 因为 “人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和重要的目的,是保护他们的财产。”[1]而且财产占有权和生命自由权是人们订立契约时不可放弃或转让的。 可见, 不论由谁掌握政府, 既然政府是受到人们能享有和保障他们的各种财产的这一条件的限制, 则君主或议会纵然拥有制定法律的权利来规定臣民彼此之间的财产权, 但未经他们的同意, 决不能有权取走臣民财产的全部或一部分; 即使是征收为了维持政府活动人们必须交纳的赋税, 也必须得到人民的同意。 因而, 洛克认为 “政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力, 由社会交给它设置在自身上面的统治者, 附以明确的或默示的委托, 即规定这种权力应用来为他们谋福利而保护他们的财产”。 政府所接受到权力是受到契约所规定的内容限制, 受到人们协商结果的限制。 任何政府都无权要求那些未曾自由地对它表示同意的人民服从, 政府是人们自愿选择的结果, 政府的建立和活动均需得到人民的同意, 政府的权力也因之要以人民的同意为限。

洛克关于政府权力性质和目的的理论, 以清新而富有逻辑的推理, 更为明确地阐述了霍布斯先前提出的国家是保护个人权利的工具观点。 洛克的这种观点深深地影响了18世纪法国的启蒙学者, 并通过启蒙学者而影响19世纪整个欧洲。

三、 政体思想

洛克总结了柏拉图、 希罗多德、 亚里士多德、 波利比阿、 马基雅维里等人关于政体设置的思想, 比较系统地提出了自己对政体的设想, 从而奠定了近现代西方国家政权组织的理论基础。

洛克极力反对君主专制制度。 在他看来, 君主为所欲为, 专横暴虐不受任何约束, 这是一种政治上不可思议的事情, 是和人类社会格格不入的, 而造成君主无限权力的原因就在于君主之上没有一个权力限制他。 洛克指出, 在君主专制政体中, 君主只是用心血来潮或毫无拘束的意志代替法律, 而没有任何准绳和规定约束君主的行为。 在这种情况下, 人们的处境就会比自然状态还要坏得多, 因为在自然状态中, 人们还享有运用自己的权力保护自己的生命和财产的自由, 而在君主专制下, 人们若受到君主的侵害, 不仅没有申诉的权利, 而且还失去了上述的自由。 他认为, 人们若把财产交给专制君主来保护, 就好比人们为了防止狐狸的可能干扰而甘愿为狮子所吞食。

对于君主专制制度, 洛克不仅反对暴君的专制, 而且反对 “贤君” 的专制,因为如果贤君的继承人不是具备超人的智慧和善良的品德, 就会将贤君所有的权力变为残害人民的特权, “贤君” 同样可以导致 “暴政”。 他指出: 在任何情况下, 君主专制政体完全不可能是公民政府的一种形式, 它是一切人痛苦的原因。洛克对君主专制制度的尖锐批判, 是英国资产阶级半个世纪来反封建斗争的经验总结, 它从反而论证了法治和资产阶级经济利益的密不可分的联系。

四、 分权学说

为了能最有效地保护人们的生命、 自由、 财产, 实现法治原则, 洛克提出了分权学说。

洛克认为国家有三种权力: 立法权、 执行权和对外权。 立法权是指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力; 执行权是负责执行被制定的和继续有效的法律的权力; 对外权是负责决定战争与和平、 联合与联盟以及同国外进行一切事务的权力。 三种权力中, 立法权是最高权力, 但不是专断的权力, 立法权力在最大范围内以不超出社会的公众福利为限度。 洛克依据立法权的归属, 将国家分为三种政体形式。 立法权由社会大多数成员直接行使, 并通过由他们自己委派的官吏来执行法律的是民主政体; 立法权由少数精选的人行使的为寡头政体; 立法权由个人行使的是君主主政体。 洛克并不满意这三种政体形式。 他认为最符合法治原则的是在这三种政体形式上建立的复合政体形式。

关于国家的三种权力的关系, 洛克认为执行权和对外权都是以共同的权力为后盾的, 为了有效地行使权力, 这两种权力应该合在一起, 交由君主掌握。 但立法权和执行权必须分开, 如果同一批人同时拥有制定法律和执行法律的权力, 就会给人类弱点以极大的诱惑, 促使他们攫取权力, 以使自己不受法律的限制, 并在制定和执行法律时只考虑自己的私利。 他建议立法权由代表人民的国会行使。洛克明确指出了执行权和对外权必须从属于立法权, 因此, 君主必须服从国会,不得越权。 他认为, 这种政府形式最能保障人民的人身、 自由、 财产权利。 可见, 洛克理想的政治制度就是英国在光荣革命后建立的立宪君主制度。

值得强调的是, 洛克虽然主张立法权是最高权力, 但他并不认为这是不受限制的权力。 政府权力作为来自人民委托的权力, 必须受委托条件的限制, 不得侵害人民的生命、 自由和财产。 因此, 立法权只是相对于执行权和对外权才是最高的。 这是洛克从个人财产权利不得被侵犯出发而得出的一个重要结论。 在他看来, 政府权力如果成为绝对的不受限制的, 就会成为专制的, 而必然会危害人民的生命、 自由、 财产。

此外, 洛克还指出立法权并不需要经常存在, 因为立法机关不能老是集会,持续有效的法律可能在短时间内制定, 立法权只有在制定法律的时候才存在。 在这个意义上, 它只是一种 “短时间” 存在的权力。 而行政权力是经常存在的,其职能就是负责执行已经制定了的和继续有效的法律。 在洛克看来, 人类事务是变幻无常的, 不能适合一成不变的规定, 因此需要一个负责国内外日常事务的机构, 需要一种行政权力。 它由一些经常在职的并且熟悉国家情况的人来审慎地行使这种权力, 负责对国家日常事务的管理。 这种一般职能分为两部分: 其一是执行权, 负责对国内日常事务的处理; 其二是对外权, 负责处理设计国外的安全、利益的事务。

五、 政府权力的行使

(一) 依法行政

洛克是近代资本主义政治制度法治原则的奠基人之一, 强调法治是洛克政治思想的一个重要特色。 西方国家行政管理的依法行政原则, 实际上是近代资产阶级政治思想家所极力主张的, 洛克无疑对此做出了重要的贡献。

洛克从英国的政治实践中认识到, 对人民生命、 自由、 财产权利的真正威胁来自政府的侵害。 他认为根据政府权力的性质和目的, 政府必须实行法治, 即政府只能以正式公布和经常有效的法律, 而不是以临时的命令和未定的决议进行统治。 在他看来, 只有实行法治, 政府的权力才受到限制, 人民的生命、 自由、 财产产权才能得到有效的保障。

洛克从保护自由的角度出发, 论述了国家管理中实行法治的重要性。 因为“法律的目的不是废除或限制自由, 而是保护和扩大自由。”[2]法律可以指导而不是限制一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益。 洛克指出, 自由和法律并不是相互排斥的。 自由是人的天赋权利, 在自然状态下, 人们依据自然法有行动的自由。 洛克论述自然状态独到之处在于他认为自由虽受自然法限制, 但同时自然法是为人的自由服务的。 进入政治社会后, 自由得到有效的保护, 不受他人的束缚和强暴, 但自由并非为所欲为, 任何政治都不许可绝对自由, 自由意味着在法律范围内一个人不受另一个人任意意志的支配, 可以自由地遵循他自己的意志,但法律的目的不是废除或限制自由。 而是保护和扩大自由, 人们在法律范围内仍享有一种意志的自由。 因此, 洛克在 《政府论》 中写道: “一个没有法律的政府, 我以为是一种政治上不可思议的事情, 非人类的能力所能想象, 而是与人类社会格格不入的。”[3]

洛克指出, 国家的权力就是制定法律、 执行法律的权力。 行政权力只是一种执行法律的权力, 它必须依照正式公布的法律, 而不是依照临时的命令或未定的决议来治理国家。 因为如果政府不是根据法律, 而是根据心血来潮的命令来统治, 并且缺乏衡量他们行动的准绳的话, 那么它就会享有一种专断的权力, 人民就会丧失自由。 而这种情况意味着政府的解体, 人民就有权推翻这样的政府, 甚至可以用暴力推翻这样的政府, 重新确立一个依法行政的政府。 因此, 洛克提出了依法行政的基本要求和具体主张。

1. 政府必须以正式公布和长期有效的法律来进行治理

洛克认为, 正是因为在自然状态中缺少确定和众所周知的法律, 自然法往往被人错误地引用而失去作用, 导致人们之间的纷争, 人类才联合成立国家并组建了政府, 以便用整个社会的力量来保障他们的财产, 以经常有效的规则来加以限制, 从而使每个人知道什么是属于他的。 如果不是为了保护他们的生命、 自由和财产, 如果没有关于权利和财产的经常有效的规定来保障他们的和平与安宁, 人们就不会舍弃自然状态的自由而加入社会和甘愿接受约束。 所以, “无论国家采取什么形式, 统治者都应以正式公布的和被接受的法律, 而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。”[4]而如果把公共的集体力量给予政府, 并迫使人们服从其根据心血来潮或直到适用时还无人知晓、 毫无约束的意志而发布的临时命令, 那么人类就会处于比自然状态还要坏的状态中。 国家是人们通过订立契约而建立的, 政府所有的权力只能是为社会谋福利, 政府的职责就是依据制定的法律进行国家日常事务的管理, 如果政府不是根据法律而是根据专断的命令和一时高兴来进行统治, 那么政府就是专制的政府, 人民就会丧失自己的自由。 所以, 洛克指出, 政府必须根据既定的和公布的法律来行使权力。 而且这样做, “一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障; 另一方面, 也使统治者被限制在他们的适当范围之内, 不致为他们所拥有的权力所诱惑, 利用他们本来不熟悉的或不愿承认的手段来行使权力, 以达到上述目的。”

2. 制定的法律应该被执行

洛克指出: “法律不是为了法律本身而被制定的, 而是通过法律的执行成为社会的约束, 使国家的各部分各得其所、 各尽其应尽的职能; 当这完全停止的时候, 政府也显然搁浅了, 人民就变成了没有秩序或联系的杂乱群众。” 洛克认为,执行法律是行政机关的最高职责, 当执行者玩忽职守或放弃自己应有的职责, 导致法律无法执行时, 行政权力就失去了合法性, 国家也就无法正常顺利运行了,因为 “如果法律不能被执行那就等于没有法律; 而一个没有法律的政府, 我认为是一种政治上的不可思议的事情, 非人类的能力所能想象, 而且是与人类社会格格不入的。”[5]而且, 法律一旦得不到执行, 握有行政权力者就会用其专断意志来代替法律, 而 “法律一停止, 暴政就开始了”[6], 这就意味着政府的解体。

3. 法律的施用应该坚持法律面前人人平等原则

洛克强调指出, 政府应该依据正式公布的既定法律来进行统治, 无论是统治者还是被统治者、 贵族还是平民、 贫者还是富者都是一样的, 任何人都逃避不了法律的约束, “这些法律不论贫富、 不论权贵和庄稼人都一视同仁, 并不因特殊情况而有出入。”[7]他还指出, 人们建立政治社会的目的就是要使政府用明确不变的法规来公正地、 平等地对待一切当事人, 所以, “每一个人和其他最微贱的人都平等地受制于那些他自己作为立法机关的一部分所定的法律。 法律一经制定, 任何人也不能凭借他自己的权威逃避法律的制裁; 也不能以地位优越为借口, 放任自己或任何下属胡作非为, 而要求免受法律的制裁。 公民社会中的任何人都是不能免受他的法律的制裁的。”

4. 执行机关虽然有一定的自由裁量权, 但也必须受到必要的限制。

(二) 行政的特权

洛克主张依法行政, 强调行政权应该执行法律, 按照法律规定办事。 但是,他也看到并非所有的事情法律都能加以具体规定, 特别是不少需要加以迅速果断处理的偶然事故和紧急事件, 法律不可能都事先有所规定, 这就需要赋予行政权在相当的范围内自由处理的权力。 “这种并无法律规定, 有时甚至违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力, 就称为特权”。 可见, 在洛克看来,所谓的行政特权指的是政府超出法律规定而自由决定的权力。 他认为这种行政的特权在国家事务的管理是不可缺少的。

首先, 洛克认为, 虽然行政权从属于立法权, 但行政也享有一些特权, 例如召集和解散立法机关的权力就属于行政机关。 因为立法机关没有经常存在的必要, 其经常的集会和没有必要的长时间持续的集合对人民来说是一个负担, 有时还会引起更危险的不利情况。 但是最初创建政府的人不可能有先见之明, 充分意料到未来的事件, 从而为未来长时间内立法机关集会的召开和开会的期限预定出适当的时间。 而有时延期召开立法会议会使公众福利受到威胁, 有时立法机关的任务很重, 有限的开会会期难以保证完成其工作, 公众难以得到应该经过深思熟虑才能得到的法律。 在这种情况下, 为了避免使社会由于立法机关召集会议和行使职权而遭到临时发生这样或那样事情的干扰, 只能把召集立法机关开会的权力委托给执行机关。 不过, 洛克同时指出, 执行机关召集立法机关开会的权力要受到两项限制: 一是原来的组织法规定立法机关每隔一定期限集会和行政职权, 执行权就只是从行政上发出指令, 要求依照正当形式进行选举和集会; 二是根据情况或公众的要求需要修改旧法律或制定新法律, 或有必要消除或防止威胁人民利益的任何障碍时, 执行权可以审慎决定通过新的选举来召集他们, 即可解散立法机关。 “虽然召集和解散立法机关的权力属于执行机关, 却并不使执行机关高于立法机关, 而只是因为人类事务变幻无常, 不能适用一成不变的规定, 为了人民的安全而给以的一种委托。”[8]而且立法机关可以根据其组织法所规定的时间或在某休会时所指定的时间, 或者在他们认为合适的时间集会和行使职权。

其次, 洛克认为行政机关还拥有自由裁量特权。 他指出: “立法者既然不能预见并以法律规定一切有利于社会的事情, 那么拥有执行权的法律执行者, 在国内法没有作出规定的许多场合, 便根据一般的自然法享有利用自然法为社会谋福利的权利, 直到立法机关能够方便地集会来加以规定为止。”[9]这种并无法律规定, 有时甚至违反法律而依照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力就是行政机关的特权, 即政府超出法律规定而自由决定的权力。 洛克认识到, 这种特权在国家事务的管理中是不可缺少的, 因为毕竟有很多偶然或突然发生的事情, 是无法按照已有的法律去处理的, 在这种情况下, 如果没有行政自由处理的特权, 就不能不造成损害。 为此, 有许多事情非法律所能规定, 这些事情必须交由握有行政权的人自由裁量, 由他根据公众福利和利益的要求来处理。 洛克甚至还认为, 在某种场合, 法律本身应该让位于执行权, 因为世间经常发生许多偶然的事情, 如果呆板和严格地依照法律去处理这些事情, 反而有害。 当然, 洛克也强调指出:“这种权力, 当它为社会的福利并符合于政府所受的委托和它的目的而被任用时,便是真正的特权, 绝对不会受到质疑。”[10]总之, 特权只能是人民许可他们的统治者在没有法律规定的场合, 按照他们的自由抉择来办理一些事情, 甚至有时与法律的明文相抵触, 来为公众谋福利, 以及人民默认这种做法。 如果一个行政权力的运用者不是为了公众的福利, 而是为了个人或一部分人的私利, 人民就有权限制或收回他的权力。

洛克清楚地意识到, 让行政权力的占有者具有上述的特权, 亦即超出法律范围之外去自由决定的权力, 是非常危险的。 一个贤君可能会为人民的福利行使他的行政特权, 而那些有私心的统治者, 则可能以这种特权的必要性为借口, 实施专断的不合法的权力, 使得 “从前只为人民谋福利而做的事情, 在他们就成为他们随心所欲地为害人民的权利, 这就往往引起纷争, 有时甚至扰乱公共秩序。”[11]洛克站在人民主权的角度强调, 人民不去限制那些以公共福利为行为准则的君主或统治者的特权, 但对于那些不是为他们谋福利的特权要加以限制, 甚至有权推翻这特权, 恢复人民自己的权利。

(三) 政府的解体

洛克指出人们建立国家的目的, 是保护人民的生命、 自由和财产。 为了防止政府变质, 变成侵害人民生命、 自由和财产的专断权力, 洛克从防止政府专制出发, 提出了政府解体思想。

洛克认为, 政府并不是生而亘古的东西, 它是有可能解体的。 当政府违背人民建立它的目的时, 政府便解体了。 洛克指出造成这种情况的原因或者说政府解体的途径与方式主要有两种:

1. 社会解体导致政府的解体。 洛克认为, 社会和政府不是一回事, 社会的解体和政府的解体存在区别, 但社会的解体必然导致政府的解体。 他指出, 人们通过订下契约而脱离自然状态, 组成社会, 结成一个整体即国家来进行活动。 造成这种社会解体的唯一途径是外国武力的入侵和征服。 一旦遇到这种情况, 构成社会整体的政治结合就终止了, 而 “至于社会一旦解体, 政府就不能继续存在,这也是不必多加论证就可以证明的——这正如构成房屋的材料为飓风所吹散和移动了位置或为地震震坍变成一堆瓦砾时, 房屋的骨架就不可能再存在一样。”[12]

2. 政府内溃导致政府解体。 洛克认为, 政府内溃而解体有两种情况

第一种情况是立法机关遭到破坏。 洛克认为, 公民社会是他的成员之间的一种和平状态, 因为有立法机关作为仲裁者来裁决社会成员之间可能发生的纠纷。从这个意义上讲, 立法机关是一个国家存在的灵魂, 所以当立法机关遭到破坏时, 随之而来的便是政府的解体与消亡。 洛克基于英国的政治现实, 认为立法机关遭到破坏是由于:

(1) 君主以个人专断意志代替立法机关制定法律。 洛克在说明立法机关的重要性曾指出: “立法机关是给予国家以形态、 生命和统一的灵魂。”[13]因此立法机关若是名副其实的立法机关, 它所制定的法律就应付诸实施。 若君主使用专断权力, 未经人民同意, 执行与法律相悖的意志, 那立法机关的实质就被破坏了。因为, “如果那些受社会的委托来表达公众意志的人受人们的排挤而无从表达这个意志, 其他一些没有这种权威或没有受委托的人篡夺了他们的地位, 那么人人都可以根据自己的意志, 各行其是。”[14]谁未经社会的基本委托的授权而推行新的法律, 或推翻旧的法律, 谁就是不承认和倾覆制定这样的法律的权力, 因此就建立起一个新的立法机构。

(2) 君主阻止立法机关如期集会或自由行使职权。 因为, 立法机关之所以成为最高权力并不在于其组成人员的多寡和开会次数多少, 而在于他们有辩论的自由和充裕的时间来自主行使职权, 如果这些被剥夺, 立法机关也就被破坏了。所以, “组成政府的不是它们的名义, 而是事先规定的那些名义所应该具有的权力的行使和运用; 所以谁要是剥夺立法机关的自由或阻止它如期行使职权, 谁就是事实上取消立法机关和结束政府。”[15]

(3) 君主使用专断动力, 在未经人民同意或与人民的共同利益相触的情况下变更选民权或选举的方式。 因为不用社会所规定的方法选举与不由社会授权的人去选举而组成的立法机关就不是人民所任命的立法机关。

(4) 君主或立法机关使人民屈从于外国的权力。 因为人们参加政治社会的目的在于保持一个完整、 独立和自由的社会, 受其自己法律的约束, 而一旦屈从于外国权力的支配, 这一目的就失去了实现的基础。

(5) 掌握最高执行权的人玩忽和放弃职责, 以致无法执行法律。 如果法律不能被执行, 那就等于没有法律, 而没有法律的政府是 “一种政治上不可思议的事情”, 实际上是无政府的状态, 因而也是政府的解体。

第二种情况是立法机关或君主这二者的任何一方在行动上违背他们的委托。洛克指出, 当立法机关试图侵犯人民的财产, 使他们自己或社会的任何部分成为人民的生命、 权利或财富的主人或任意处分者时, 他们就背弃了他们所受的委托, 政府就会解体。 因为当立法机关图谋夺取和破坏人民的财产或贬低他们的地位使其处于专断权力的奴役状态时, 立法机关就使自己与人民处于战争状态。 最高执行权违背人民的委托而导致政府解体, 也主要表现在对立法机关的操纵和控制上, 如收买代表、 操纵选举和布置御用会议等。 洛克指出, 当立法机关变更或立法机关与君主背离人民的委托时, 人民可以利用革命手段建立新的政府。

洛克在 《政府论》 中强调说明了只有人民才享有国家最高权力的观点。 洛克认为, “社会始终保留一种最高权力, 以保护自己不受团体, 即使是他们的立法者们的攻击和谋算。” 包括立法权力在内的国家各种权力, 都是人民为了某种目的而委托的权力, 所以当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时, “人民仍然享有最高的权力来摆脱或更换立法机关。” 对于政府侵犯和违背人民利益的行为, 洛克很明确地提出了 “用强力对强力” 原则, 这实质是一种认为人民有权通过革命的途径建立新政府的政治主张。 政府的权力, 是为了保护人民的生命、自由、 财产的目的而被授予的。 当这一目的被忽略或遭受破坏时, 委托权就被取消, 人民有权收回授予政府的权力, 重新把它授予能够保护自己的生命、 自由、财产的人或者组织。 洛克这一富有革命热情的思想, 为英国资产阶级反对封建的斗争进行了理论辩护。 洛克 《政府论》 一书, 是在 “光荣革命” 之后出版的。这时英国已经确立了君主立宪制度, 洛克依然宣传了人民革命的思想, 这不但要有理论上的勇气, 还要需要政治上的革命精神。 当然, 洛克是主张议会民主的,他指出: “一个国家的成员, 是通过立法机关才联合并结为一个协调的有机体。立法机关是给予国家以形态、 生态和统一的灵魂。” 所以, 人民不应直接行使权力, 必须把权力交给议会, 由议会直接行使权力, 必须把权力交给议会, 由议会来行使。 这说明, 洛克实际上认为议会是主权者。