一体化行政管理职能理论

一、 政府在社会中的作用

在古利克看来, 政府是任性、 固执且自私的人们能够协作共生的手段。 政府的作用首先在于纠正私人行为的负面作用。 当基于自身利益并且由市场这只 “看不见的手” 所支配的私人行动被证明是不适当的时候, 政府活动的必要性便油然而生。 政府工作的目的在于对过度的自由行为施加必要的控制并提供合作的社区服务, 即提供一些以合作为基础且能够更好、 更经济或者更令人满意地完成的活动。 虽然古利克认为市场失败是政府行动的主要原因, 但他并没有将市场失败视为政府增长的唯一理由。 他认为, 公共部门角色扩大的原因还可能在于来自 “那些热衷于扩大预算的官僚政客” 的压力。 因此, 在确定扩大政府的活动范围之前, 应该仔细考察这种行动对于社会可能产生的后果, 抵制种种试图使政府权力无限扩大的做法。

政府的作用是有限的。 政府作用的有限源于政府自身的不足。 政府不足有很多, 如, 不能确切了解未来; 缺乏多样的行政技能和方法; 其综合行动涉及众多的变量而其集权体制缺乏开发新思想和新方案的有序方法; 政府领导者缺乏足够的智慧、 经验、 知识和品质等等。 那么, 政府应如何发挥其作用呢? 古利克也提出了自己的看法。

首先, 政府不应该单方面发挥作用, 而应该和私人部门为实现共同的利益携手合作, 尤其应将制订计划作为这种合作的重要组成部分。 制订计划具有多学科性而且不可避免地会以价值判断为基础。 因此, 制订计划必定要涉及所有相关学科, 而且既应该征求普通百姓的意见又要征求特殊利益群体的意见。 同时, 由于人们只掌握了有限知识, 使得计划不能足够精确, 因此计划应该涉及的不是确定的绝对优先权, 而是渐进变革的临界值, 而且对于变革来说, 计划只应发挥指南的作用, 而不应作为实施变革的行动蓝图。

其次, 政府要注意保持与社会和公民的有效沟通, 同时切勿包揽过多事务。在古利克看来, 在一个多元化社会中, 民主制政府优于集权制政府。 民主制政府能够产生新思想, 具有自由批评的矫正效应并且允许老百姓对最终结果做出评价。 集权制政府尽管能够有效控制被统治者, 但往往缺乏建议变革或评估变革的有效沟通渠道。 古利克承认对政府的角色尚不存在任何固定的限制, 但认为政府不应该也不可能包揽所有的人类活动。

再次, 为了正确履行其必要的职责, 政府有必要对其职能重新进行大幅度调整。 古利克认为, 无论是公众还是立法机关都不具备有效政府所需要的计划能力。 在他看来, 我们与其说应该关心行政机关与立法机关的制衡关系, 倒不如说更应该关心政策规划和执行与政策采纳或否决之间的区别。 他认为, 一个理想的政府系统应该是: 其中, 行政首长在专门参谋机构的支持下负责制订计划, 立法机关负责接受或者否决政策建议, 行政部门负责贯彻实施已被采纳的政策计划,而公众则通过参加政党和压力集团行使一般的监督控制职能。 在古利克看来, 这样分配职能可以产生一种不仅为效率和效益所必需, 而且对于有意义的民主控制也是必要的统一管理, 因为职责的界定和分配更加明确。

在各级政府的职责划分问题上, 古利克批评说, 国家的立法者制定政策时常常忽视了州政府和地方政府的需要, 而另一方面, 州政府和地方政府采取的行动有时也根本就没有考虑联邦政府或国家的问题。 古利克认为, 我们不可能对联邦系统内的职能做出明确区分, 而应该将职能按照其所赋予的相应责任划分为地方的职能、 州的职能和联邦的职能。 在他看来, 这样划分具有灵活性, 可以根据各级政府行政当局的连续计划和它们之间的合作情况进行改变。 尽管古利克在一般意义上提倡联邦政府应该发挥主要作用, 但他认为各级政府职责正确划分应随着客观条件的变化有所变化。 如在 “大萧条时期”, 他认为联邦政府应该承担大量的新职权; 后来, 他又认为, 在需要分散和地方适应的情况下, 责任就应该分散, 即便是需要国家政策的时候, 如果为了确保政策得到一致的执行和个人权利得到正确的保护而确立了明确的授权标准, 那么就仍然需要基层行政。

二、 行政在政府中的角色

与同年代研究行政学的多数学者不同, 古利克认为我们既不应该又不可能也不需要把政治同行政严格分离开。 这源自他对行政和政治两个概念的广义理解。在他看来, 行政意味着要决定重要政策, 要开发和采纳具体的方案, 要创立组织、 配备人员、 核准资金, 要对活动进行行政监督、 协调和控制, 并且要对结果进行审计和复审。 他在广泛的行政定义下强调行政必然要涉及政治和政策过程。古利克认为政治这个词具有两种意义。 在一般意义上, 政治意指通过统治者的控制来寻求私利或寻求发展; 而在真正意义上, 政治则是指统治者用来实施控制的行动。 这里的问题是, 没有任何客观的方法可以区分一般的政治和真正的政治,因为这种区分不是取决于这一行动本身而是取决于行动者的动机。 因此, 试图通过建立独立的公共机构来将政治排除出行政的做法只会不利于一体化政府的建成。

古利克主张对政治、 政策和行政进行微妙的调节和适应。 他通过测定人们与政治和政策的相关度对政治家、 被任命的政务官、 行政官员和技术专家的角色做了区分。 他认为, 政治家的角色就是通过监控和调节专家、 官僚和利益集团之间的关系来保持整个系统的平衡; 政务官所充当的是中介人的角色, 他们在专家和公众之间作解释工作以增进相互了解; 而行政官员的角色则在于理解和协调政策并向具体的行政工作机构解释和说明政策指令, 前提是他们对于民选官员的决策保持忠诚。 行政官员与政务官的区别在于行政官员不根据政策作最后决定, 他们在政策地位上既不成功也不失败。 最后, 技术专家一般只应考虑 “技术问题”。

尽管这些不同的行动者所具有的角色大致表明了他们与政策和政治活动的相关程度, 但古利克认为所有公共官员都拥有裁量权, 而裁量权很可能使官员要考虑政策问题。 从民选官员到技术专家, 其裁量权是递减的, 但是许多裁量权事实上属于 “公务员接触公众” 最基层。 此外, 任何特定的决策都具有政治性, 而非技术性。 古利克强调有效的行政有赖于目标的单一性、 政策的明确性和公众的支持。 他奉劝行政官员应该将知识与技能同公众愿望、 政治力量和常识融合起来, 应该制定一套有结构的补救性行动步骤, 并且应该采取具体行动确保权威的行使, 这就必须有真正意义上的 “政治” 活动并且将行政官员引入政策过程。

三、 科学与行政

虽然古利克不支持政治与行政二分法, 但他积极支持将科学方法应用于行政问题。 在他看来, 借助科学和科学精神, 人类至少在物质生活方面摆脱了习惯的控制, 科学方法和科学精神同样可以应用于对人类行为的研究上。 就行政而言,古利克把科学方法视为 “以能力取代无知、 以专业人员取代非专业人员、 以专家取代杂而不精者、 以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、 以训练有素的行政人员取代训练无素的新手”[1]的一种途径。

科学还提供了一个解决各种相互关联又互不相同的问题的知识系统。 现代政府问题繁多, 这些问题的范围涉及从管理细节到社会哲学原理等诸多层次不一的方面。 为了协调地解决这些问题, 仅仅收集很容易获得的事实、 规则、 惯例或只顾实际操作, 或只解决一两个问题是不够的, 还必须进一步探讨行政科学。 行政科学能够包含 “一个只要人们为了一个共同的目标而有组织地一起工作便可以用来认识关系、 预见结果和影响后果的知识体系。”[2]这个知识体系能帮助人们了解各种情况下的各种关系, 预测未来, 并对可能出现的后果产生影响。 科学研究的目标在于发现 “行政原则”, 通过提炼和简化, 这些原则可以用来解决实际的行政问题。

虽然古利克强调科学的重要性, 但他也意识到行政科学的建立并不能解决所有的问题, 甚至还可能带来新问题。 例如, 行政科学的研究范围是有限制的。 他认为, 行政活动总是要涉及活动的目的, 对活动目的的合意性做出评价就不是科学研究的对象。 行政科学的适当研究范围是调查行动和后果之间的关系。 尽管从应用意义上看, 效率应该与其他社会价值和政治价值相适应, 但科学研究工作本身所特有的价值就是效率。 另外, 还要预防技术官僚可能带来的危险。 他指出,我们所面对的是一些对越来越少的事情了解得越来越多的专家, 专家可能会假定自己比老百姓更了解他们的需要, 而且专家还会宣称对其并不擅长的领域也具有知识和权威。 对这种危险一定要严加关注, 因为过不了多久, 政府计划就将在这些专家的领导之下, 计划的成败就将和这些专家的密切相关。 为此, 他认为, 要消除专家政治的危险, 就必须培养和树立一种施加责任自律的职业意识, 不但对工作认真负责、 对自己要求严格, 而且懂得他们自己并没有资格采取最终的行动。 在一个民主政体中, 老百姓必须是自身利益的最终裁判。 当然这并不意味着不需要专家, 相反, 民主制还要求专家和行政官员有责任与政治领导人和老百姓更好地进行沟通, 并且有责任帮助他们了解有助于有效行政的条件。

四、 一体化行政组织

古利克对管理学的贡献, 不在于对管理过程的描述, 而主要在于关于部门划分的理论。 古利克认为组织的主要目的在于协调, 因而提出了一体化原则, 并按照这个原则对各种活动进行归并。 按照古利克的方案, 大的类或主要一级的部门划分中, 任何一个都可以被随机地采用, 具体选用的标准则取决于哪个能最好地为组织的目标服务。 任何有关如何对各项活动进行归类的决定, 都必须遵循其一致性、 协调性和当组织发展或其目标改变时能随时调节的灵活性。 正是在这一方面, 古利克为管理和组织理论做出了重要贡献。

(一) 行政改革的原则

美国政府早期曾进行过改革, 当时依据的原则源于对行政权力的反感和对代议制的渴望, 试图通过选举过程来进行改革。 这些原则如下: 许多政府官员应通过选举产生 (即增加选票); 选举应经常举行; 应建立一个权力制衡系统来控制行政权力; 多个领导优于单个领导 (即更倾向于委员会领导); 任何人都能够在政府任职。 古利克说, 经验已经证明这些原则有缺陷。 选举许多官员和经常进行选举, 既没有产生好政府也没有产生民主政府; 权力制衡系统所导致的不是更大的驱动力而是更多的制动器; 多头领导的机构使政府系统丧失了负责且有力的领导; 而且不熟练的人既不能处理好重要行政事务也不能胜任重要技术工作。 因此, 新的改革应该遵循新的指导原则。 他建议行政改革应遵循以下原则[3]:

(1) 相关的工作应该作为一个单元来完成;

(2) 所有的机构应该合并成一些部门;

(3) 每个单元的行政工作都应由单独一个根据能力、 专业知识和经验选举产生的负责官员来指挥;

(4) 部门领导的权力与其责任应该相称;

(5) 每个大部门的领导都应该有一个负责工作评估的参谋机构;

(6) 每种职能的责任都应该归属于一个具体明确的官员;

(7) 应该减少民选官员的人数;

(8) 委员会不应该用于行政工作, 它们只应该承担准立法职能和准司法职能;

(9) 所有的行政工作都应该由单一的首长来领导, 这个单一的行政首长应该由选民或选民代表直接选举产生并对他们负责;

(10) 行政首长应该有权任命和免除部门领导的职务并有权指挥他们的工作;

(11) 行政首长应该有一个研究参谋机构来汇报各部门的工作和探究更好的工作方法。

要言之, 对行政组织改革的原则是: 行政分支机构应该被整合并置于坚强有力的行政部门领导之下, 这些坚强有力的行政部门拥有一个能够对整个工作过程实施有效监督的权威行政首长。

(二) 行政机关七种职能

古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开, 提出了有名的管理七职能论。 在古利克的管理七职能论中管理被认为是普遍适用于各类社会组织的, 但他特别强调了管理职能在政府管理中的作用。 管理七职能论取每种职能英文词的首字而称作POSDCRB, 即Planning (计划)、 Organising (组织)、 Staffing (人事)、Directing (指挥)、 Coordinating (协调)、 Reporting (报告)、 Budgeting (预算)。古利克提出的这七种管理职能, 基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点, 并成为以后有关这类研究的出发点。

1. 计划

即为了实现组织所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要, 以及如何做的方法。 古利克特别重视计划职能, 他认为计划是目标转变为方案的手段, 它意味着要识别一些为了实现组织目标而必须处理的关键性可控项目。 尽管他认为计划工作应该由专家来做, 但他却建议负责计划工作的人还应该负责具体的行动方案以保证计划和行动方案之间恰当的相互关系以及计划的有效执行。 后来有人将计划具体分为: (1) 为企业经营活动而设定目标; (2) 确定经营方针, 保证企业目标的实现; (3) 为使方针具体化而制定严密而科学的活动程序; (4) 为某种特定的项目而制定具体规划; (5) 对资金、 劳动时间、 产品单位和机械时间等进行预算; (6) 制定企业长远规划即战略性决策, 等等。

2. 组织

为了实现企业所设定的目标, 就必须建立权力的正式机构和组织体系, 以便对各个工作部门加以安排、 规定和协调。 古利克强调要按照目标的需要来决定活动和建立组织机构, 而不受人事关系、 感情等方面的影响。 要很重视设立参谋机构, 并注意参谋机构与直线指挥人员的协调。 参谋机构的主要工作是向高级管理人员提供咨询, 它不直接向下发布行政命令。 指挥则由直线指挥人员统一进行。古利克还建议, 除了专业参谋之外, 还应设主要协助高层领导制定和传达指示、监督工作进行的一般参谋人员, 他们负有协调各专业参谋人员工作的职能。 然而, 一般参谋人员在协调专业参谋人员工作时, 不是以他们的参谋身份, 而是以高层领导代表的身份出现的。

3. 人事

指包括有关职工的选择和训练、 培养和适当安排等方面的职能。 后来, 有人进一步发展了这方面的思想, 认为必须按照企业长期发展的需要来选择和训练人才, 并将这一职能视为使企业得到持续发展的关键。

4. 指挥

指包括以下各项的一种连续的工作: 做出决策; 以各种特殊的和一般的命令和指示使决策具体化; 作为企业的领导者发挥作用, 包括对下属的领导、 监督和激励。 他们还很强调所谓 “一个最高领导者原则” 或 “一个管理原则”, 不大同意委员会式的管理方式, 认为那会影响效率。

5. 协调

即为了使企业各部门之间工作和谐而步调协同, 以共同实现企业的目标, 这是一种使工作的各个部相互联系起来的极为重要的职能。 古利克提出所谓 “一致性原则”。 按照这项原则, 为了避免摩擦和提高效率, 要把企业的活动进行分类,把类似的活动划归同一个领导人管辖。 古利克认为, 在对企业活动进行分类时,要注意使企业目标能最有效地实现。 所以, 他独创性地指出, 设置主要一级的部门时, 可能考虑地区原则; 在设置第二级部门时, 可以按照目标、 作业的原则,也可以仍按地区原则; 而在设置第三级部门以及以下各级时, 则应根据具体情况选择设置的标准, 以便取得最大的效率。

6. 报告

指那些经理人员应从对其负责的人那里得到有关正在进行的情况的报告, 并使自己及其下属通过记录、 调查和检查而得到有关情报。 古利克在这一职能方面提出了所谓 “授权原则”, 即上级把处理日常工作的职权交付给下级去行使, 自己保留对重大问题的处置权。 他们认为, 那些陷在琐碎的事务圈子里的领导人之所以难以自拔, 只能怪他们自己在授权问题上处置不当, 缺乏恰当授权的勇气,以及不知道怎样授权, 这是组织失败的最普遍因素之一。

7. 预算

包括所有的财务计划、 会计和控制形式出现的预算。 企业的控制活动是通过以下过程来实现的: 经济性的测定, 实际成果同预算相比较, 对其间的差异进行分析并找出原因, 采取必要的手段来消除差异, 以及在必要时改变目标和计划。这一项职能所包含的预算控制、 成本管理、 质量管理等思想, 在后来都进一步得到发展。

(三) 组织的分工和协调

古利克认为, 分工之所以必要, 是因为人的性格、 能力和技能有差异, 人的知识有限, 还因为一个人不可能同时待在两个地方, 不可能同时做两件事情。 在组织中对类似任务进行分组归类也是组织整合的一个组成部分。 他提出四种分类方法: (1) 按目标或所要完成的任务来划分, 如供水、 职工培训等; (2) 按作业的不同性质来划分, 如工程、 医务、 速记、 统计、 会计等; (3) 按所涉及或所服务的人来划分, 如侨民、 印第安人、 老工人等; (4) 按服务的场所来划分。在运用同质性原则对组织任务加以分工的同时, 古利克并没有忽视组织中控制和协调的必要性。 他指出, 如果组织中的细分和专门化不可避免的话, 那么协调就是必需的。 他认为组织中主要有两种控制和协调机制, 即权威的机构和思想或目的的单一性。

通过权威的机构进行协调是一种主要的控制机制, 在总的工作被分成若干项单元任务之后, 它要求有一个负责全面指挥的单一行政权威, 要求为每一项工作配备一名监督管理人员并且要求确定。 就建立权威的机构而言, 古利克提醒说,由于监督管理人员的知识、 时间和精力都很有限, 所以每一级组织的有效控制幅度也是有限的, 但是如果该组织的工作具有常规性、 重复性、 可测量性和同质性的话, 那么其控制幅度就可以扩大一些。

虽然古利克把权威的机构和领导强调为组织中的协调机制, 但他认为仅仅依靠层级制度还不足以产生一个一体化的组织。 组织还必须利用思想进行协调, 进而培养组织成员带着单一目标而共同奋斗的欲望和意愿。 因此, 行政官员要领导组织完成任务, 强制和纪律的手段固然不可少, 但说服的手段更具有长远有效的意义。 在古利克看来, 一个一体化的行政机构不仅要搞好协调工作, 而且要提供一个服从民主控制的领导责任和政治责任的单一焦点。 他告诫人们, 由于有效的知识、 决策能力和管理技术存在着种种制约因素, 所以组织的一体化也受到种种限制。 因此, 我们必须正确处理好一体化的愿望与其实际操作之间的关系。