里格斯行政学派现实意义

一、 三大社会形态与三大行政模式

里格斯对行政模式的划分建立在他对社会形态的划分基础之上。 里格斯认为, 人类历史上存在着三种基本社会形态, 它们是传统农业社会、 过渡社会、 现代工业社会, 每一种社会形态都各有其独特的生态环境, 这三种生态环境也就决定了与之相适应的三种行政类型: 与农业社会生态环境相适应的是融合型行政模式、 与过渡社会生态环境相适应的是棱柱型行政模式、 与现代工业化生态环境相适应的是衍射型行政模式。

以上三种模式及其相互关系, 里格斯通过借用光的色散现象予以说明, 一束光线通过棱镜的物理过程被象征性地用来解释社会及其行政模式的转变过程。 这束光线的起点被称为融合的, 光线在棱镜内的内部振动过程被称为棱柱的, 最后当光线从棱镜中射出来时, 发生了色散, 形成彩柱, 这个过程被称为衍射。 同样可以类推, 各种社会体制在发展过程的早期阶段是被融合在一起的, 在转变阶段将是棱柱型的, 在最后将处在一个完全衍射的阶段。

里格斯认为在一个融合的社会里, 一个单一的结构执行多种功能。 与此相反, 在一个衍射的社会里, 单独的结构只执行特殊的功能。 他把 “功能扩散的”社会叫作融合社会, 把 “功能专一性的” 社会叫作衍射社会, 而这两端之间的社会就是棱柱社会。 棱柱型社会是同时并存着融合社会和衍射社会之特征的社会。 里格斯强调, 任何社会都不能绝对地称为融合或衍射的; 实际上, 所有的社会一般都是棱柱的。 每一个社会的特征以及与融合社会或衍射社会的相关性都依赖于它的各种结构的性质以及由结构所执行的功能。

里格斯又以光的色散现象解释三种类型的行政模式。 如同进入三棱镜前的自然光是一道白光一样, 传统农业社会结构是混沌未分的, 没有明确、 细致的社会分工, 与之相适应, 行政行为与其他社会行为 (如立法、 司法、 战争、 经济等行为) 是混杂在一起的, 更谈不上有专业化的行政机构, 因而行政机构效率极为低下。 里格斯把这种类型的行政称为 “融合型行政”。 白光经过棱柱体的折射后,衍射为赤橙黄青蓝紫七色光, 这如同现代工业化社会, 整个社会有着明确的、 细致的分工, 故政府职能也是明确的, 有着分工极细的行政机构, 执行着各自不同的行政职能, 各司其职、 互不混杂, 讲求的是行政的效率与科学性, 里格斯称之为 “衍射型行政”。 介于传统农业社会与现代工业社会之间的社会形态是过渡社会, 由于其过渡性, 故既保持着传统社会的一些特征, 又具有现代社会的一些因素, 新旧并存、 稻稗混杂。 行政行为已逐渐与其他社会行为分化开来, 但还未完全分化; 专业化的行政机构已经设立, 但还不能正常运作, 功能有限; 行政过程仍然受着各种传统势力 (如家庭、 家族) 的制约, 因而行政效率不高。 这种情形, 就如同光在棱柱中的折射过程, 既具有融合光的特性, 又具有衍射光的因素, 故里格斯将此类型行政称为 “棱柱型行政”。

二、 三种行政模式的特征

里格斯把三种行政模式的特征归纳如下:

(一) 融合型行政模式 (即农业社会的行政模式) 的特征:

1. 经济基础是农业生产力;

2. 土地的分配和管理是政府的重要事务;

3. 官僚的职位重于行政政策;

4. 行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩;

5. 流行世卿世禄的行政制度;

6. 政治与行政不分, 权力来源于君主, 行政官吏在政治上和经济上自成特殊的阶级;

7. 政府与民众较少沟通, 而且同一阶级成员的交往也受到空间上的限制;

8. 行政活动以地域或土地为基础, 行政的主要问题是维持行政的一致和统一。

(二) 衍射型行政模式 (即工业社会的行政模式) 的特征:

1. 经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济;

2. 民众有影响政府决策的渠道, 政府与民众的关系密切;

3. 行政风范体现平等主义、 成就导向和对事不对人的原则;

4. 高度的社会流动, 发达的沟通渠道;

5. 由于社会的高度专业化, 因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。

(三) 棱柱型行政模式 (即过渡社会的行政模式) 的特征:

里格斯分析了现代泰国、 菲律宾的公共行政并据此提出了过渡社会公共行政的三个基本特点。

1. 异质性。 所谓 “异质性” 是指一个社会在同一时间里同时存在着不同的制度、 行为和观点, 犹如在同一街区, 摩天大厦与木房共存, 豪华轿车与牛车并行一样, 表现出强烈反差, 极不协调。 过渡社会在社区、 经济形式以及价值方面具有的多元性, 这使得它们的公共行政具有明显的异质性特点。 从行政组织来看, 中央政府在航空、 电子、 通讯等部门设有专门机构并配备有现代化管理设施; 但在一些偏远地区却根本没有专门的行政机构, 以至于那里的一切都由宗族、 宗教、 宗派等团体支配着。 从人事行政来看, 过渡社会的异质性特点表现为一种奇特的 “西化分子反精英现象”。 在那里, 有一些深受西方文化影响、 被称为 “西化分子” 的青年知识分子, 他们力图通过在政府中谋得职位而进入 “精英集团”, 但传统势力如此强大, 而且 “精英” 的地位往往与家庭出身、 种族血统等因素联系在一起, 使得这些 “西化分子” 很难进入 “精英集团”, 失望和困顿之下他们成了社会的 “反精英” 分子。 “西化分子反精英现象” 的出现进一步加剧了过渡社会公共行政的异质性。

2. 重叠性。 异质性使过渡社会的各种行政因素相互冲突, 进而造成了公共行政的重叠性特点。 由于行政行为往往受非行政标准所主宰, 所以行政机构可能不能发挥其应有的功能, 完成其任务, 这时就不得不由非行政组织来完成它的任务, 机构的重叠性就形成了。 在传统农业社会里, 所有功能都由一个机构来执行, 行政不会出现这种重叠性现象; 在现代工业社会, 社会机构分工明确、 各司其职, 行政也不会出现这种重叠性现象; 而在介于两者之间的过渡社会, 社会分工尚未高度发展; 专业化职能机构及相应制度的功能尚不能很好发挥, 从而给行政机构重叠性以成长空间。 例如, 在许多发展中国家, 虽然有了宪法、 议会、 政府机关、 选举制度等, 但它们却不能正常发挥作用, 本应由它们执行的功能却不得不由诸如家族、 宗教团体、 同乡会、 同学会乃至黑社会组织等非正式组织来执行。 于是, 合法组织成了 “影”, 非正式组织却成了 “形”。 里格斯认为, 这种行政重叠性会导致合法机构受控于非法机构的恶果, 还会引发众多行政恶习。

3. 形式主义。 形式主义是过渡社会公共行政重叠性和异质性特征导致的必然结果。 它指政府所制定的法令和政策不能被付诸实施, 形同虚设, 徒有虚名。政策法令不能贯彻、 理论与实践脱节的形式主义存在于每一种行政制度中, 但是在现代泰国和菲律宾这样的过渡社会达到了它的顶峰。 宪法的形式主义是过渡社会公共行政形式主义的首要表现。 如在泰国和菲律宾, 虽然通过公正竞选选举出了议员, 但议员们不能有效地行使制度法律的权力, 对政府的政策根本没有影响力, 国会只是装饰品。 行政过程的关键性角色就自动从议会转移到了行政官僚的一方, 行政官僚干预政治决策, 从根本上动摇了行政与政治分开的原则。 在官僚集团内部, 也可能因为政治斗争而形成不同的利益派别, 这将使行政的性质受到根本扭曲。

过渡社会在变迁过程中存在着权力基础的危机, 一方面, 旧有的权力基础逐渐消解, 另一方面, 人民主权的权力基础还没有成长起来。 这种危机导致的合法性的缺乏使社会经常行动以反抗政府的非法之治, 同时, 官僚机构内部会因没有主权权力者的监督和制约而发生权力斗争。

里格斯指出, 形式主义一旦与官僚权力的结合, 就可能祸患无穷: 首先, 官僚可能完完全全地墨守成规, 也可能常常蔑视法令。 其次, 形式主义腐蚀行政行为的品质, 使贪污腐败愈演愈烈。 最后, 过渡社会虽然放弃了依据门第、 种族、身份等关系的用人标准, 建立了以成就为取向的考试制度, 但其善变的人事政策加大了测验一个人真才实学的难度, 存在引导人们专为文凭而考试的不良倾向。

三、 五种主要行政生态要素

里格斯认为, 影响一个国家行政的生态要素是各种各样的, 但其中最主要的要素有五个, 即经济要素、 社会要素、 沟通网、 符号系统和政治构架。

经济要素。 社会的生产力发展水平和经济体制是公共行政最主要的影响因素, 里格斯称之为经济要素。 里格斯认为, 一个国家的行政模式, 基本上是由该国的经济要素所决定和塑造的。 里格斯把传统农业社会、 过渡社会和现代工业社会的经济结构分别命名为: “互惠—重配” 结构、 “集市—有限市场结构” 和“市场—企业” 结构。

社会要素。 里格斯所讲的社会要素主要指各种社会组织。 他把各种社会组织分为两大类, 一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体, 如家庭、 家族等; 一类是以利益关系为纽带结成的人为团体, 如教会、 政党、 工会、 商会等, 通称为“社团”。 里格斯认为, 在不同类型的社会中, 社会组织对行政所发生的影响也不一样。

沟通网。 雷格斯所说的沟通网, 包括社会的文化水平、 使用语言的状况、 社会舆论的力量, 以及通讯和交通的状况等等使整个社会互相 “沟通” 的手段。他认为, 一个社会的沟通网畅通与否, 对该国的公共行政有重要的影响。 里格斯认为, 沟通网的状况直接影响到一个社会的 “动员性” 和 “同化性”, 所谓 “动员性”, 是指全社会的人口参加庞大的沟通网的程度, “同化性” 指全社会的人口与优异分子分享同一的符号、 认同于同一的基本价值与目标的程度。 如果一个社会文盲少, 传播媒介与通讯、 交通网络都很发达, 则该社会的动员性和同化性都很高, 在这种社会里, 民众与政府之间有基本相同的价值观和信念, 双方容易沟通, 因而比较易于相互信任, 互相了解, 里格斯称此种社会为 “一元化社会”, 意指整个社会容易取得一致, 上下融为一个整体。 相反, 如果一个社会的沟通渠道不畅通, 如语言不能互通, 传播媒介落后, 交通闭塞, 则社会动员性和同化性极低, 里格斯称该社会为 “多元化社会”, 意指人们之间互相阻隔, 整个社会分散凌乱。

符号系统。 里格斯所讲的符号系统, 指包括政治神话、 政治法则、 政治典章在内的一整套政治符号系统。 根据里格斯的解释, 政治神话是 “指用以表明主权的最后源泉、 人之天性与命运、 人之权利义务以及主要的关系等等”[1]的信念。里格斯认为这种神话提供了统治的一种 “理论依据”。 比如在美国, 政治神话指根植于美国人心中的主权在民、 人生而平等、 天赋人权等观念; 而在一些传统的或过渡的社会中, 政治神话指在上帝面前人人平等、 君权神授、 君臣名分不可逾越等观念。 所谓 “政治法则”, “是指一套决定政府结构和统治者的选择方式及其应承担何种责任等等的规则”[2], 如美国宪法、 独立宣言等文件, 它规定了美国实行两院制、 总统制、 普选制等政治结构。 “政治典章” 指将前者进一步具体化、 规范化的各种法律制度。

政治构架。 里格斯认为, 政治与行政应是分离的, 政治是决定政策的过程,行政是执行政策的过程。 换言之, 政治领导行政, 而行政则实现政治的目标, 政治与行政实际上存在着一种 “功能依存关系”。 这种依存关系, 决定了政治结构也是影响行政生态的一个重要因素。

雷格斯认为, 上述五种因素是影响并决定一个国家行政的主要因素, 这几种因素的作用是交叉的、 互动的。 比如, 经济因素也影响着沟通网, 社会因素、 符号系统影响着政治构架, 政治构架也影响着经济、 社会等诸因素。 在考察一国的行政生态环境时, 既要一个个地分析这些主要因素, 又要注意到这些因素之间的这种 “互动性”。

四、 主要行政生态要素对行政的影响

里格斯对主要行政生态要素在不同社会中的特点及对行政的影响做了详细分析。

(一) 经济要素与公共行政

传统农业社会的经济结构是 “互惠—重配” 结构。 所谓 “互惠”, 泛指国家或地区之间互赠国产, 地方官吏向国王 “纳贡”, 以及民间以物易物、 互补不足的交易形式。 这种交易主要基于情感的、 宗教的, 或者主仆的关系而进行, 与市场经济下以赢利为目的的交换完全不同。 通过这种 “互惠” 行为, 整个社会实际上完成了经济活动的 “重配” 功能, 即实现了社会财富的重新分配。 里格斯举泰国为例。 传统泰国的经济是自给自足的农业经济, 虽然存在一定的交换, 但主要的经济交往则是在由政治权力进行分配的经济体制中进行的。 国王是最高的“重配” 中心。 他将从官吏和百姓处得来的贡物再 “重配” (即赐予) 给廷臣、皇族及各级官吏及僧侣, 各级官吏手中也都掌握有一些财富以 “重配” 给其下属, 以此类推, 实现社会财富再分配。 国王和官吏一方面靠其被保护者的贡物和人力而生活, 另一方面又将它们重新分配给被保护者, “经济行为” 与 “行政行为” 是重合的, 这种经济结构决定了该社会的行政只能是一种 “重配” 的行政制度, 经济结构也就是行政结构。 里格斯写道: “它同时含有经济行为与行政两个面向, 也可说是一个钱币的两面。 从而, ‘重配的行政制度’ 的特质也就是‘重配的经济制度’ 的特质: 任何一个行为都是同时包含两者之性质的。”[3]

现代工业社会的经济结构是 “市场—企业” 型的。 社会经济运行遵守价值规律, 根据 “功利” 与 “理性” 的市场原则进行交换, 力图用最少的投入取得最大的产出。 这种结构下, 整个行政制度也市场化、 商品化了。 里格斯举美国为例。 美国的经济制度是自由竞争、 自由选择的市场经济机制, 这种经济特点对美国公共行政产生了直接和间接的影响。 美国把经济市场中的基本价值运用到行政中, 市场取向的思维方式成为公共行政的基石。 例如, 公务员的薪俸也可以被看作其劳动力的价格, 同工同酬的人事行政原则由此而产生。 市场自由竞争中的选择自由和契约精神转移到人事行政中, 就使得一个公民可以出卖劳务换取职位,如果他发现更多更好的机会, 也可以辞职而去; 在政府方面, 如果发现公务员提供的服务低于他的薪酬价值, 就予以解雇。 另外, 政府用人, 依据的不是社会、家庭及种族背景, 而是其专业素质。 这些行政原则都是市场经济原则在行政领域的反映。 里格斯认为, 甚至可以把美国行政机构看作一个 “市场”, 其中, 每个行政官员, 都以最经济有效的方法, 最大限度地完成其规定的任务, 实现其特定的目标。 总之, 行政机构就是经济市场的对应物, 两者都是功利和理性的, 也都是经济有效的。

过渡社会的经济结构是 “集市—有限市场” 型。 在这种社会里, 虽然已经有了市场化的 “集市”, 有了以货币为媒介的交换行为, 但社会经济并未完全商品化, 政治的、 社会的、 宗教的以及个人地位等因素仍然强烈地影响着经济行为, 也就是说过渡社会的经济是一种有限的市场经济。 这种经济结构的一个最明显特征是 “价格不可决”, 即商品价格不完全由其价值决定, 而要受到许多非经济因素, 诸如交换双方的社会地位、 家庭出身、 名望、 亲疏等因素的影响。 这种“价格不可决” 影响到行政方面, 最突出的表现是, 当要确定行政职位的授予、荣誉及薪水时, “市场” 与 “身份” 同时在起作用。 在现代工业社会中, 行政职位分类的基础是市场因素, 即根据一个人的能力、 才干以及能提供的服务数量与质量确定职位并付给薪金, 在传统农业社会中, 则主要是看其身份如何, “高层级” 出身的人可享受各种特权, 而不必去管他做了什么工作, 而 “低层级” 出身的人要想挤进 “高层次” 圈子却难乎其难。 在过渡社会中, 职位分类则综合了职责与身份、 成就与关系, 既要看其能力高低、 贡献大小、 绩效如何, 又要看其资历深浅、 教育水准, 以及家庭地位、 社会背景乃至宗教信仰、 种族肤色,等等。

(二) 社会要素与公共行政

里格斯认为, 在不同类型的社会中, 家庭和社团对行政所发生的影响是不一样的。 在融合型和棱柱型的行政模式中, 家庭的作用很大, 社团的作用则微不足道; 而在衍射型行政模式中, 情况恰恰相反, 社团起着重要作用, 家庭的作用则不大。 里格斯结合美国和传统泰国等地的情况做了进一步阐述。

在现代工业社会, 比如美国, 社会分工极为发达, 社会结构高度分化, 代表着各种不同社会利益的功能性社团也种类繁多、 十分活跃, 它们与行政的关系非常密切, 彼此间互相影响, 相互作用。 一方面, 社团成为各种利益和要求的汇聚点和表达者, 各阶层、 各种利益集团都可以通过社团向政府施压, 影响行政; 另一方面, 政府也依赖于社团的协助来实现各种计划和政策。 在美国, 甚至连政府政策的拟定有时都必须事先征得各社团的同意和支持, 政策的推行若没有社团帮助, 也往往寸步难行。 谈到这种现象, 里格斯说: “美国的社团模式提供了一种特殊有力的聚汇与表达特殊利益的方法, 所以它是一个使官僚组织对人民负责的重要机关。 从一个广泛的观点说, 社团模式是任何发达工业社会所不可或缺的。因为它提供了一个方法 (应该可以说是功能), 保证政府对社会各种利益团体不能忽视而必须予以回应, 并且也保证人民对政府的政策与计划不会冷漠, 而愿意协助合作, 以维持工业经济的平衡和发展。”[4]

在传统农业社会和过渡社会, 家庭的作用则异常明显。 政府行政行为常常为家庭尤其为显赫家族所左右, 行政官员的任命和升迁很大程度上不是取决于能力和才干, 而取决于家庭背景。 这使得制约官吏行政行为的不是其所属的行政机构而是其家庭, 所以, 官吏首先考虑的不是公众利益而是家族利益。 里格斯认为,这种建立在家庭或家族背景上的融合型行政模式和棱柱型行政模式必定充满结党营私、 行政封闭、 效率低下等缺点。

(三) 沟通网与公共行政

里格斯认为, 社会的沟通网状况会对行政产生重要的影响。 因为行政问题的解决是一个复杂的过程, 它必然有许多消息、 资料需要交换和表达。 沟通网状况好的一元化社会一方面有利于人们利益的表达和整合, 形成公共舆论, 引起官吏或政客的注意, 另一方面有利于官吏在执行法律时, 向公众说明他们的期待以及可能提供的服务, 等等。 相反, 在沟通网状况不理想的多元化社会中, 由于不同的语言及宗教团体的存在, 各个团体都以能代表各自的利益自居, 充满了斗争和猜疑, 难以协调; 而行政机关面对许多敌对的竞争团体, 计划的有效执行也难免要面临阻碍。

在像美国这样的现代工业化国家中, 工业发展的种种后果使社会成为一元化社会。 一元化社会虽然存在不同的利益集团, 但没有分裂的社区, 在社会大众与行政官员间的行政沟通中, 双方都能使用共同语言和价值系统, 这样, 相互间比较容易互相信赖, 比较容易接受对方的观念。 利益集团可以顺利凝聚他们的需要, 形成他们的公共舆论, 用他们的需要和事实来提起行政官吏或政务官的注意, 而当行政官吏考虑执行法律或提出政策建议时, 他们也能够制定出相当可靠的不同方案, 并预测可能的结果。 一元化社会也有利于行政官员在执行法令之前, 对公众做大量的沟通工作, 说明他们的意愿。

诸如泰国这样的传统社会是多元社会。 在多元社会中, 人与人的交往只限于亲朋好友或主仆之间, 人们对行政机构和最高统治者缺乏清晰的认识。 所有的语言形式都因地位而有所差异, 对上级讲的是一套, 对下级讲的是另一套, 对同僚讲的却又是一套, 甚至男人和女人也必须使用不同的说话方式。 于是, 朝廷中的政策观念、 符号只对朝廷小圈子中的人具有真实感。 这种传统的多元社会对于公共行政具有双重影响: 一方面, 限制了行政机关对于公众利益的聚合和表达范围, 抵消加强政府责任和对公意尊重的任何努力; 另一方面, 这一现象也妨害了政府制定政策、 执行法令的功能, 使政府不能有效地工作。

(四) 符号系统与公共行政

里格斯认为, 符号系统对行政的影响主要体现在: 由符号系统所提供的 “共同意识”, 是形成行政权威所不可缺少的东西, “共同意识的基本重要性在于它给予公共行政一高程度的 ‘权威’”。[5]而 “共同意识” 的形成又受到符号系统诸因素, 尤其是政治神话影响的。 比如, 在一些较古老的传统社会中, “政治神话” 认为 “君权神授”, 统治者被认为是神的代理人, 统治者的权威建立在神意之上的, 人民对统治者的顺从也就是顺从神, 人民意见无足轻重。 因此, 这种社会中, 整个行政系统便只对专制统治者负责而不向人民负责, 行政的权威不是来自人民高度的认同感, 而是来自武力的强制。 相反, 在现代社会, 如美国, 依据“主权在民” 的政治神话, 政府的权威来自于人民的同意, 行政机构只对人民负责, 里格斯说: “行政官员必须随时表明他们最真正的公仆, 而非执行权力的‘官老爷’ 形象的, ……不过, 值得注意的是, 他们这种行为永远逃不了公众的指责, 而舆论也必然会对他们构成一种压力”。 所以里格斯认为, 美国的主权在民的 “神话” 及负责的政府创造了一种特殊的行政模式, “美国行政的结构——它的甄别, 升迁与组织的方式——的确反映了她的政治神话。”[6]

(五) 政治构架与公共行政

里格斯认为, 在传统社会, 社会结构没有分化, 没有专职的行政机构, 政治权力与行政权力是合为一体的, 从国王到各级地方官员实际上都既是 “政客”又是 “官僚”, 官员可以不向人民负责而专横独断, 为所欲为。 里格斯称此现象为 “官僚政治”。 “官僚政治” 的特点是 “专横但非有效”。 在现代社会, 行政是服从于政治的, 行政官僚的权力受着 “非官僚权力” 制约, 因此可以保证较高的行政效率。